Как регулировать интернет?
Рыков О.В.

Интернет в правовом отношении представляется достаточно сложным объектом. Однако его сложность находится не столько в сфере законотворчества, сколько в законоприменении.

С юридической точки зрения, пробелы регулирования интернета распадаются на две большие группы: (1) техническое регулирование, связанное с определением основных принципов и параметров работы Сети, и (2) регулирование отношений, возникающих при использовании интернета в деятельности физических и юридических лиц. Собственно, так обстоит дело не только в отношении интернета. Любой технический объект, особенно сложный, имеет эти две сферы регулирования. Рассмотрим эти две сферы более подробно.

Техническое регулирование в Российской Федерации, как и в большинстве развитых стран, основывается на законодательстве о техническом регулировании, в первую очередь — на Федеральном законе «О техническом регулировании». Однако интернет отличается от большинства технических объектов (автомобильного транспорта, авиации, связи и пр.) тем, что большинство наиболее важных вопросов его технического регулирования находятся вне компетенции Российской Федерации. Так, основные технические параметры, определяющие связность и функционирование Сети, осуществляются международной корпорацией ICANN, образованной и действующей по законам США. Управление этой корпорацией осуществляется советом директоров, в который входят представители разных стран. Представителей Российской Федерации там пока еще нет.

ICANN управляет системой нумерации и адресации, а также определяет протоколы и правила работы Сети в целом. Распределение IP-адресов осуществляется международными самоуправляемыми организациями. Их шесть: RIN, ARIN, APNIC, AfriNIC, LACNIC и RIPE NCC. Последняя, как известно, обслуживает, среди прочих, Россий­скую Федерацию.

Управление национальными доменами делегировано корпорацией ICANN соответствующим странам. В большинстве стран мира — это самоуправляемые организации, действующие в соответствии с законодательством соответствующей страны. В России это Координационный совет национального домена RU, в работе которого принимает участие представитель государства — заместитель министра связи и массовых коммуникаций Российской Федерации. Сейчас этот пост занимает А. А. Солдатов.

Как известно, в Российской Федерации фактически используется еще один национальный домен верхнего уровня — SU. Управление этим доменом осуществляет общественная организация — Фонд развития интернет. Он также аккредитован ICANN. Позиция ICANN в отношении домена SU долгое время была неопределенной и сопровождалась довольно вялыми предложениями о необходимости его ликвидации. Однако в последнее время ICANN согласилась с предложениями российских интернет-организаций о целесообразности сохранения этого домена. Техническое администрирование действующих доменов RU и SU выполняет РосНииРос. Регистрацию доменов осуществляют аккредитованные регистраторы. Их, кажется, 14.

В настоящее время подготавливается введение третьего национального домена — РФ, в котором написание доменных имен будет производиться на русском языке. Принципиальное решение ICANN о введении доменов, основанных на использовании национальных алфавитов, уже принято, однако порядок подачи национальных заявок на выделение новых доменов еще не определен. Скорее всего, регистрация имен в новом домене начнется во втором квартале 2009 года и будет осуществляться так же, как и в действующих в настоящее время доменах, т. е. саморегулируемыми организациями.

На международном уровне (в ООН и Всемирной встрече на высшем уровне по вопросам информационного общества) с большой энергией дебатировался вопрос о преобразовании технического регулирования интернета и передаче этого управления в руки каких-то международных организаций. Однако никакого приемлемого для всех стран предложения не было выработано, и сейчас дискуссия в значительной мере ослабла. Тем более что США однозначно дали понять, что добровольно не откажутся от технического регулирования Сети.

Управление распределением IP-адресов осуществляется самоуправляемыми международными организациями под руководством ICANN, и каких-либо серьезных проблем, помимо исчерпания запаса свободных IP-адресов, здесь не видно. Совсем недавно ICANN приняла решение о переводе системы адресации корневых доменных серверов на новый протокол Ip6, предусматривающий 128-разрядное пространство адресов вместо 32-разрядного, которое используется действующим протоколом Ip4. Переход на 128-разрядную адресацию значительно расширяет пространство адресов, открывая возможность дальнейшего роста интернета в течение многих лет.

На этом заканчивается техническое регулирование сети интернет и начинается регулирование отношений, связанных с использованием Сети.

В первую очередь здесь надо назвать законодательство о связи, которое включает Федеральный закон «О связи», ряд решений Правитель­ства Российской Федерации и приказов Минсвязи России. Они определяют услуги связи, порядок их предоставления, права и обязанности операторов и пользователей связи в Российской Федерации. Перечень основных решений правительства Российской Федерации приведен ниже:

• «Об утверждении перечня наименований услуг связи, вносимых в лицензии, и перечней лицензионных условий» от 18 февраля 2005 г. № 87;
• «О мерах по организации оказания универсальных услуг связи» от 21 апреля 2005 г. № 241;
• «Об утверждении правил оказания услуг подвижной связи» от 25 мая 2005 г. № 328;
• «Об утверждении правил оказания услуг связи по передаче данных» от 23 января 2006 г. № 32;
• «Об утверждении правил оказания телематических услуг связи» от 10 сентября 2007 г. № 575;
• «Об утверждении правил присоединения сетей электросвязи и их взаимодействия» от 28 марта 2005 г. № 161;
• «Об утверждении правил распределения и использования ресурсов нумерации единой сети электросвязи Российской федерации» от 13 июля 2004 г. № 350;
• «О порядке регистрации радиоэлектронных средств и высокочастотных устройств» от 12 октября 2004 г. № 539;
• «Об утверждении правил проведения конкурса на право оказания универсальных услуг связи» от 22 апреля 2005 г. № 248;
• «Об утверждении правил государственного регулирования тарифов на универсальные услуги связи» от 21 апреля 2005 г. № 242;
• «Об утверждении перечня средств связи, подлежащих обязательной сертификации» от 31 декабря 2004 г. № 896;
• «Об утверждении правил аккредитации органов по сертификации, испытательных лабораторий (центров), проводящих сертификационные испытания средств связи» от 29 марта 2005 г. № 165;
• «Об утверждении правил организации и проведения работ по обязательному подтверждению соответствия средств связи» от 13 апреля 2005 г. № 214;
• «Об утверждении правил проведения торгов (аукциона, конкурса) на получение лицензии на оказание услуг связи» от 12 января 2006 г. № 8;
• «О государственном регулировании цен на услуги присоединения и услуги по пропуску трафика, оказываемые операторами, занимающими существенное положение в сети связи общего пользования» от 19 октября 2005 г. N 627.

Важно отметить, что в законодательстве о связи не используется понятие «Сеть интернет» как особый субъект регулирования. Все законодательство относится к любым компьютерным сетям. Насколько мне известно, это принципиальная позиция Министерства, обеспечивающая независимость законодательства от конкретной технологии или названия сети.

Законодательство о связи является отдельной сферой законодательства Российской Федерации и так же, как другие сферы законодательства, содержит все правовые положения, регулирующие связь. Среди прочего это значит, что любые поправки и дополнения в сфере связи должны вноситься только в законодательство о связи. Впрочем, это положение справедливо и для других сфер: гражданской, налоговой, бюджетной, транспортной и пр. Это важно, так как этим обеспечивается связность и единство законодательства в соответствующей сфере регулирования.

Во вторую очередь к законодательству, регулирующему отношения, связанные с использованием Сети, можно отнести все остальные сферы законодательства Российской Федерации: законодательство об информации, информационных технологиях и защите информации, о средствах массовой информации, об интеллектуальной собственности, о персональных данных, о налогах, о науке, искусстве и образовании, административное и уголовное право, таможенное законодательство, международные договора Российской Федерации и пр. Здесь можно перечислить практически все сферы законодательства, поскольку люди научились использовать Сеть для чего угодно. Если посмотреть на это законодательство, то увидим, что словосочетание «Сеть интернет» встречается в сотнях нормативных правовых актов федерального уровня.

Количество актов законодательства, содержащих положения, связанные с использованием Сети интернет:

• федеральное законодательство в целом — 1452;
• законопроекты — 329;
• судебная практика. Решения высших судов — 85;
• международные правовые акты — 136;
• Москва — 900;
• Московская область — 796.

Вышеперечисленные акты не учитывают законодательства субъектов Российской Федерации и муниципального законодательства, где актов значительно больше.

О чем это говорит? Во-первых, о том, что Сеть стала таким же обыденным средством, как автомобиль или телефон. Во-вторых, что использование Сети порождает новые или изменяет отношения, требующие законодательного регулирования.

Отсюда возникает вполне резонный вопрос: можно ли описать все богатство этих новых отношений одним законом? Во-первых, скажем так: ни в одной из сфер регулирования отношения не описываются одним законом. Помимо основного федерального закона имеются еще иные законодательные акты: решения правительства, органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и пр. Во-вторых, и это более важно, с правовой точки зрения Сеть представляет собой синтетическую сферу, поскольку объединяет в себе совершенно разные виды деятельности, каждая из которых регулируется своим законодательством.

Конечно, можно попытаться написать специальный закон об интернете, рассматривая интернет как объект технического регулирования. Но как было показано, с точки зрения технического регулирования Сеть не находится в компетенции Российской Федерации. Есть лишь узкая прослойка — управление доменными именами, которая, в принципе, может быть объектом государственного регулирования в России. Как уже указывалось, этот вопрос регулируется самоуправляемыми организациями, и государство выполняет здесь больше наблюдательную роль (вспомним Координационный совет национального домена RU).

Интересно отметить, что попытки «рейдерства» в отношении доменных имен предпринимались неоднократно с использованием проектов различных законов или решений правительства. Насколько мне известно, таких попыток было три, и последняя из них была предпринята в конце 1999 года со стороны Министерства культуры и массовых коммуникаций, которое тогда (в 1999 году) внесло предложение отобрать эту сферу у общественных организаций и передать ее Минкультуры России. Противостояние было настолько острым, что совещание на эту тему было организовано В.В. Путиным, в то время премьер-министром. На это совещание были приглашены все основные провайдеры и самоуправляемые организации, и никто это предложение не поддержал. Тогда В.В. Путин произнес слова, которых он придерживался все восемь лет своего президентства: «Мы не будем выбирать между регулированием и свободой… Выбор всегда будет в пользу свободы».

Короче, пора переходить к выводам. Описать одним законом все многообразие отношений, порождаемых использованием Сети, технически невозможно. Всегда останется что-то, что забыли охватить. Однако более важно то, что такой подход разрушает единство законодательства в соответствующих сферах и делает невозможным его использование с соблюдением всех законных норм. Именно поэтому все бюджетные отношения у нас записаны в бюджетном кодексе, все гражданские — в гражданском, уголовные — в уголовном, налоговые — в налоговом и т. д. Это означает, что если возникает необходимость отразить какую-то новую особенность, то поправка вносится в соответствующее законодательство.

Итак, с точки зрения необходимости регулирования отношений, порождаемых Сетью, оправдать разработку специального закона об интернете не удастся. Это противоречит всей практике российского законодательства и, в конечном счете, интересам пользователей Сети.

Как можно было бы оправдать необходимость разработки специального закона о Сети? Мне кажется, только гипотетической необходимостью установления какого-то особого правового положения Сети в нашей стране. Например: на Сеть не распространяются положения гражданского законодательства, или авторского права, или ответственности за распространение запрещенных видов информации, или вообще Сеть выводится из российского правового пространства, потому что она международная.

Надеюсь, нетрудно видеть, что это абсурд. Такого нет ни в одной стране и быть не может. Это было бы аналогично той ситуации, когда считается, что пьянство за рулем — не преступление, если автомобиль изготовлен не в России и т. п.

К сожалению, правовая безграмотность и неуважение к закону порождают вопросы вроде «Можно ли нарушать авторское право в Сети?» или «Защищается ли право на неприкосновенность переписки в Сети?» и пр. На все это можно ответить одной фразой: все российские законы распространяются на любую деятельность, осуществляемую любыми лицами на территории Российской Федерации, если иное не установлено законодательством (в том числе международными договорами Российской Федерации). Поэтому если что-то делается не так или создается дополнительная угроза правам лиц, то необходимо в первую очередь обеспечить выполнение действующего законодательства или внести в него соответствующие поправки. А это делается у нас по сферам законодательства.

Означает ли это, что в регулировании отношений, связанных с использованием Сети, вообще нет проблем? Вовсе нет. Сейчас в интернете есть целый ряд вопросов, которые не имеют очевидного решения.

К числу наиболее острых проблем такого рода можно отнести:

• определение ответственности за высказывания и материалы, размещаемые на форумах, в блогах и на различных сайтах;
• определение места преступного деяния или свершения преступной сделки;
• определения понятия «вещание» в интернете и регулирование работы интернет-радиостанций и интернет-телевидения (как и в какой мере распространяются на интернет-радиостанции и интернет-телевидение нормы и правила, установленные для эфирного вещания);
• определение понятия «средство массовой информации» в интернете;
• совершение махинаций и преступлений с использованием интернета;
• нарушение прав интеллектуальной собственности посредством представления произведений друзьям, родственникам или участникам закрытых (пиринговых) сетей;
• рассылка спама
• и, возможно, ряд других.

Конечно, эти вопросы очень важны. Они затрагивают интересы миллионов пользователей Сети — как граждан, так и организаций. Их обсуждение выливается в бурные дискуссии. Но что характерно: все больше преобладает точка зрения, что регулирование этих проблем должно осуществляться путем корректировки соответствующего законодательства. При внимательном рассмотрении оказывается, что Сеть является просто новой средой для совершения, по сути, давно известных противоправных действий: обмана, клеветы, кражи, дезинформации и пр.

Как должны решаться эти проблемы — предмет особого рассмотрения, поскольку каждая из них имеет свои особенности, и найти общее решение — пусть даже путем написания специального закона «Об интернете» — просто невозможно.

_______________________________

Рыков Олег Васильевич - советник Министерства связи и массовых коммуникаций Российской Федерации

---

&copy Информационное общество, 2008, вып. 3-4, с.37-41.