Закон принят - проблемы сохранились
Волчинская Е.К.

Как следует из Конституции РФ, она является основным законом государства, причем законом прямого действия. Однако мы часто убеждаемся в том, что отсутствие механизмов реализации конституционных норм делает их практически недействующими. Это касается в полной мере заложенных в новую российскую Конституцию положений о праве на информацию (праве получения определенной информации, распространения информации при определенных ограничениях и защиты информации — статьи 15, 23, 24, 29, 41, 42).

Проблема реализации права на информацию находилась в поле зрения законодателя с июня 1996 года, когда в Государственную думу был внесен Президентом РФ проект Федерального закона «О праве на информацию». Затем в 2001 году и в 2004 были внесены депутатами другие проекты. Однако ни один из них не получил поддержки. В прошлом году был принят Федеральный закон «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» (далее — Закон о доступе).

Анализ концепций законопроектов свидетельствует о том, что для создания эффективных правовых механизмов реализации права на информацию чрезвычайно важно определиться со сферой регулирования, то есть ограничить круг регулируемых отношений и круг субъектов этих отношений.

Общей методологической проблемой для законопроектов и Закона о доступе, на мой взгляд, является использование термина «доступ», которое, в свою очередь, отражается на формулировании целей закона, правомочий органов, прав граждан и т. д. Для целей закона из комплекса конституционных прав, как правило, выделяются права «искать и получать». Это означает, что лицо вправе искать и получать информацию, а органы обязаны ее предоставить. Когда этот комплекс прав и обязанностей заменяется словом «доступ», устанавливаются своеобразные акценты: на первый план выходит право искать и получать, а не обязанность предоставлять. Однако закон принимается для обеспечения права через регламентацию обязанности. Поэтому, если в названии закона сохраняется термин «доступ», то в тексте необходимо более точно употреблять глаголы.

Вторая проблема — это объем доступной информации. Разрешено то, что не запрещено. Следовательно, достаточно определить информацию, доступ к которой ограничен. Однако, если не конкретизировать обязанности органов по предоставлению информации, они будут стремиться этот объем сократить. Работает инстинкт самосохранения, так как информация о деятельности органа — это прожектор, освещающий закоулки власти. Не случайно именно сейчас — в параллели с пакетом законов о противодействии коррупции — приняты Закон о доступе и Федеральный закон «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации». Указанные законы — это необходимое, хотя и недостаточное условие победы в борьбе с коррупцией. Рекомендую читателю проанализировать антикризисный план президента США Б. Обамы — он изобилует мероприятиями, связанными с предоставлением обществу информации о расходовании бюджетных средств и ходе реализации программ. Чем сложнее экономиче­ская ситуация, тем важнее открытость власти, тем труднее кризису экономическому перерасти в кризис политический.

Если первую из указанных выше проблем Закон о доступе, в основном, решил (механизмы предоставления информации описаны), то в отношении предоставляемой информации не все ясно.

С одной стороны, достаточно широко определен термин «информация о деятельности органов…», в статье 13 дан перечень видов информации, размещаемой органом в сети Интернет. Хотя там отсутствует глагол «должен», но уже нет глагола «может», который был в проекте. Это большая победа. Вместе с тем, предельно неудачно сформулированы в Законе положения об ограничении доступа к информации (ст. 5).

В проекте закона ограничения доступа связывались с информацией, составляющей государственную тайну или служебную тайну. Принятие Федерального закона «О служебной тайне» помогло бы корректно описать объем соответствующей информации ограниченного доступа, порядок ограничения доступа, обязанности по защите конфиденциальности, права граждан на доступ к такой информации и другие элементы этого правового института. Нужно было либо активизировать работу над соответствующими законопроектами, давно внесенными в Государственную думу, либо ускорить внесение Правительством РФ нового законопроекта. К сожалению, при подготовке ко второму чтению указанные положения законопроекта были изменены и сейчас носят общий характер, отсылая к «сведениям, составляющим государственную или иную охраняемую законом тайну» (ч. 1 ст. 5).

Учитывая обилие тайн в российском законодательстве, отсутствие системы в формировании правовых режимов конфиденциальности и структуры информации ограниченного доступа, а также наличие терминологической неразберихи и многочисленных противоречий между законами в вопросах конфиденциальности, такая «страусиная позиция» только усугубляет ситуацию.

Но дальше — больше: в ч. 2 ст. 5 определено, что «перечень сведений, относящихся к информации ограниченного доступа, устанавливается федеральным законом». Однако перечневая система характерна только для сведений, составляющих государственную тайну. Например, Федеральным законом «О коммерческой тайне» установлено содержание термина «информация, составляющая коммерческую тайну» и перечень сведений, которые не могут составлять коммерческую тайну (статья 5). Профессиональная тайна обычно определяется как сведения, которые стали известны лицу в связи с осуществлением его профессиональной деятельности, без конкретизации или детализации в виде перечня. Таким образом, указанные положения Закона о доступе создают дополнительные коллизии в законодательстве.

Хотелось бы обратить внимание на положения статьи 13, обязывающие размещать в сети Интернет тексты законопроектов и иных нормативных правовых актов, внесенных в законодательные органы всех уровней. Несомненно, это хорошо и, собственно, давно осуществляется, например, палатами Федерального собрания. Смущает другое: по-прежнему кулуарно готовятся нормативные правовые акты правительства и ведомств, что неизбежно сказывается на их качестве. На негативные последствия отсутствия механизмов публичного обсуждения таких проектов неоднократно указывали правоприменители. Очевидно, что не всегда следует обнародовать проекты подобных актов, это зависит от цели их принятия. Однако можно было бы сформулировать принципы, в соответствии с которыми сделать процесс ведомственного нормотворчества более открытым и, значит, подконтрольным обществу.

Еще один немаловажный элемент механизма доступа к информации — это защита открытой информации для обеспечения ее достоверности и доступности. Закрепление этой обязанности в ч. 3 статьи 10 является позитивным моментом, так как органы привыкли защищать только информацию ограниченного доступа. Однако Закон о доступе не уточняет, какие меры по защите информации должны приниматься органами и кто их устанавливает. Ссылка на законодательство Российской Федерации ясности не прибавляет. По-видимому, когда закон принимался, Правительство РФ еще не определилось в этом вопросе.

Наконец, последнее (хотя Закон дает обильную пищу для размышлений). Когда и на каких условиях устанавливается плата за предоставление информации по запросу? Закон на этот вопрос не отвечает, отсылая нас к Правительству РФ (статья 22). При этом Федеральным законом «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» четко определено, что «установление платы за предоставление государственным органом или органом местного самоуправления информации о своей деятельности возможно только в случаях и на условиях, которые установлены федеральными законами» (ч. 9 ст. 8).

В целом в Законе о доступе в двух из трех случаев делегирования полномочий Правительству РФ законодатель либо мог, либо должен был конкретизировать положения федерального закона непосредственно в его тексте. На ущербность подобной законодательной практики указывал Конституционный суд РФ (см., например, Постановление КС РФ от 31 января 2008 года № 2-П). К чему приводит делегирование полномочий Правительству РФ без установления федеральным законом критериев, на основе которых оно во исполнение данного ему поручения будет вправе принимать нормативно-обязывающие решения, хорошо демонстрирует ситуация с правительственными и ведомственными актами, принятыми в развитие Федерального закона «О персональных данных» — они по ряду позиций вступают в противоречие с Федеральным законом. Но это уже тема другого разговора.

Кстати, о персональных данных. Закон о доступе исключил из сферы регулирования отношения, связанные с обеспечением доступа к персональным данным (ч. 5 статьи 2). Из этого можно было бы сделать вывод о том, что предоставляемая в рамках Закона «информация о деятельности органов государственной власти…» не может включать персональные данные. Однако в статье 4 в качестве одного из принципов обеспечения доступа к информации указано соблюдение прав граждан на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, которые невозможно обеспечить без защиты персональных данных. Таким образом, вопрос о персональных данных решен в Законе неоднозначно. Как и еще один, связанный с предыдущим: не в полной мере ясно, какие запросы граждан будут рассматриваться в соответствии с процедурами, установленными Федеральным законом от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», а какие — в соответст­вии с Законом о доступе. Для государственных и муниципальных служащих, которые готовят проекты ответов на запросы (обращения) граждан, сложно будет классифицировать эти запросы. В частности, предположим, работодатель запрашивает в налоговом органе информацию о доходах своего сотрудника. Это «информация о деятельности»? Безусловно, поскольку она «создана в пределах полномочий» этих органов (п. 1 ст. 1). Надо ли при этом соблюдать права субъекта персональных данных? Очевидно, надо. Однако Закон позволяет этого не делать. С другой стороны, Закон о доступе разрешает не предоставлять информацию по запросу, если она относится к информации ограниченного доступа (п. 4 ч. 1 ст. 20). Следуя этому положению, субъект персональных данных не получит информацию, касающуюся его самого. Вот такие «кружева».

В практическом плане представляется спорным положение той же статьи 20, позволяющее не предоставлять информацию по запросу, если она была опубликована в СМИ или размещена в интернете. Учитывая, что гражданину не всегда доступны эти источники информации, делать подобное исключение, по-моему, не стоило. По крайней мере, готовя ответ, мы в Государственной думе учитываем личность, финансовое и географическое положение заявителя.

Закон о доступе, как уже говорилось, создает механизмы реализации конституционных прав человека и гражданина. Контроль за исполнением закона, согласно статье 24, осуществляют руководители органов государственной власти и органов местного самоуправления, а надзор — органы прокуратуры. Представляется, что немаловажную роль в данном процессе может и должен играть уполномоченный по правам человека в Российской Федерации.

Через 9 с небольшим месяцев Закон о доступе вступит в силу. За это время Президент, Правительство, уполномоченные ведомства, государственные органы и органы местного самоуправления должны будут выпустить нормативные правовые акты, необходимые для реализации Закона. А с 1 января 2010 года начнется его применение. Вот тогда мы сможем по-настоящему оценить все плюсы и минусы этого важного для развития страны закона.

____________________________________________________

Волчинская Елена Константиновна - кандидат экономических наук, ведущий советник аппарата Комитета по безопасности Государственной Думы

---

&copy Информационное общество, 2009, вып. 1, с. 22-24.