Стратегия электронного правительства в России: на пути к эффективному государству, ориентированому на граждан
Петров О.В.

Российская Федерация делает важные шаги на пути к развитию электронного правительства как мощного инструмента административной реформы, программы борьбы с коррупцией, поддержки приоритетных национальных проектов, позволяющего повысить качество жизни российских граждан и глобальную конкуренто­способность российских компаний. Для достижения этих целей российские власти стремятся к значительному улучшению доступа к государственным услугам с использованием интернет-порталов «одного окна», центров обслуживания населения, центров телефонного обслуживания и других элементов современной инфраструктуры услуг государства, ориентированного на граждан.

Несмотря на то что уже удалось достигнуть неплохих результатов в области информатизации, инфраструктуры коммуникационных сетей и внутренней автоматизации государственного сектора, Россия все еще находится на самом раннем этапе развития электронного правительства и электронных услуг, на что указывает относительно низкий рейтинг России в основных сравнительных анализах развития электронного правительства в разных странах. Предыдущие усилия по построению электронного правительства, в том числе в рамках программы «Электронная Россия», характеризовались отсутствием четкого фокуса на улучшении качества предоставления государственных услуг, что отличает электронное правительство от уже устаревшей концепции автоматизации и информатизации государственного управления. В то же время у России есть несколько уникальных конкурентных преимуществ, позволяющих надеяться на прекрасные результаты преобразования государственного сектора при помощи электронного правительства в средне- и долгосрочной перспективе.

Электронное правительство¹ можно определить как эффективное государственное управление, ориентированное на более каче­ственное предоставление услуг гражданам и бизнесу на основе использования информационных и коммуникационных технологий (ИКТ). Электронное правительство поддерживает новую парадигму управления, ориентированного на граждан², появившуюся всего около 10 лет назад в результате переосмысления модернизации государственного сектора и административной реформы в эпоху интернета, в которой правительство рассматривается в первую очередь как поставщик услуг населению, предприятиям

и государственным служащим. С тех пор эта парадигма развивается, включая в себя философию, концептуальную структуру и набор практических инструментов улучшения качества управления с помощью ИКТ. Таким образом, электронное правительство радикально меняет отношение между государством (и саму его суть) и его гражданами, которые рассматриваются как клиенты, заслуживающие уважения и доверия³. Электронное правительство позволяет установить равноправные партнерские отношения между государством и гражданами. Модель управления, ориентированная на клиента, предполагает использование механизма «одного окна» при предоставлении услуг и переход от модели разрозненных министерств к полностью интегрированному правительству.

________________________________________________

Существующий потенциал лидерства необходимо раскрывать, развивать и поддерживать с помощью специализированных программ обучения и продуманной системы мотивации. Это особенно важно в контексте электронного лидерства для создания сети инициаторов перемен в правительстве и обществе. Отсутствие электронных лидеров в правительстве особенно остро ощущается в настоящий момент.

__________________________________________________

Переход к правительству «одного окна», ориентированному на граждан и основанному на ИКТ, представляет собой долгосрочный процесс и предполагает решение ряда задач, которые будут описаны ниже. Необходима связная стратегия, определяющая структуру и цели этого процесса, в противном случае он становится чрезмерно сложным и разрозненным. Введение модели государства, основанной на принципе «одного окна», могло бы обеспечить связную структуру и четкую ориентацию на улучшение качества предоставления услуг населению. В рамках этой модели ключевым элементом интеграции и развития является Портал государственных услуг (с мобильной версией), позволяющий воплотить в жизнь идею универсального «одного окна», направленный на достижение практических конкретных целей, создание прозрачного механизма и четкой структуры реализации интерактивных и транзакционных электронных правительственных услуг.

Приоритетные направления развития электронного правительства в России

В новой версии программы «Электронная Россия»⁴, принятой в августе 2006 года, создание электронного правительства рассматривается как основная цель на ближайшие четыре года и как мощный инструмент реализации административной реформы, приоритетных национальных проектов и мероприятий по борьбе с коррупцией. Приоритетность создания электронного правительства подчеркивалась также в Концепции использования ИКТ в государственном секторе (2003) и Концепции региональной информатизации (2006), а также в недавно утвержденной На­циональной стратегии развития информационного общества (июль 2007). В настоящее вре­мя разрабатывается Концепция формирования в РФ электронного правительства до 2010 года (предварительно одобренная в августе 2007 года), что также может стать мощным стимулом прогресса в этой области.

За первые пять лет реализации программы «Электронная Россия» был достигнут ощутимый прогресс в некоторых областях; большинство правительственных ведомств представлены в интернете; некоторые министерства, регионы и муниципальные образования добились значительных успехов в области внутренней автоматизации, электронного документооборота, создания специализированных баз данных и даже предоставления ряда электронных услуг. Особенных успехов удалось добиться на региональном уровне, включая Моск­ву, Санкт-Петербург, Татарстан, Ханты-Мансийский АО, Томскую область, Карелию, Нижний Новгород и др. Создан ряд ключевых элементов инфраструктуры электронного правительства, частично создана необходимая нормативно-правовая база. Тем не менее необходима дальнейшая работа в большинстве областей для обеспечения ощутимых долгосрочных преимуществ введения электронного правительства для населения, предприятий и государственных служащих.

Это особенно заметно в сфере электронных услуг, по доступности которых Россия отстает от всех развитых, большинства восточноевропейских и даже многих развивающихся стран⁵. До недавнего времени инвестиции в ИКТ в государственном секторе были спорадическими, бессистемными и, следовательно, неэффективными без необходимой координации и стратегического управления. В значительной мере это объясняется отсутствием связной национальной стратегии и четкого плана развития электронного правительства. Программа «Электронная Россия» до неданих пор представляла собой скорее программное заявление и механизм распределения бюджетных средств, чем четко структурированный стратегический документ.

Сейчас, когда программа «Электронная Россия» рассматривается как ключевой элемент и метод осуществления админи­стративных реформ и инструмент реализации приоритетных национальных проектов и мероприятий по борьбе с коррупцией, электронное правительство получило новый импульс к развитию, и начиная с 2008 года возможно достижение значительно бо?льших успехов в этой области.

В то же время список политико-экономических, социокультурных, институциональных и технических проблем настолько длинен, что введение электронного правительства в России может показаться «невыполнимой миссией» или по крайней мере весьма долгосрочной задачей. Действительно, преодоление всех препятствий и реализация всех элементов системы электронного правительства может продолжаться в течение десятилетия и более. Не существует альтернативы построению фундамента электронного правительства и затем возведения всей системы «этаж за этажом».

Однако этот процесс можно ускорить посредством определения политически и социально востребованных стратегических приоритетов и разработки эффективных тактических подходов. Кроме того, в краткосрочной перспективе можно многого достигнуть просто путем предоставления открытого онлайн-доступа ко всей правительственной информации и бланкам документов, и обеспечения простой двусторонней онлайновой связи между правительственными органами и гражданами, хотя бы посредством электронной почты. Полная онлайновая прозрачность, доступность и подотчетность позволят значительно повысить уровень удовлетворенности и доверия граждан даже при отсутствии более сложных форм электронного правительства, таких как сложные электронные взаимодействия и транзакции. Несмотря на все ограничения, когда есть желание двигаться вперед, всегда есть способ его реализации; все остальное – всего лишь оправдания.

Необходим системный подход, направленный на реализацию приоритетных стратегических и тактических направлений, описанных ниже. Некоторые из этих приоритетов могут быть реализованы немедленно («путь наименьшего сопротивления»). Другие потребуют больших затрат времени и энергии, но принесут более устойчивые результаты.

Эти направления отражают существующие стратегические приоритеты Правительства Российской Федерации и способны дать достаточно сильный импульс развитию и распространению электронного правительства, если оно будет рассматриваться политическими лидерами как мощный универсальный инст­румент реализации ключевых реформ и задач.

Предлагается выделить шесть приоритетных стратегических направлений («Что?») и четыре тактических подхода («Как?») к дальнейшему развитию электронного правительства, образующих комплексную систему решения задач, описанных выше. Применение подхода «одного окна» через интегрированные Порталы государственных услуг (с мобильной версией) и Центры обслуживания населения может стать основой для реализации этой стратегии.

Стратегические приоритеты по внедрению электронного правительства

1. Улучшение качества предоставления наиболее востребованных услуг
с помощью ИКТ

ЕС выделяет минимальный набор из 20 важнейших государ­ственных электронных услуг: 8 для предприятий и 12 для граждан, необходимый для реализации в рамках программ внедрения электронного правительства стран-членов. В России также должен быть разработан подобный список электронных услуг потенциально высокого социально-экономического значения для граждан и предприятий, обладающих приоритетом при реализации и финансировании проектов, в том числе в рамках программы «Электронная Россия». Они должны решать серьезные социально-экономические проблемы и быть полезными большому числу граждан/компаний, которые в настоящее время страдают от взяточничества, бюрократии, унижений и бесполезных затрат времени.

______________________________________________________________________________________________

Медленный прогресс, низкая эффективность и определяющая роль предложения технологических решений, нежели спроса со стороны клиентов в проектах в сфере электронного правительства в России объясняются задержкой начала реализации административных реформ, которые были основным двигателем развития электронного правительства в большин­стве развитых стран. В США, Канаде, Великобритании, Германии, Швеции, Австралии, Новой Зеландии и других странах – лидерах в этой области электронное правительство было важной частью и ключевым методом реализации административных реформ и планов модернизации государственного управления.

____________________________________________________________________________________________

Критериями приоритетности могут являться влияние на качество жизни, глобальную конкурентоспособность, коррупцию, уровень доверия к правительству и т.д. Уже создан список наиболее социально значимых услуг и административные регламенты для еще большего числа услуг. Возможно, на их основе можно выбрать ограниченный список (например, 10–20) важнейших электронных услуг, координированная реализация которых станет неотъемлемой частью проекта создания Портала государственных услуг. Число услуг может составлять не 20, как в ЕС, а, например, 10, 30 или даже 50, но все они должны быть реализованы в обозримом будущем (3–5 лет). Можно возразить, что для такой большой и сложной страны, как Россия, стоит сконцентрировать первоначальное внимание на небольшом списке из 3–5 важнейших услуг, чтобы быстро достичь впечатляющего демонстрационного эффекта и повысить общественный спрос на создание множества подобных электронных услуг в будущем.

___________________________________________________________________________________________

Введение электронного правительства требует накопления критической массы доверия с обеих сторон для возможности осуществления электронных транзакций и даже простого онлайн-взаимодействия.

___________________________________________________________________________________________

2. Борьба с коррупцией
с помощью электронного правительства

Проект по борьбе с коррупцией набирает обороты и вскоре, возможно, станет ключевым стратегическим приоритетом. Новая межведомственная рабочая группа по борьбе с коррупцией, в рамках которой обсуждаются радикальные меры по ограничению коррупции в государственном секторе, была создана в феврале 2007 года Администрацией Президента РФ. Разрабатывается новая стратегия борьбы с коррупцией, предлагается создание нового постоянного ведомства, обсуждается внесение изменений в законодательство. Электронное правительство должно стать ключевым аспектом и инструментом реализации стратегии борьбы с коррупцией. При разработке и реализации стратегии необходимо принимать во внимание роль ИКТ. Возможно, представители программы «Электронная Россия» (МЭРТ/МИТС) должны быть приглашены к участию в Рабочей группе по борьбе с коррупцией. Комитет по борьбе с коррупцией Государственной Думы также может извлечь пользу из сотрудничества с экспертами в области электронного правительства. В Чили, Индии, Корее и других странах электронное правительство стало основным элементом программы по борьбе с коррупцией. Такая перспектива может вывести электронное правительство (например, электронные закупки) на передний план при реализации антикоррупционной стратегии; однако возможен и негативный эффект порождения мощного скрытого бюрократического противостояния введению электронного правительства.

3. Использование электронного правительства при реализации других административных реформ

Помимо борьбы с коррупцией и улучшения качества услуг существуют другие элементы административной реформы, для реализации которых возможно использование ИКТ. Админи­стративные реформы в России проводятся ускоренными темпами; постоянно разрабатываются новые административные регламенты, уже сейчас изменяющие правила игры в пользу граждан и предприятий. Эти новые правила необходимо укрепить с помощью использования информационных технологий для реализации административных процессов и услуг. Электронное правительство может стать лучшим помощником административных реформ, но для этого необходима более тесная координация между ними; административные реформы должны управлять развитием электронного правительства. Рекомендуется создание комитета или рабочей группы по электронному правительству в рамках Комиссии по административной реформе.

4. Реализация приоритетных национальных проектов

Российское правительство выделило четыре приоритетных национальных проекта в области здравоохранения, образования, обеспечения жильем и сельского хозяйства, в рамках которых необходимо как можно скорее достигнуть конкретных результатов. В рамках программы «Электронная Россия» возможна реализация решений электронного правительства для под­держки каждого из приоритетных проектов, включая обеспечение демонстрационного эффекта, разработку стандартизованных приложений и подходов и создание методологической основы, что позволило бы уделить большее внимание ИКТ-решениям при дальнейшей реализации проектов в отраслевых министерствах. Таким образом также можно обеспечить политическую поддержку электронного правительства на высшем уровне.

Таким образом, с помощью инструментов и приложений электронного правительства возможно добиться улучшения эффективности и масштаба на­циональных проектов, увеличения прозрачности их реализации и обеспечения постоянной обратной связи с гражданами.

5. Создание
эффективного государства с использованием инструментов электронного правительства

Президент подчеркнул необходимость создания «сильного и эффективного государства» как ключевого стратегического приоритета правительства. ИКТ могут стать эффективным инст­рументом улучшения качества государственного управления, в частности, при создании систем мониторинга и оценки, систем поддержки принятия решений, систем реагирования на чрезвычайные ситуации и др. Ключевым методом улучшения эффективности управления государством является укрепление горизонтальных и вертикальных связей между правительственными ведомствами с использованием новых технологий. Электронное правительство может обеспечить вертикальную и горизонтальную виртуальную интеграцию государства, создание системы правительства как единого, объединенного предприятия, действующего с максимальной эффективностью. Электронное правительство может сделать российское государство более управляемым, и даже один этот аспект мог бы обеспечить под­держку на высшем уровне и улучшение финансирования.

6. Улучшение глобальной конкурентоспособности
и имиджа России

Присоединившись к эксклюзивному клубу глобальных лидеров, «Большой восьмерке», Россия стремится стать глобальной экономической державой, дополнив таким образом свою политическую и военную мощь и обширную территорию. Роль супердержавы – поставщика сырьевых материалов теперь неприемлема. Для того, чтобы обладать конкурентосопособностью в глобальной экономике, которая все больше действует в цифровой среде, Россия обязана в кратчайшие сроки начать использование современных технологий для обеспечения всех аспектов взаимодействия между государством и гражданами и государством и предприятиями, начиная с приема иностранцев на границах, таможнях и в аэропортах и взаимодействия правительственных органов с иностранными гостями, инвесторами, импортерами и экспортерами, и заканчивая предоставлением правительст­вом российским предприятиям и гражданам новых возможностей конкурирования и достижения успеха в глобальной экономике. Известно, что сегодня Россия отстает в этой области не только относительно остальных стран «Большой восьмерки» и других стран ОЭСР, но и относительно многих развивающихся стран и стран с переходной экономикой, которые стремительно осуществляют процессы модернизации и национальным приоритетом которых давно уже стало повышение глобальной конкурентоспособности.

Электронное правительство предлагает ряд решений, направленных на повышение глобальной конкурентоспособности российских предприятий и граждан, в том числе услуги G2B и G2C, предоставляемые через Портал, центры «одного окна» или другие каналы, а также другие приложения ИКТ.

Российское правительство может внести свой вклад в международную конкурентоспособность российских компаний сферы ИКТ, способствуя экспорту решений в области электронного правительства, разработанных этими компаниями. Например, правительство Сингапура с помощью Агентства развития инфокоммуникаций активно поддерживает имидж страны как глобального лидера в области электронного правительства и готово предоставлять права интеллектуальной собственности на решения в сфере электронного правительства частным компаниям, чтобы они могли экспортировать эти решения на внешние рынки (подобно правительству США, которое приняло решение позволить исследователям-предпринимателям извлекать прибыль из результатов исследований, проводимых с помощью государственного финансирования, с целью под­держать инновации и рост наукоемких отраслей).

Приближающееся вступление в ВТО создаст множество новых задач, таких как требование открыть внутренние рынки для иностранной конкуренции и ввести международные стандарты во внутренней деловой среде. Эти задачи можно решить с использованием инструментов ИКТ, таких как электронные закупки, электронная регистрация предприятий, электронное лицензирование, электронный банкинг, электронное содействие торговле, электронное таможенное обслуживание и др.

___________________________________________________________

В развитых странах граждане давно уже привыкли к ориентированному на клиента обслуживанию 24 часа в сутки, 7 дней в неделю, 365 дней в году в частном секторе и теперь требуют того же от правительства. В России из-за задержки развития электронного бизнеса и электронной коммерции не существует аналогичного конкурентного давления на государство. Большинство российских предприятий и населения пока не ожидают электронных услуг от своего правительства.

__________________________________________________________

Тактические подходы к внедрению электронного правительства

1. Программа государства «одного окна»

Самым важным тактическим подходом к реализации видения эффективного государства, ориентированного на граждан, является принцип «одного окна».

Для значительного ускорения темпов прогресса в области реализации электронного правительства и достижения лучших результатов необходима концентрация на концепции правительства «одного окна», ориентированного на граждан, поскольку в этом случае может быть обеспечена бо?льшая общественная под­держка внедрения ЭП. При этом на начальном этапе создается Портал ЭП (с мобильной версией) и сеть универсальных Центров обслуживания населения, на основе которых будет в дальнейшем развиваться подход «одного окна».

Концепция «одного окна» не является принципиально новой для России, в этой области с переменным успехом уже проводится множество экспериментов в различных ведомствах и регионах. Эта концепция представляется весьма рациональной и интуитивно убедительной. Действительно, зачем заставлять граждан и предприятия выполнять роль курьеров и перебрасывать документы из одного ведомства в другое, когда можно все сделать через одно окно, реальное или виртуальное? Единая система предоставления услуг, очевидно, является более эффективной, чем система нескольких окон, или по крайней мере должна быть таковой. Однако необходимо выполнение множества предварительных условий для того, чтобы этот подход работал в полную силу и не оказался не­эффективным и даже вредным.

Создание универсального портала электронного правительства с мобильной версией представляет собой долгосрочный межведомственный проект. В краткосрочной перспективе он может быть удобным в использовании каталогов с функцией поиска доступных информационных ресурсов и услуг, предоставляемых различными республиканскими и местными ведомствами. Он также может выступать в роли платформы и катализатора ускоренной разработки важнейших электронных услуг, инструментом борьбы с коррупцией, реализации административной реформы, приоритетных национальных проектов, а также создания эффективного государства. Важно подчеркнуть, что Портал поддерживает различные каналы предоставления услуг, особенно такие, как многофункциональные центры предоставления государственных услуг (МФЦ), инфоматы и центры телефонного обслуживания.

Также создается сеть универсальных Центров обслуживания населения (МФЦ), предоставляющих доступ к правительству «одного окна» многим гражданам, не имеющим доступа в Интернет или предпочитающим индивидуальное обслуживание.

В дополнение к Порталу и МФЦ в средне- и долгосрочной перспективе могут быть реализованы и другие каналы предоставления услуг, рассмотренные ниже.

2. Многоканальный подход к предоставлению услуг: обеспечение свободы выбора

Другим важным принципом реализации видения эффективного государства, ориентированного на граждан, является многоканальный подход.

Высшим долгом государст­ва является предоставление свободного и равного доступа к государственным услугам для всех граждан и предприятий, которое может осуществляться различными способами, включая предоставление свободы выбора канала предоставления услуг. Многоканальный подход необходим для обеспечения максимального участия и по­степенного повышения личной заинтересованности граждан и предприятий, так как разные группы будут обладать разными уровнями доступа к каналам; например, у сельского населения меньше возможностей доступа к электронным каналам по сравнению с городским населением. Система «одного окна» могла бы поддерживать несколько каналов предоставления услуг:

- порталы электронного правительства (онлайновое обслуживание);

- порталы М-правительства (мобильное обслуживание);

- центры обслуживания населения или МФЦ (индивидуальное обслуживание);

- электронные киоски самообслуживания (инфоматы) и другие ЦОДы;

- центры телефонного обслуживания/голосовые порталы (телефонное обслуживание);

- порталы Т-правительства (телевизионное обслуживание).

В странах с высоким уровнем распространенности Интернета основное внимание уделяется интернет-каналу интегрированного предоставления услуг (Сингапур, Корея); страны, в которых имеются обширные сельские территории и «цифровой барьер», направили значительные усилия на реализацию «оффлайновой» инфраструктуры предоставления услуг (Канада, Австралия, Индия, Бразилия), в то время как большинство стран – лидеров в области электронного правительства реализуют сбарансированный комплекс каналов различной степени развития. Благодаря широкому распространению мобильной связи во многих странах, включая Россию, одним из наиболее перспективных и наименее используемых в контексте максимального охвата населения представляется мобильный канал. Интерактивное цифровое телевидение также развивается как перспективное направление, но ему предстоит еще долгий путь к тому, чтобы стать ключевым каналом электронного правительства в России.

В оптимальном варианте каждый клиент (гражданин или предприятие) должен иметь возможность выбирать наиболее удобный для себя канал получения государственных услуг. Некоторые предпочтут использовать Интернет, другие – личное посещение центра обслуживания, третьи предпочтут другие каналы, такие как центры телефонного обслуживания, мобильные каналы, почта, факс или электронная почта, интерактивное телевидение и т.д.

____________________________________________________

Международный опыт показывает, что такие методы управления проектами, как частно-государственное партнерство и аутсорсинг, являются наиболее перспективными при реализации проектов в сфере электронного правительства. Аутсорсинг позволяет значительно улучшить качество государ­ственных услуг. Частно-государственное партнерство помогает уменьшить государственные инвестиции, использовать лучшие практики частного сектора и более равномерно распределять риски между правительством и частными партнерами при предоставлении электронных услуг.

____________________________________________________

Поскольку происходит экспоненциальный рост распространения Интернета и уже имеется критическая масса потенциальных пользователей, создание Портала ЭП должно стать ключевым приоритетом. Развитие Мобильного правительства должно рассматриваться как важный приоритет. Возможность использования мобильных телефонов для оплаты коммунальных услуг, оповещений, простых заявлений должна максимально использоваться в России, учитывая очень высокий уровень распространения мобильной связи. Необходимо создать мобильную версию Портала ЭП и срочно приступить к оказанию мобильных услуг.

Паралелльно необходимо развивать МФЦ, которые в течение нескольких лет могут оставаться наиболее важным каналом предоставления услуг для большинства населения, которое пока не готово взаимодействовать с государст­вом через электронные каналы.

Инфоматы, или электронные киоски самообслуживания, имеют большой потенциал для улучшения качества предоставления ряда государственных и муниципальных услуг и могут экспоненциально улучшить доступ к электронному правительству благодаря сравнительно низкой стоимости (например, по сравнению с МФЦ) и более широкой распространенности и доступности для малоимущих групп населения, чем интернет-портал.

Инфраструктура Центров телефонного обслуживания на данный момент практически не развита, и требуется дальнейшее ее развитие как компонента, дополняющего МФЦ и Порталы в контексте программы правительства «одного окна».

Телевизионное правитель­ство будет развиваться медленнее из-за относительно низкого уровня распространения цифрового телевидения в России. Однако Правительство активно реализует меры по ускорению прогресса в этой области.

3. Реинжиниринг процессов и услуг перед их электронизацией

Очень важный тактический подход и принцип реализации видения эффективного государства, ориентированного на граждан, – это принцип «сначала реинжиниринг – потом электронизация». Часто об этом забывают и «автоматизируют хаос», закрепляя и с помощью ИТ искусственно продлевая жизнь давно устаревших процессов и процедур. Важно удостовериться в том, что разработка и введение электронных услуг основывается на активном участии заинтересованных сторон, учете роли ИКТ на стадии реижиниринга, а также на надежной методологии преобразования бизнес-процессов. Необходимо использовать передовой международный опыт реинжиниринга бизнес-процессов в государст­венном секторе, особенно в контексте реализации проектов в сфере электронного правительства. Важно также использовать методологию реинжиниринга процессов (административных регламентов) при введении услуг через МФЦ. Более того, такая методология должна использоваться всякий раз, когда вводится новая электронная услуга или услуга начинает предоставляться через МФЦ.

4. Предоставление услуг электронного правительства с использованием аутсорсинга и частно-государственного партнерства

Другим долгосрочным подходом и принципом улучшения ка­чества предоставления государственных услуг в России может стать активное использование аутсорсинга и частно-государственного партнерства. Хорошо известно, что частный сектор лучше, чем государственный, способен выполнять функцию обслуживания клиентов. Для большинства государственных служащих концепция обслуживания клиентов все еще является чуждой, и скорее всего в обозримом будущем такая ситуация сохранится.

Государственная монополия на предоставление услуг приводит к высоким затратам и низкому качеству обслуживания, что и следует ожидать от любой нерегулируемой монополии. Предпринимаемые попытки усиления регулирования этих монополий (каждая из сотен государственных услуг является, по сути монополией) с помощью введения стандартов обслуживания и административных регламентов могут в некоторых случаях привести к улучшению качества предоставления государственных услуг, но могут оказаться недостаточными для значительного улучшения, все сроки которого уже давно просрочены.

Следовательно, радикальной мерой улучшения обслуживания могло бы стать привлечение част­ного сектора к реализации большинства электронных услуг во всех случаях, когда это возможно (т.е. при отсутствии угрозы нацио­нальной безопасности или вторжения в частную жизнь). Функции правительства «одного окна» может выполнять правительственная корпорация, но также эта функция может быть делегирована частным предприятиям на конкурсной основе (на базе договора об управлении, концессионного соглашения, договора аренды или другого соглашения о частно-государственном партнерстве).

_____________________________________________________

Как на центральном, так и на ведомственном уровне не производится практически никаких действий по мониторингу и оценке, которые могли бы обеспечить повышение ответственности и результативности инвестиций.

____________________________________________________

Делегирование всех процессов предоставления услуг является необязательным; некоторые индивидуальные процессы могут быть реализованы с использованием аутсорсинга или на основе частно-государственного партнерства. Например, многие порталы правительств штатов в США финансируются, развиваются и поддерживаются частными компаниями, получающими часть генерируемого потока доходов. Многие центры обслуживания населения в Индии также передаются частным подрядчикам, получающим часть дохода в качестве платы за услуги.

В сущности, вся инфраструктура предоставления услуг по принципу «одного окна» может быть реализована с использованием аутсорсинга или на основе част­но-государственного партнерства, включая интернет-порталы, мобильные порталы, порталы цифрового телевидения, центры обслуживания населения и центры телефонного обслуживания.

При обеспечении на рынке государственных услуг эффективной конкуренции в совокупности с созданием необходимой нормативно-правовой базой, качество предоставления услуг резко повысится, в то время как социальные и финансовые затраты снизятся.

Стоит отметить, что в настоящее время существует конкуренция на черном рынке государственных услуг, таких как предоставление лицензий, оформление паспортов и многих других документов; в частном секторе обычно можно обнаружить альтернативу долгому стоянию в очереди. Вокруг каждого ведомства существует целая сеть посредников, готовых предоставить те же услуги гораздо быстрее и за гораздо более высокую плату. Наценка делается за скорость, удобство и риск (поскольку в большинстве случаев подобные посреднические услуги являются нелегальными или полулегальными и предполагают уплату взяток). Такова естественная реакция рынка на неэффективность государственной монополии на предоставление услуг. Почему бы не осуществить формальную либерализацию этого рынка и не открыть его для прозрачной, регулируемой (посредством лицензирования) и справедливой конкуренции? Таким образом государство могло бы получить дополнительный доход, поскольку граждане готовы платить больше за лучшее обслуживание. Этот сценарий действительно является беспроигрышным. Проиграют только коррумпированные чиновники, которые больше не смогут так легко получать взятки.

_________________________________________________________________

В России сегодня существует очень небольшое число действительно интерактивных и транзакционных электронных услуг, якобы из-за правовых ограничений, но в реальности из-за отсутствия концентрации усилий на улучшении качества предоставления услуг.

_________________________________________________________________

Вместо заключения

Помимо вышеупомянутых стратегических и тактических приоритетов требуют срочного рассмотрения многие проблемы оперативного плана, особенно вопросы управления и лидерства в области ИКТ и проблемы законодательства. Имеющийся уровень политической поддержки и существующая институциональная структура являются недостаточными для успешного внедрения электронного правительства. Отсутствуют ключевые элементы нормативно-правовой базы, что серьезно затрудняет дальнейший прогресс. Необходима стратегическая программа коммуникации и информационной поддержки, которая позволила бы облегчить процесс изменения существующего менталитета и обеспечить общественную поддержку и спрос на услуги электронного правительства.

Для достижения успеха России необходимо разработать собственное привлекательное и вдохновляющее единое видение электронного правитель­ства и полностью следовать ему. Основной идеей этого видения может стать преобразование государственного сектора в объединенное государство «одного окна», ориентированное на предоставление услуг гражданам и в большей мере основанное на частно-государственном партнерстве и аутсорсинге.

Это видение может быть отражено в новой стратегии электронного правительства в России, которая разрабатывается в настоящее время (Концепция формирования в РФ электронного правительства до 2010 года является лишь первым шагом в этой области). Этот документ дополнит и закрепит существующие на настоящий момент стратегические и программные документы, такие как Концепция административной реформы, Концепция использования ИТ в государственном секторе, Концепция региональной информатизации, новая версия программы «Электронная Россия» и Стратегия развития информационного общества.

Стратегия и соответствующий План действий должны включать дорожную карту разработки пилотных проектов и пошаговой реализации (от простой публикации до онлайновых транзакций) порт­феля важнейших электронных услуг (как простых в реализации, так и принципиально новых, способных заменить существующие способы предоставления услуг), составленного с помощью четкой методологии приоритезации и основанного на комплексном реинжиниринге бизнес-процессов (административных регламентов). При выборе приоритетных электронных услуг необходимо учитывать связь с приоритетными национальными проектами. Борьба с коррупцией должна стать одной из целей и элементом новой стратегии, систем и услуг электронного правительства.

Итак, современное правительство должно быть ориентировано на граждан, что достигается посредством многоканальной системы предоставления услуг, действующей по принципу «одного окна». Для наиболее эффективной реализации этой системы необходимо создать Портал государственных услуг (с мобильной версией) и центры обслуживания населения (МФЦ), постепенно дополняя их другими каналами предоставления услуг (в сотрудничестве с частным сектором в форме частно-государственного партнерства и на основе комплексного реинжиниринга административных регламентов), такими как центры телефонного обслуживания, инфоматы, мобильные и телевизионные каналы и т.д., для обеспечения более свободного и удобного доступа к правительству.

CНОСКИ

¹ Существует множество определений электронного правительства. ОЭСР определяет электронное правительство как использование ИКТ, в частности интернета, для улучшения качества государственного управления. Некоторые определяют его как любое применение информационных и коммуникационных технологий (ИКТ) в государственном секторе; существует и более узкое определение: электронное правительство как онлайновое предоставление государственных услуг.

² Новая парадигма «управления, ориентированного на граждан» является синтезом парадигм «нового государственного управления» и «улучшенного управления», которые лежали в основе программ модернизации государств ОЭСР в 80-е и 90-е годы.

³ См. Императив электронного правительства. – ОЭСР, Париж, 2003.

⁴ http://www.inforegion.ru/common//img/uploaded/document/fed_programm_erussia_2010_new_version.pdf

⁵ По данным отчета ООН за 2008 год Россия занимает 92-е место в мире по уровню развития «электронных услуг (web measurement index)», находясь значительно позади не только признанных лидеров в области электронного правительства, но и таких стран, как Бразилия, Аргентина, Румыния, Болгария, Индия и Китай. Россия особенно сильно отстает по предоставлению интерактивных и транзакционных электронных услуг (см. Отчет ООН о готовности к электронному правительству, 2008).

_________________________________________________________

О.В. Петров является международным консультантом в области электронного правительства и ИКТ, сотрудничая со Всемирным банком, Евросоюзом,Фондом электронного развития и др. Эта статья была составлена на основе аналитического доклада, подготовленного автором в рамках проекта Евросоюза «Институциональная реформа государственного сектора» в 2007 году.

---

&copy Информационное общество, 2007, вып. 1-2, с. 28-35.