Вопросы информационного обеспечения российской системы образования
Куклин В.Ж., Токарева Г.С.

Статья рекомендована А.М. Елизаровым 18.05.2017.

Аннотация

В статье представлены некоторые результаты исследований, проведенных в 2015–2016 гг. по проектам «Проведение оценки состояния региональных систем образования и их сопоставление», «Совершенствование методологии скользящего прогнозирования экономики и финансов системы образования» и «Оценка состояния и прогноз развития региональных систем образования» Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ.

Доступность достоверных и актуальных данных о состоянии и развитии системы образования является фактором, позволяющим повысить обоснованность мер государственной политики в этой сфере. Вместе с тем анализ информационного обеспечения системы образования выявил проблемы, относящиеся как к качеству представления, так и условиям доступа к информации о деятельности образовательных организаций и региональных систем образования. Недостаточно четкое структурирование информации по содержанию, выявленные расхождения в данных различных информационных систем, а также имеющиеся ограничения в доступе к ним приводят к снижению эффекта от реализации принимаемых управленческих решений.

В статье формулируются подходы к совершенствованию информационного обеспечения системы образования, направленные на совершенствование работы органов власти и управления, а также руководителей и специалистов системы образования.

Ключевые слова: система образования, информационные ресурсы, информационное обеспечение управления, открытые данные.

Доступность достоверных и актуальных данных о состоянии и развитии отечественной системы образования является фактором, обеспечивающим повышение обоснованности принимаемых управленческих решений. Требования к содержанию и структуре информации, условиям доступа к ней российских образовательных организаций и региональных систем образования определены рядом законов и иных нормативных актов. Федеральным законом «Об образовании в Российской Федерации» (ст. 29, п. 1) предусмотрено формирование образовательными организациями открытых и общедоступных информационных ресурсов, содержащих информацию о деятельности этих организаций, а также обеспечение доступа к таким ресурсам посредством размещения их в информационно-телекоммуникационных сетях, в том числе на официальном сайте образовательной организации в интернете [1].

Требования к структуре официального сайта образовательной организации в интернете и формату представления на нем информации об организации установлены следующими актами:

· постановлением Правительства РФ от 10.07.2013 г. № 582 «Об утверждении Правил размещения на официальном сайте образовательной организации в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» и обновления информации об образовательной организации» [2];

· приказом Минобрнауки России от 31.03.2016 г. № 354 «Об организации работы с открытыми данными в Министерстве образования и науки Российской Федерации» [3] и приказом Рособрнадзора от 29.05.2014 г. № 785 (ред. от 02.02.2016) «Об утверждении требований к структуре официального сайта образовательной организации в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» и формату представления на нем информации» [4] (далее – приказ № 785).

Задача формирования федеральными органами исполнительной власти моделей принятия решений и реализации государственных функций, основанных на активном участии гражданского общества в управлении государством, поставлена в Концепции открытости федеральных органов исполнительной власти [5] (далее – Концепция открытости), среди целей которой можно выделить:

• повышение прозрачности и подотчетности государственного управления и удовлетворенности граждан качеством государственного управления;

• расширение возможностей непосредственного участия гражданского общества в процессах разработки и экспертизы решений, принимаемых федеральными органами исполнительной власти.

Представляется, что сказанное выше должно быть отнесено и к деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере образования. Реализация этих положений предполагает наличие свободного доступа к информации о состоянии системы образования, используемой в указанных целях. Кроме того, наличие свободного доступа к информационным ресурсам, содержащим данные о состоянии системы образования, ее подсистем и элементов, необходимо для проведения научных исследований в данной сфере.

В ходе выполнения научно-исследовательских работ «Проведение оценки состояния региональных систем образования и их сопоставление», «Совершенствование методологии скользящего прогнозирования экономики и финансов системы образования» и «Оценка состояния и прогноз развития региональных систем образования» (в рамках государственного задания Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ в 2015–2016 гг.) возникли определенные сложности в получении, приведении к единообразным формам и интеграции оперативной информации по показателям состояния и деятельности образовательных организаций и региональных образовательных систем, в том числе в части использования открытой информации.

Анализ информационных ресурсов, выполненный в процессе проведения вышеупомянутых научно-исследовательских работ, показал, что доступная информация о системе образования не только размещена на различных ресурсах, но и представлена различным образом. На сайте Минобрнауки России [6] представлены данные о сфере образования в целом, однако информацию можно получить только в формате .csv, что требует ее дополнительной обработки (конвертации) для дальнейшего использования. Следует также отметить, что открытые данные сферы образования недостаточно удобны для использования, что косвенно подтверждается приведенной в разделе «Открытые данные» на сайте Минобрнауки России информацией о том, что приложений, разработанных на основе размещенных наборов открытых данных, не зафиксировано, а сведениями об организациях, использующих информацию в формате открытых данных, Минобрнауки России не располагает. Об этом свидетельствуют и результаты Всероссийского конкурса 2015 г. «Открытые данные Российской Федерации» [7]: из трех проектов-лауреатов конкурса, относящихся к сфере образования, только один функционирует до настоящего времени (№ 1 − «Российские школы»), при этом он, по существу, сводится к рейтингу школ по среднему баллу ЕГЭ выпускников. Проект № 10 «Хочупоступить.РФ» недоступен, проект № 17 «Кем работать?» фактически заброшен.

Информация относительно различных уровней образования представлена на федеральном портале «Российское образование» [8], информация о состоянии и функционировании системы образования имеется также в открытом доступе на сайтах Росстата:

‒ центральная база статистических данных Росстата [9];

‒ единая межведомственная информационно-статистическая система [10];

‒ официальные данные Росстата [11];

‒ показатели муниципальных образований [12].

Здесь можно отметить, что в результате реструктуризации сети образовательных учреждений возникли проблемы со сбором официальной статистики, например:

‒ по данным официальной статистики в ряде регионов общее число общеобразовательных организаций меньше, чем число общеобразовательных организаций со всеми видами благоустройства;

‒ реорганизация дошкольных образовательных и общеобразовательных организаций, создание крупных образовательных комплексов привели к частичной потере информации, в частности, о педагогических кадрах дошкольных образовательных организаций.

Открытые данные размещены также на сайтах органов управления образованием субъектов Российской Федерации, однако объемы, структура и формы представления информации на этих сайтах существенно различаются.

Таким образом, можно сделать вывод о недостаточном уровне согласованности структур и форматов размещения информации, и, следовательно, трудоемкости агрегирования данных для подготовки информационно-аналитических материалов. В результате, чтобы получить необходимую информацию, приходится не только собирать ее из всех перечисленных источников, но и проводить дополнительную работу по верификации данных, поскольку по некоторым показателям встречаются не только различие форм их представления, но и расхождение их значений. Дополнительной проблемой является размещение информации, полученной в рамках официального статистического наблюдения, со значительным запаздыванием, что не позволяет готовить информационно-аналитические материалы на основе актуальной сведений. Эффективность использования открытых данных о развитии системы образования снижается в том числе по следующим причинам:

‒ для научных исследований в сфере образования уровень детализации данных недостаточен, кроме того, информация обновляется с существенной задержкой (например, на сентябрь 2016 г. доступны данные по дошкольному образованию по состоянию только на 2014 г.);

‒ для широкой общественности (абитуриентов и их родителей, учащихся и студентов, средств массовой информации и т. п.) данные представлены в виде, не учитывающем ни типичные варианты запросов, ни средний уровень компетентности потенциальных пользователей (интерфейс, более-менее адаптированный к возможностям среднего пользователя, представлен только в разделе «Вузы» портала «Российское образование»).

Рассматривая качество информационного обеспечения сферы образования c позиций актуальности, доступности и «usability» Термин «usability» определяется в ГОСТ Р ИСО 9241-210-2012: «2.13 пригодность использования (usability): свойство системы, продукции или услуги, при наличии которого установленный пользователь может применить продукцию в определенных условиях использования для достижения установленных целей с необходимой результативностью, эффективностью и удовлетворенностью» [13]. (пригодности для использования), необходимо учитывать несовпадение потребностей разных целевых групп пользователей – органов управления образованием, исследователей в сфере образования (экспертного сообщества) и широкой общественности. Очевидно, что их потребности существенно различаются. Для органов управления образованием открытые данные могут выступать в качестве дополнительных источников информации при формировании информационно-аналитических материалов. Для исследователей в сфере образования существенным является доступ к актуальным первичным данным, тогда как для широкой общественности в первую очередь необходим доступ к основным характеристикам и показателям деятельности образовательных организаций и лишь затем – к показателям функционирования подсистем системы образования. Для всех целевых групп особую роль играют дружественный интерфейс доступа к информации и формы представления результатов.

Оценивая качество информационного обеспечения сферы образования с точки зрения актуальности и доступности информации, результативности, эффективности и удовлетворенности пользователей, можно утверждать, что к настоящему времени открытые данные сферы образования не могут быть эффективно использованы большинством потенциальных заинтересованных пользователей, в частности, по следующим причинам:

‒ для органов управления образованием представление информации на сайтах ограничено по формам и неудобно для использования;

‒ для научных исследований данные недостаточно детализированы (предлагаемые наборы открытых данных являются результатом интеграции первичной информации, в то время как исследователям необходимо иметь доступ к первичной информации), кроме того, информация обновляется с существенной задержкой.

Следовательно, чтобы обеспечить более активное использование открытых данных, необходимо провести значительную работу по обеспечению актуальности информации, расширению объема предоставляемых данных (с учетом ограничений доступа, определенных законодательством) и по существенной переработке интерфейсов информационных систем – повысить их «дружественность» (с учетом разных потребностей пользователей). Это потребует не только локального пересмотра структур данных, но и изменения механизмов согласования информационных массивов (баз данных), размещенных на информационных источниках, а также форм представления информации.

Обратимся к использованию информации для оценки результативности реализации программ развития образования.

Анализ федеральных программ в области развития образования, выполненный в рамках упомянутых выше научно-исследовательских работ, показал слабое сопряжение целей и задач, а также несоответствие показателей результативности целевым установкам программ. Как следствие, в ряде случаев сложно оценить соответствие реализуемых программных мероприятий поставленным целям и задачам. Кроме того, часть показателей результативности не связана с изменениями состояния системы образования в ходе реализации программных мероприятий [14]. Аналогичные проблемы выявлены и при анализе программ развития образования субъектов Российской Федерации [15]. Можно указать основные причины сложившейся ситуации:

• недостаточная разработанность подходов к анализу состояния региональных систем образования и формированию на основе полученных результатов целей и задач их развития на средне- и долгосрочную перспективу;

• сложность формирования информационных баз данных в объеме, достаточном для решения поставленных выше задач анализа, и, как следствие, необходимость организации сбора и обработки данных, в ряде случаев путем дублирования существующих процедур.

Возможно, в силу этого в практике работы органов управления образованием прогнозирование и оценка состояния практически не применяются вследствие отсутствия разработанных методологии и методик, учитывающих ежегодные изменения состояния и базирующихся на открытых и общедоступных статистических данных и не требующих применения сложных вычислительных методов. Это в равной степени относится к определению потребности в финансовых ресурсах для обеспечения обучения меняющихся контингентов учащихся, к оценке потребностей в педагогическом персонале и иных ресурсах, а также к оценке состояния региональных систем образования относительно друг друга. Можно сделать вывод о неполном соответствии информационных ресурсов, содержащих информацию о деятельности системы образования и образовательных организаций, требованиям открытости и общедоступности.

На наш взгляд, более удобным для пользователей всех целевых групп было бы размещение информации, предусмотренной нормативными документами, и информации, необходимой для оценки результативности реализации программ развития образования, в рамках единой информационной системы, на основе единого портала. При этом должно соблюдаться условие принятия единых технологических решений по размещению информации, установления ответственности владельцев первичной информации за регулярное ее обновление и реализации унифицированных механизмов и интерфейсов доступа и представления информации. Такое решение обеспечило бы также выполнение требований стандартов пользовательских интерфейсов государственных информационных систем, в соответствии с которыми «цель обеспечения пригодности использования … состоит в том, чтобы удовлетворить требования пользователя… и тем самым предоставить возможность пользователю решать поставленные перед ним задачи с необходимой результативностью и эффективностью» [13].

Следует особо отметить, что в результате реализации подобного решения появилась бы дополнительная возможность – анализировать востребованность информации как основы для дальнейшего совершенствования информационного обеспечения системы образования.

Литература

1. Федеральный закон РФ от 29.12.12 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» // КонсультантПлюс [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru/ (дата обращения 18.04.2016).

2. Постановление Правительства Российской Федерации от 10.07.2013 г. № 582 «Об утверждении Правил размещения на официальном сайте образовательной организации в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» и обновления информации об образовательной организации» // Консультант Плюс [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=187784 - 0. (дата обращения 16.09.2016).

3. Приказ Минобрнауки России от 31.03.2016 г. № 354 «Об организации работы с открытыми данными в Министерстве образования и науки Российской Федерации» // [Электронный ресурс]. URL: http://opendata.mon.gov.ru/dokumenty/prikaz-minobrnauki-rossii-354/ (дата обращения 16.09.2016).

4. Приказ Рособрнадзора от 29.05.2014 № 785 (ред. от 02.02.2016) «Об утверждении требований к структуре официального сайта образовательной организации в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» и формату представления на нем информации» // [Электронный ресурс]. URL: http://obrnadzor.gov.ru/ru/docs/documents/index.php?docnum_4=785&doctype_4=&from_date_4=&to_date_4=&docsubj_4=&keywords_4=&search_4=1 (дата обращения 16.09.2016).

5. Распоряжение Правительства РФ от 30 января 2014 г. N 93-р «Об утверждении Концепции открытости федеральных органов исполнительной власти» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2014. № 5. Ст. 547.

6. Сведения о функционировании системы высшего образования // Открытые данные. Министерство образования и науки Российской Федерации // Минобрнауки России [Электронный ресурс]. URL: http://opendata.mon.gov.ru/opendata/7710539135-VPO (дата обращения 06.09.2016).

7. Проекты 2015 // Второй Всероссийский конкурс «Открытые данные Российской Федерации» [Электронный ресурс]. URL: http://opendatacontest.ru/2015/projects/ (дата обращения 06.09.2016).

8. Федеральный портал «Российское образование» // Российское образование [Электронный ресурс]. URL: http://www.edu.ru/ (дата обращения 06.09.2016).

9. Единая межведомственная информационно-статистическая система (ЕМИСС) // Росстат [Электронный ресурс]. URL: https://fedstat.ru/indicator/31564 (дата обращения 06.09.2016).

10. Центральная база статистических данных // Росстат [Электронный ресурс]. URL: http://cbsd.gks.ru/ (дата обращения 06.09.2016).

11. Сайт Росстата. Официальная статистика. Население. Образование // Росстат [Электронный ресурс]. URL: http://www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_main/rosstat/ru/statistics/population/education/ (дата обращения 06.09.2016).

12. Сайт Росстата. База данных показателей муниципальных образований // Росстат [Электронный ресурс]. URL: http://www.gks.ru/free_doc/new_site/bd_munst/munst.htm (дата обращения 06.09.2016).

13. Эргономические требования к проведению офисных работ с использованием видеодисплейных терминалов (VDT). Руководство по обеспечению пригодности использования ГОСТ Р ИСО 9241-11-2010 // Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии. Информационный портал по стандартизации [Электронный ресурс]. URL: http://standard.gost.ru/wps/portal/ui (дата обращения 06.09.2016).

14. Беляков С.А., Клячко Т.Л., Федотов А.В. Анализ целей и задач государственной образовательной политики Российской Федерации в 2000–2011 гг. // Университетское управление практика и анализ. 2012. № 1. С. 6–18.

15. Беляков С.А., Куклин В.Ж., Токарева Г.С. Анализ целей и задач региональных программ развития образования // Экономика образования. Костромской государственный университет им. Н.А. Некрасова. 2015. № 2. С. 81–91.

__________________________

КУКЛИН Владимир Жанович

Доктор технических наук, ведущий научный сотрудник Центра экономики непрерывного образования Института прикладных экономических исследований РАНХиГС

ТОКАРЕВА Галина Световна

Научный сотрудник Центра экономики непрерывного образования Института прикладных экономических исследований РАНХиГС