Сервис-ориентированный регион как основа для обеспечения нового качества жизни населения
Носко Б.П., Саломатин Д.Ю.

Аннотация

Сервис-ориентированный регион – регион, в котором органы власти стремятся организовать качественное и доступное предоставление государственных и муниципальных услуг населению, а также сформировать благоприятные условия для развития сферы услуг. Основным элементом сервис-ориентированного региона является система предоставления государственных и муниципальных услуг на базе многофункциональных центров. Для оценки эффективности работы региональных органов власти по формированию сервис-ориентированного региона может быть использован комплексный интегрированный показатель – коэффициент сервис-ориентированности региона.

Ключевые слова: услуга, многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг, сервис-ориентированный регион.

Создание условий и возможностей для получения гражданами услуг в простой и удобной форме является одной из тех характеристик, по которой оценивается эффективность деятельности государства, региона, муниципалитета, организация предоставления услуг является важным показателем качества жизни населения. Оказание услуг населению осуществляется как частным сектором экономики за счет собственных средств граждан (рыночные услуги), так и государственным сектором преимущественно за счет бюджетных средств (нерыночные услуги).

С конца 1980-х – начала 1990-х годов в России активно развивается сектор рыночных услуг. Переход от планово-хозяйственных к рыночным механизмам регулирования экономики после распада СССР создал благоприятные условия для роста в стране числа организаций сферы обслуживания: кафе, ресторанов, парикмахерских, фитнес-клубов, салонов красоты, автосервисов, магазинов компьютерной техники, салонов связи и т.д. За 20–25 лет количество организаций сферы обслуживания населения увеличилось в стране более чем в 6 раз: к концу 1988 г. их число в РСФСР составляло порядка 551 400 [1], а по состоянию на конец третьего квартала 2013 г. в Российской Федерации – 3 351 851 [2]. При значительном росте числа организаций сферы обслуживания численность населения страны, напротив, несколько сократилась: 1988 г. – 146, 9 млн. чел. (РСФСР), 2012 г. – 143,5 млн. чел. (РФ) [3].

В развитых странах доля рыночных услуг в валовом национальном продукте весьма значительна и имеет тенденцию к росту. Удельный вес занятых в сфере услуг в этих странах в конце ХХ в. достиг 60–70% от общего количества занятых, на услуги приходится около 50% потребительских расходов населения этих. Доля сферы услуг в системе общественного производства является своего рода показателем уровня экономического развития страны [4].

В России за последние 20–25 лет коммерческие предприятия общественного обслуживания достигли достаточно высокого уровня сервиса, в то время как перед органами власти стоит целый ряд нерешенных задач. Важным этапом в повышении качества предоставления государственных и муниципальных услуг стало принятие Указа Президента РФ от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003–2004 годах». Постановлением Правительства РФ от 31 июля 2003 г.
№ 451 была образована Правительственная комиссия по проведению административной реформы. В 2005 г. была принята концепция административной реформы на 2006–2008 гг. [5], которая затем была продлена до 2010 г. [6].

В дальнейшем задачи по организации доступного и качественного предоставления государственных и муниципальных услуг для жителей страны были закреплены в Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации (утверждена Президентом РФ 7 февраля 2008 г. № Пр-212), Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных услуг [7].

На современном этапе проведения административной реформы в Российской Федерации приоритетной задачей является повышение качества взаимодействия государства и общества путем расширения доступа граждан к информации о деятельности органов государственной и муниципальной власти, повышения качества, доступности и оперативности предоставления государственных и муниципальных услуг, внедрения единых стандартов обслуживания населения.

Разрыв между качеством услуг, оказываемых частным и государственным сектором, сохраняется. С целью его преодоления государство проводит преобразования в органах власти, реализует такие проекты, как «электронное правительство», «мобильное правительство», «умное правительство», «открытое правительство». Качественное предоставление услуг подразумевает сокращение числа взаимодействий заявителя с чиновниками, сокращение количества документов и сведений, самостоятельно представляемых заявителем, оказание услуги в определенные административным регламентом сроки, обеспечение комфортных условий при обращении заявителя за получением услуги.

Доступность услуг предполагает возможность получать ее в том населенном пункте, в котором удобно заявителю, по крайней мере, в любом муниципальном образовании на территории субъекта РФ, а в идеале – в любом субъекте РФ. Услуги должны предоставляться:

• в муниципальных, региональных, федеральных органах власти, организациях и учреждениях;

• в многофункциональных центрах по оказанию государственных и муниципальных услуг;

• в электронном виде с использованием федерального портала услуг, региональных и муниципальных порталов, сайтов органов власти, мобильных устройств.

Чем выше уровень сервис-ориентированности государства, тем больше среди его граждан людей, которые пользуются электронными услугами, как правило, посредством мобильных сервисов. Однако это не происходит в ущерб развитию других возможностей получения услуг. Так, в Южной Корее, которая является мировым лидером в области развития систем электронного правительства, функционирует масштабная сеть многофункциональных центров, охватывающая всю территорию страны. В России, учитывая ее территориальную протяженность, уровень информатизации, развития инфраструктуры связи, а также компьютерной грамотности населения, в ближайшие 10–15 лет основным способом получения государственных и муниципальных услуг должны стать именно многофункциональные центры.

Если для органов власти предоставление услуг населению является лишь одной из задач, то для многофункционального центра это основной вид деятельности. Альтернативой обращения заявителя в орган власти или многофункциональный центр является получение государственных и муниципальных услуг в электронном виде, однако здесь существует ряд проблем:

• отсутствует единая точка доступа для получения государственных и муниципальных услуг в электронном виде, поскольку помимо единого портала государственных и муниципальных услуг (www.gosuslugi.ru) действуют региональные и муниципальные порталы, сайты органов власти и учреждений;

• порталы организаций не всегда содержат информацию об интересующих граждан услугах;

• основная часть услуг, предоставляемых в электронном виде, относится к выдаче сведений из ведомственных баз данных, что не подразумевает осуществления юридически значимых действий органа власти; для получения услуг, требующих юридически значимых действий, заявителям необходимо обращаться либо в орган власти, либо в многофункциональный центр.

При обращении за электронной услугой на соответствующем портале заявителю необходимо самостоятельно произвести ряд действий: заполнить определенные поля, ввести данные, прикрепить образы документов. В случае ошибки при вводе данных ответственность за это несет сам заявитель. В многофункциональном центре прием документов осуществляет квалифицированный и опытный специалист, который ежедневно готовит пакеты документов, ведет мониторинг законодательства на предмет изменений порядка предоставления услуг. Если документы, представленные заявителем, содержат какие-либо ошибки, операционист или консультант многофункционального центра выявит их на стадии приема, проконсультирует заявителя, в итоге будет сформирован полный и правильный пакет документов. Получение услуги в многофункциональном центре позволяет заявителю как бы делегировать ответственность сотруднику центра и быть уверенным в том, что пакет документов составлен правильно. Многофункциональный центр представляет собой «ресторан услуг», придя в который, гражданин может получить все те государственные и муниципальные услуги, за которыми раньше ему приходилось обращаться в различные органы власти и учреждения всех уровней.

Среднее количество услуг, которые предоставляются органами власти всех уровней на территории субъекта РФ, составляет около 600. Они охватывают такие сферы общественных отношений, как социальная поддержка населения, регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним, определение или подтверждение гражданско-правового статуса заявителя, регулирование и поддержка предпринимательской деятельности, имущественные и земельные отношения, строительство и архитектура, природопользование, архивный фонд и предоставление справочной информации, жилищно-коммунальное хозяйство, образование, здравоохранение и многие другие.

Например, в Ростовской области осуществляют деятельность более 60 территориальных отделений федеральных органов исполнительной власти и органов государственных внебюджетных фондов, предоставляющих более 300 услуг. Органы исполнительной власти Ростовской области предоставляют 221 государственную услугу [8]. Кроме того, государственные и муниципальные учреждения Ростовской области оказывают 193 услуги (в том числе 15 – в рамках государственного задания органов исполнительной власти области). Органы местного самоуправления Ростовской области оказывают в среднем до 100 муниципальных услуг.

Общие принципы формирования сервис-ориентированного региона определяются рядом нормативно-правовых актов федерального уровня, среди которых основополагающим является Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг». Сервис-ориентированный регион – это субъект Российской Федерации, в котором ключевыми направлениями деятельности органов федеральной, региональной и муниципальной ветвей власти является организация качественного и доступного оказания государственных и муниципальных услуг, а также создание благоприятных условий для развития рыночных услуг. Эффективность деятельности органов власти сервис-ориентированного региона оценивается на основе периодически проводимых мониторингов качества предоставляемых государственных и муниципальных услуг.

В построении системы управления сервис-ориентированным регионом принимает участие первое лицо региона. На уровне субъекта РФ, как и в каждом муниципальном образовании, определяется заместитель руководителя, который несет персональную ответственность за качество и доступность предоставляемых услуг. Этому заместителю руководителя региона должны быть подчинены как методические, так и технологические подразделения, курирующие организацию оказания государственных и муниципальных услуг. В региональной структуре управления должно быть создано специализированное подразделение, отвечающее за качество предоставления услуг. Учитывая межотраслевой характер решаемых вопросов, данное подразделение должно входить в структуру аппарата высшего исполнительного органа власти региона.

Законодательно обеспечивается формирование правового поля для применения единых принципов организации качественной системы услуг в каждом муниципальном образовании региона: типизация предоставления государственных и муниципальных услуг, единство информационного пространства, узнаваемость единого фирменного стиля учреждений, оказывающих услуги, централизованная подготовка кадров, общие стандарты комфортности обслуживания граждан, в том числе по принципу экстерриториальности [9]. Формируется региональная комиссия по повышению качества и доступности предоставления государственных и муниципальных услуг и организации межведомственного взаимодействия – совещательный орган, возглавляемый заместителем руководителя региона, ответственным за качество предоставления услуг; в состав этого органа входят представители федеральных, региональных и муниципальных ведомств.

Движущей силой развития сервис-ориентированного региона выступает конкуренция. Она способствует появлению новых услуг, стимулирует инновации. Конкурентность предполагается для всех участников сервис-ориентированного региона: в платежной системе – между коммерческими банками, в рамках организации оказания услуг – между отдельными многофункциональными центрами, в сфере информатизации – между различными поставщиками программного обеспечения, компьютерной техники, систем безопасности, в самих управленческих структурах – между отдельными подразделениями и органами власти. В больших странах мотивацией развития может служить конкуренция между отдельными сервис-ориентированными регионами.

Основным элементом сервис-ориентированного региона является развитая система организации предоставления государственных и муниципальных услуг на базе многофункциональных центров. Например, многофункциональные центры Ростовской области оказывают в настоящее время более 100 видов государственных и муниципальных услуг, в 2013 г. сетью МФЦ предоставлено около 1,2 млн. услуг.

Система государственных и муниципальных услуг на базе многофункциональных центров включает следующие элементы:

1) сетевую инфраструктуру многофункциональных центров, соответствующую требованиям Правил организации деятельности многофункциональных центров [10] и обеспечивающую доступ к получению услуг по принципу «одного окна» не менее 90% населения;

2) учебный центр по подготовке и повышению квалификации работников многофункциональных центров, который представляет собой учебную модель многофункционального центра с соблюдением всех требований Правил организации деятельности многофункциональных центров; на таком «полигоне» осуществляется подготовка кадров для многофункциональных центров, а также проводится апробация новых методических, технологических и организационных решений;

3) научный центр, обеспечивающий методическое сопровождение проекта, разработку методик, проведение расчетов для организации предоставления услуг многофункциональными центрами по единым стандартам;

4) информационно-технологический центр, который осуществляет:

• разработку, внедрение, организационное и методическое сопровождение функционирования единой автоматизированной информационной системы многофункционального центра;

• обеспечение и поддержку интеграции автоматизированной информационной системы многофункционального центра с единой системой межведомственного электронного взаимодействия;

• создание, обеспечение работы и защиты каналов связи.

Наличие качественно выстроенной системы оказания публичных услуг наряду с развитой сферой рыночных услуг является обязательным, но не единственным элементом сервис-ориентированного региона. Специальное внимание в сервис-ориентированных регионах уделяется развитию информационных ресурсов, которые позволяют гражданам в оперативном режиме, с одной стороны, получать информацию о наиболее значимых вопросах жизнедеятельности (безопасность, ЖКХ, дороги и др.), с другой стороны, влиять на работу органов и учреждений, отвечающих за качественное предоставление услуг. Такие информационные ресурсы создаются в рамках формирования «открытого правительства». Новым направлением развития идеи открытого правительства являются «открытые данные». В 2013 г. Большой восьмеркой ведущих стран мира принята Хартия открытых данных, что должно способствовать повышению прозрачности деятельности органов власти. Открытые данные могут использоваться для создания новых информационных инструментов и продуктов, которые помогают сделать жизнь людей комфортней [11].

Для оценки того, насколько эффективно работают региональные органы власти по формированию сервис-ориентированного региона, необходимо разработать систему соответствующих показателей. Предлагается ввести комплексный интегрированный показатель – коэффициент сервис-ориентированности региона (К_ср), рассчитываемый по следующей формуле:

К_ср = К_мфц + К_эп + К_ру + К_од,

где К_мфц – коэффициент развития системы предоставления государственных и муниципальных услуг в многофункциональных центрах. При расчете данного коэффициента может использоваться такой индикатор, как доля граждан, имеющих доступ к получению государственных и муниципальных услуг по принципу «одного окна» по месту пребывания в многофункциональных центрах. К_эп – коэффициент развития электронного правительства. Возможный способ расчета К_эп – определение доли государственных и муниципальных услуг, за получением которых граждане обратились посредством электронных устройств, в общем количестве предоставленных органами власти государственных и муниципальных услуг. К_ру – коэффициент развития сферы рыночных услуг. При расчете данного коэффициента за основу может быть принята доля населения, занятого в секторе рыночных услуг, в общей численности населения. К_од – коэффициент обеспечения доступа к открытым данным. Для расчета данного коэффициента предлагается: выделять среди сравниваемых регионов регион-лидер с наибольшим количеством пакетов открытых данных, содержащихся в информационных системах органов власти и размещенных в информационно-телекоммуникационной сети интернет (для данного региона значение К_од равно 1); для других регионов значение К_од рассчитывается как отношение количества пакетов открытых данных этого региона к количеству пакетов открытых данных региона-лидера.

Сравнение регионов на основе коэффициентов сервис-ориентированности региона, составление региональных рейтингов – действенный инструмент стимулирования органов власти к повышению качества и доступности услуг.

Чтобы субъект Российской Федерации действительно стал сервис-ориентированным регионом, необходимо проделать значительную работу. Здесь требуется прежде всего политическая воля – осознание высшим руководством региона необходимости такой деятельности, а также профессиональная команда и достаточные финансовые ресурсы.

ЛИТЕРАТУРА

1. Народное хозяйство СССР в 1988 году. Статистический ежегодник. М.: Финансы и статистика, 1989.

2. Система комплексного раскрытия информации и новостей. www.skrin.ru

3. www.worldbank.org

4. Большая экономическая энциклопедия. М.: Эксмо, 2007. С. 698.

5. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 25.10.2005 № 1789-р «О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах».

6. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 09.02.2008 № 157-р «О внесении изменений в распоряжение Правительства РФ от 25.10.2005 № 1789-р».

7. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 10 июня 2011 г. № 1021-р
«Об утверждении Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011-2013 годы и Плана мероприятий по реализации указанной Концепции».

8. Постановление Правительства Ростовской области от 18 октября 2011 года № 150 «Об утверждении реестра государственных услуг Ростовской области».

9. Носко Б.П., Черныш Ю.Ю., Малышева Н.А. Реализация принципа экстерриториальности при предоставлении государственных и муниципальных услуг (на примере Ростовской области) // Информационное общество. 2013. № 5.

10. Постановление Правительства Российской Федерации от 22 декабря 2013 г. № 1376 «Об утверждении Правил организации деятельности многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг».

11. https://www.gov.uk/government/publications/open-data-charter/g8-open-data-charter-and-technical-annex

_______________________________________________

НОСКО Борис Петрович

Кандидат экономических наук, начальник управления инноваций в органах власти Правительства Ростовской области

САЛОМАТИН Дмитрий Юрьевич

Аспирант Южно-Российского института-филиала Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ