Использование метода краудсорсинга для повышения эффективности взаимодействия власти и общества и совершенствования систем электронного правительства
Маслова Н.Р., Переходов В.Н., Родин А.А.

Статья рекомендована Ю.Е. Хохловым 25.05.2012

Ключевые слова:

информационное общество, общественная экспертиза, краудсорсинг, электронное правительство, государственные и муниципальные услуги, Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций), Ханты-Мансийский автономный округ – Югра, компьютерные и социальные сети.

Аннотация

Статья посвящена современным технологиям взаимодействия власти и общества, формированию инфраструктуры информационного общества, развитию систем электронного правительства, внедрению государственных и муниципальных услуг и повышению их качества и доступности на основе новых технологий общественной экспертизы. На примере общественной экспертизы регионального сегмента Единого портала государственных и муниципальных услуг Ханты-Мансийского автономного округа-Югры с использованием метода краудсорсинга показана эффективность коллективной работы представителей общественных организаций и университета над огромным объемом информации по предоставлению муниципальных услуг. Результаты общественной экспертизы позволят органам власти Югры оперативно устранять выявленные ошибки и недочеты, привести свои ресурсы в соответствие с требованиями нормативно-правовых актов и административных регламентов и тем самым сделать электронные услуги действительно удобными и доступными для жителей автономного округа. Опыт применения в Югре краудсорсинга говорит о том, что эффективный коллективный интеллект в интернет-среде может обеспечивать решение задач, для которых разрозненные социоинженерные технологии неэффективны или вовсе неприменимы.

Благодаря стремительному развитию ИКТ и внедрению технологий электронного администрирования в практику деятельности органов власти и местного самоуправления, развитию инфраструктуры электронной демократии, электронного правительства и информационного общества формируются условия для эффективного участия граждан и организаций в управлении государством.

Этому процессу способствует не только активное освоение ресурсов интернета, компьютерных и социальных сетей для деловых коммуникаций, общения и обсуждения общественных проблем, формирования различных групп и сообществ по интересам, но и переход к принципиально новым методам установления обратной связи власти и общества, предоставления информации и услуг, организации общественных экспертиз и общественного контроля с помощью новых социальных технологий и практик. Это такие пользующиеся все более широкой популярностью методы, как краудсорсинг (crowdsourcing), массовая поддержка (groundswell), коллективный разум (collective intelligence), социальные инновации (social innovation), культура коллективных взаимодействий (collaborative culture).

Дмитрий Медведев подписал Указ № 167 от 09.02.2011 г. «Об общественном обсуждении проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов» [1], согласно которому в целях совершенствования законотворческой деятельности и обеспечения учета общественного мнения при подготовке проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов они могут быть вынесены на общественное обсуждение. Для этого государственным органам необходимо размещать в сети Интернет на своих официальных или специально созданных сайтах тексты законопроекта, пояснительной записки и финансово-экономического обоснования к нему, а также информацию о порядке направления гражданами на соответствующий сайт замечаний и предложений по законопроекту с указанием времени, в течение которого будет проводиться его общественное обсуждение.

Первыми законопроектами, обсуждение которых было организовано российской властью с использованием метода краудсорсинга, были проекты законов «О полиции» и «О госзакупках». Одним из полномасштабных проектов в области законотворчества, построенных по системе «краудсорсинга», который позволил использовать мнения граждан для совершенствования законопроекта, была общественная экспертиза проекта федерального закона «О любительском и спортивном рыболовстве».

О важности использования обратной связи и современных инструментов общественной экспертизы говорил Владимир Путин в ноябре 2011 г. на экономической конференции Сбербанка, главной темой которой и было развитие краудсорсинга. В. Путин призвал шире использовать краудсорсинг как инструмент общественных экспертиз для развития страны [2]. Несколько позже в своей статье «Демократия и качество государства» он предложил: «Уже сейчас мы используем практику размещения проектов законов в интернете. Каждый может направить свое предложение или поправку. Они рассматриваются, а лучшие и содержательные учитываются в финальной версии законопроекта. Такой механизм коллективного отбора оптимальных решений или, как называют его эксперты, краудсорсинг – должен стать нормой на всех уровнях» [3].

Что же такое краудсорсинг? Термин образован в результате соединения слов «crowd» (толпа) и «outsourcing» (аутсорсинг). Считается, что его впервые ввел Джефф Хауи в статье «The Rise of Crowdsourcing» в ведущем компьютерном журнале «Wired» в 2006 г. [4]. Под краудсорсингом понимается вовлечение через компьютерные сети множества людей для совместной деятельности по решению определенной задачи.

Йохай Бенклер в своей книге «Богатство Сетей» [5] одним из первых отметил, что человечество проходит через радикальные преобразования по мере того, как люди создают и используют информационную среду. В отличие от предыдущего периода индустриального производства, затраты на использование коммуникационных технологий становятся низкими, упраздняется технологическая централизация, обеспечивается доступ к информации огромному числу пользователей. Последнее обстоятельство, в свою очередь, сокращает разрыв между профессионалами и любителями в разнообразных отраслях знаний. Появилась возможность привлечь «сетевую толпу» к работе над сложными и разнообразными общественно значимыми проектами. При этом наблюдается огромный рост эффективности взаимодействия и влияния общества на государство. Все это ведет к революционным изменениям политической жизни, экономики, культуры, создает условия для развития гражданского общества.

Наиболее результативными участниками общественных экспертиз являются люди, неравнодушные к общественным проблемам и желающие принимать активное участие в их решении. Одним из самых известных и успешных примеров применения краудсорсинга является создание энциклопедии «Википедия». Технологии коллективного мышления и проектирования с использованием компьютерных сетей применяются все шире. Таким образом, передовые страны создают условия для участия общественности в управлении государством и снижении бюджетных расходов.

Недавно даже Пентагон решил привлечь «умную толпу» для своих разработок. Американские военные стремятся отработать технологии краудсорсинга на небольших проектах, чтобы перейти к более масштабному использованию больших человеко-машинных систем типа «рой» (swarm) [6].

В России технологию краудсорсинга в октября 2011 г. масштабно применил Сбербанк для решения своих задач – в этом проекте участвовала почти сотня тысяч человек. Глава банка Герман Греф в своей статье «Эффективность российской власти и модернизация» отметил, что «в последние годы возник новый класс инновационных сетевых систем, объединенных понятием «краудсорсинг». Оно обозначает новейший подход к методологии решения задач любой сложности и любого характера с использованием мудрости миллионов людей. Суть краудсорсинга в том, что к решению предельно четко сформулированной задачи привлекается как можно больше неравнодушных людей. Их работу надо организовать так, чтобы решение было найдено. На основе методологии краудсорсинга мы можем создать новую модель государственного управления − модель ХХI в.» [7].

В настоящее время в связи с развитием ИКТ-инфраструктуры и ростом активности взаимодействия граждан и организаций в социальных сетях формируется потребность развивать и совершенствовать технологии и методики общественной экспертизы, общественного контроля и использовать их на благо государства

В вышеупомянутой статье «Демократия и качество государства» Владимир Путин указал: «Нужно точнее нацелить проект «электронное правительство» на нужды и запросы граждан. Максимально полно раскрыть информацию о деятельности органов государственной и муниципальной власти. Через электронные технологии сделать государственный механизм понятным и доступным для общества».

В этой связи особый интерес представляет региональный опыт использования краудсорсинга для организации общественной экспертизы процессов перехода к электронному правительству и формированию информационного общества. Пионером в данной сфере выступил Ханты-Мансийский автономный округ – Югра, где методом краудсорсинга впервые в стране была проведена экспертиза окружного сегмента Единого портала государственных и муниципальных услуг.

Организатором и исполнителем экспертизы выступил Молодежный парламент при Думе Ханты-Мансийского автономного округа – Югры пятого созыва Молодежный парламент (Молодежная палата) Ханты-Мансийского автономного округа – Югры создан постановлением Думы Ханты-Мансийского автономного округа в 2004 г. в целях обеспечения активного участия молодежи в формировании и реализации государственной молодежной политики на территории Ханты-Мансийского автономного округа – Югры, содействия деятельности Думы автономного округа в сфере законодательного регулирования прав и законных интересов молодежи. Он является совещательным и консультативным органом и осуществляет свою деятельность на общественных началах [http://www.dumahmao.ru/right/publicyouthchamber/e-government/].. Экспертиза прошла в несколько этапов.

На первом этапе в 2011 г. оценивались государственные услуги регионального уровня, на втором этапе (февраль 2012 года) была проведена общественная экспертиза муниципальных услуг. В настоящее время в Югре организацией муниципальных услуг занимаются органы местного самоуправления 22-х муниципальных районов и городских округов, которые включают 84 городских и сельских поселений. Экспертиза была проведена для 730 муниципальных услуг. В связи со сложностью и масштабностью проекта, необходимостью обработки огромного объема информации к проекту были привлечены представители Общественной палаты Югры и Югорского государственного университета. Таким образом, роль экспертов-краудсорсеров исполняли представители общественных организаций и университета − обычные пользователи Портала госуслуг. (Схема организации экспертизы приведена на рисунке.)

Целью экспертизы была проверка качества информации об услугах и удобства пользования ими с точки зрения граждан на муниципальном уровне. Был проведен анализ содержания информации и проверена функциональность окружного сегмента Единого портала государственных и муниципальных услуг/функций (http://www.gosuslugi.ru) и регионального портала государственных и муниципальных услуг (http://pgu.admhmao.ru) с учетом нормативных документов и административных регламентов предоставления услуг. Экспертиза проводилась по нижеприведенной структуре (см. далее).

Структура общественной экспертизы муниципальных услуг

I. Наименование муниципального образования:

1. Кол-во предоставляемых услуг:

2. Кол-во организаций (ведомств):

2.1. Организация (ведомство):

- Сфера деятельности:

- Вышестоящая инстанция:

- Подведомственные учреждения:

- Места расположения:

- Предоставляемые услуги (кол-во):

II. Наименование услуги:

Ответственный орган:

2.1 Об уcлуге:

- Получатель:

- Обязательные условия

- Результат получения услуги

- Срок оказания услуги

2.2 Места обращения

2.3 Порядок получения (категория получателя услуги)

2.4 Бланки и образцы

2.5 Правовые основания

2.6 Оплата и льготы

Рис. 1 Типы и иерархия субъектов в социальной сети

В результате экспертизы было выявлено большое количество ошибок, замечаний и недочетов. Наиболее характерные ошибки связаны с неправильным указанием получателей услуг, сроков их оказания, отсутствием необходимых данных по местам обращения – почтового адреса, телефонов для связи, адреса электронной почты.

Самая важная информация касается правовых оснований получения услуги, но почти у всех муниципальных образований в данном разделе отсутствуют тексты нормативно-правовых актов и других необходимых документов, в лучшем случае есть их перечень, часто нет и необходимых бланков и образцов их заполнения.

Очень редко заполняется раздел «Оплата и льготы». Во многих случаях отсутствует административный утвержденный регламент, а там, где он и размещен, в некоторых случаях название услуги не соответствует названию, указанному в административном регламенте. Приведем пример заполненного бланка экспертизы.

________________________________________________________________________________________________________________________

Наименование услуги: «Предоставление музейных услуг».

ОШИБКА! Согласно административному регламенту услуга должна называться «Музейное обслуживание населения».

· Ответственный орган: нет замечаний.

1.1. Об уcлуге:

· Получатель: указаны НЕ все субъекты (отсутствуют юридические лица).

· Обязательные условия: НЕ указаны.

· Результат получения услуги: нет замечаний.

· Срок оказания услуги: НЕТ обоснования в административном регламенте.

1.2. Места обращения: адрес, телефон, сайт, e-mail НЕ указаны.

1.3. Порядок получения (категория получателя услуги): указаны НЕ все субъекты (отсутствуют юридические лица).

1.4. Бланки и образцы: НЕВЕРНЫЕ формы бланков.

1.5. Правовые основания: ОТСУТСТВУЮТ файлы с текстами нормативно-правовых актов.

1.6. Оплата и льготы: ОТСУТСТВУЕТ информация по условиям получения услуги.

_____________________________________________________________________________________________________________________

Главная причина некорректного наполнения муниципального сегмента Единого портала госуслуг связана с тем, что на федеральном уровне, где организовывалась работа по созданию портала, не были своевременно разработаны четкие методические рекомендации и инструкции по ведению региональных и муниципальных сегментов портала, не были сформированы каталоги услуг. В настоящее время идет модернизация Единого портала, улучшается методическое и организационное обеспечение, создан раздел «Каталоги услуг».

Кроме того, необходимо учитывать, что по результатам трехлетней работы Единого портала государственных и муниципальных услуг было принято решение о разработке новых документов по обеспечению его функционирования и утверждено Постановление Правительства Российской Федерации от 24 октября 2011 г. № 861 (с изменениями от 28.11.2011) «О федеральных государственных информационных системах, обеспечивающих предоставление в электронной форме государственных и муниципальных услуг (осуществление функций)» [8], отменившее постановление Правительства Российской Федерации от 15 июня 2009 г. № 478 «О единой системе информационно-справочной поддержки граждан и организаций по вопросам взаимодействия с органами исполнительной власти и органами местного самоуправления с использованием информационно-телекоммуникационной сети Интернет» [9], на основе которого Портал создавался. Реализация данного постановления предполагает широкомасштабную методическую работу и тесное организационное взаимодействие государственных и муниципальных служащих на всех уровнях власти, а также переработку огромного объема электронной информации, оперативное устранение ошибок и неточностей, которые выявляются при анализе предоставления услуг в электронном виде.

С другой стороны, простые пользователи Единого портала должны реально видеть результаты его совершенствования, повышение информативности и удобства пользования сервисами портала, улучшение функционирования и упрощение получения электронных услуг. В этом процессе использование общественной экспертизы методом краудсорсинга дает хорошую возможность ускорения процесса совершенствования систем электронного правительства для предоставления качественных услуг в электронном виде физическим и юридическим лицам.

По результатам общественной экспертизы Молодежным парламентом Югры был подготовлен доклад с предложениями:
- Рекомендовать органам местного самоуправления муниципальных образований автономного округа устранить замечания, указанные в докладе, обратив особое внимание на необходимость одинакового предоставления информации о ведомствах (организациях) и оказываемых ими услугах на Едином портале государственных и муниципальных услуг (http://www.gosuslugi.ru) и на региональном портале государственных и муниципальных услуг (http://pgu.admhmao.ru).
- Рекомендовать ответственным Департаментам автономного округа оказать содействие муниципальным образованиям в устранении указанных в докладе замечаний.
Предложения были направлены губернатору Ханты-Мансийского автономного округа – Югры Н.В. Комаровой и поддержаны ею. Такое тесное сотрудничество власти и общества создает эффективный механизм внедрения социальных инноваций, в том числе при использовании сети Интернет для оказания государственных и муниципальных услуг.
Мы надеемся, что результаты общественной экспертизы позволят органам власти оперативно устранять выявленные ошибки и недочеты, корректировать информацию на Едином портале и своих порталах, привести свои системы электронного правительства в соответствие с требованиями нормативно-правовых актов и административных регламентов и тем самым сделать электронные услуги действительно удобными и доступными для жителей автономного округа.
Опыт применения в Югре краудсорсинга говорит о том, что эффективный коллективный интеллект в интернет-среде может обеспечивать решение задач, для которых «бумажные» и разрозненные социоинженерные технологии неэффективны или вовсе неприменимы.

Важно, чтобы общественная экспертиза в технологии краудсорсинга дала импульс для развития подобных проектов участия общественности в совместной работе с властью, особенно с учетом того, что результатами работы становятся не только решение конкретной задачи, но и формирование хорошо подобранного и сработавшегося деятельного сообщества, способного решать аналогичные задачи.

Литература

1. Собрание законодательства Российской Федерации. 2011, N 7, ст. 939.
2. Председатель Правительства Российской Федерации В.В. Путин принял участие в Международной финансовой конференции Сбербанка, приуроченной к 170-летию учреждения // URL: http://правительство.рф/special/docs/17088 (дата обращения: 25.06.2012).
3. Путин В.В. Демократия и качество государства. Коммерсантъ. №20/П (4805). 06.02.2012 // URL: http://www.kommersant.ru/doc/1866753 (дата обращения: 25.06.2012).
4. Howe J. The Rise of Crowdsourcing // Wired. June 2006 // URL: http://www.wired.com/wired/archive/14.06/crowds.htm (дата обращения: 25.06.2012).
5. Bencler Y. The Wealth of Networks: How Social Production Transforms Markets and Freedom. (1st ed.). New Haven: Conn: Yale University Press, 2006. P. 528.
6. Левкевич М. Беспилотный краудсорсинг: американцы создают военную технику всей страной // «CNews», 10.11.2011 // URL: http://rnd.cnews.ru/reviews/index_science.shtml?2011/10/28/462388_2 (дата обращения: 25.06.2012).
7. Герман Греф. Эффективность российской власти и модернизация // Vedomosti.ru. 13.04.2012 // URL: http://www.vedomosti.ru/opinion/news/1631600/effektivnost_vlasti (дата обращения: 25.06.2012).
8. Собрание законодательства Российской Федерации. 2011, N 49, ст. 7284.
9. Собрание законодательства Российской Федерации. 2009, N 25, ст. 3061.

____________________________________

Маслова Наталья Рудегеровна
Кандидат технических наук,
заведующая кафедрой информационного права и электронного государства
Югорского государственного университета

Переходов Валерий Николаевич
Кандидат экономических наук,
советник губернатора Ханты-Мансийского автономного округа – Югры

Родин Александр Александрович
Советник губернатора Ханты-Мансийского автономного округа – Югры