Концепция формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 года: международный опыт и рекомендации экспертов
Бунчук М.А., Петров О.В.

В рамках проекта Евросоюза «Институциональная реформа государственного сектора» был подготовлен аналитический доклад и собраны комментарии российских и международных экспертов по поводу Концепции формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 года¹. Сегодня мы знакомим читателей с некоторыми выводами и рекомендациями международного экспертного сообщества, касающимися практических вопросов реализации электронного правительства в нашей стране.

Как полагают международные эксперты, в основе национальной концепции электронного правительства должна лежать не информатизация имеющейся модели государственного управления, а использование ИКТ для перехода к качественно новому типу государства, ориентированного на предоставление услуг гражданам (в отличие от регулятивного государства прошлого, основанного на пассивном согласии населения с действиями правительства), и к принципиально новому этапу развития государственного управления в третьем тысячелетии, который нельзя было даже представить 15 лет назад, до появления новых ИКТ, в частности интернета и Всемирной сети.

Такое видение отражено в стратегиях электронного правитель­ства в странах с наиболее высокоразвитыми системами государственного управления, такими как «Электронная Европа» в ЕС, «Ответственное правительство» в Австралии, «Правительство в Сети: Лучшее обслуживание для канадцев» в Канаде, «Обеспечение преобразований» в Новой Зеландии, «Интегрированное правительство (i-Government) в Сингапуре, «Трансформационное правительство» в Великобритании².

Названия многих из этих стратегий говорят сами за себя и показывают, как соответствующие страны представляют себе роль электронного правительства в общей стратегии развития государственного управления. Существует четкая связь между такими подходами к электронному правительству и результатами развития этих стран. Например, все вышеперечисленные страны входят в список 15 лидеров по Индексу восприятия коррупции 2006 года организации «Transparency International»³, 10 лидеров по простоте ведения бизнеса (Доклад Всемирного банка «Doing Business»⁴) и 23 лидеров в рейтинге глобальной конкурентоспособности Всемирного экономического форума⁵.

В Российской Федерации формирование электронного правительства стало возможным благодаря широкому распространению ИКТ в социально-экономической сфере и органах государственной власти. Так, по уровню распространения персональных компьютеров среди населения и доступности сети Интернет Россия стремительно сокращает отставание от развитых стран. Повышается уровень компьютерной грамотности. Высокими темпами развивается электронный бизнес и электронная коммерция. ИКТ все шире используются в повседневной жизни, в медицине и здравоохранении, образовании и науке. Новый импульс развитию электронного правительства дала программа «Электронная Россия».

В августе 2007 года Правительством Российской Федерации была одобрена Концепция формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 года (далее – Концепция). По мнению ряда российских и зарубежных экспертов, принявших участие в обсуждении Концепции в рамках проекта Евросоюза на семинаре 26 октября 2007 года, данная Концепция:

• соответствует в целом международным стандартам как концепция электронного правительства (ЭП), охватывающая почти все основные элементы построения ЭП;
• ставит правильные цели и задачи: в Концепции сделан переход от информатизации правительства к многоканальному оказанию государственных услуг через телефонные центры, порталы, МФЦ, мобильные каналы;
• утверждает принципы «одного окна» и многоканального предоставления услуг как основы государственного управления, ориентированного на граждан;
• определяет общий механизм распределения ответственности за построение ЭП;
• утверждает важную роль ЭП в повышении эффективности управления государством;
• определяет приоритетные виды электронных услуг;
• грамотно описывает технические аспекты построения ЭП;
• утверждает план действий с конкретными сроками и ответ­ственными ведомствами.

Далее мы подробнее рассмотрим высказанные экспертами в ходе обсуждения рекомендации по совершенствованию Концепции и некоторые ключевые задачи, связанные с формированием электронного правительства в России.
Концепция формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 года стала важной вехой на пути к созданию стратегического видения в области электронного правительства. Тем не менее данный документ нуждается в дальнейшем совершенствовании. Основные рекомендации, предложенные экспертами, приведены ниже.

• В Концепции недостаточно учтены особенности федеративного устройства России, взаимодействия федерального и регионального уровней власти и их взаимодействия с органами местного самоуправления при формировании ЭП. Недостаточно раскрыты механизмы взаимодействия с региональными информационными системами, вопросы координации и обеспечения стандартов совместимости информационных систем различного уровня. Целесообразно указать на необходимость создания единой информационной среды для обеспечения межведомственного обмена данными в электронном виде между всеми уровнями власти.
• Учитывая сложность задач, поставленных в рамках Концепции (в частности, учитывая необходимость сложных организационных изменений, связанных с внедрением ЭП), сроки реализации мер, предложенных в Концепции, представляются слишком амбициозными. Необходимо сделать план мероприятий более реалистичным, четко сформулировать задачи построения ЭП, которые предстоит реализовать к 2010 году, продлить сроки реализации (некоторые эксперты отмечали, что более реальный срок – 10 лет) и классифицировать цели на кратко- и долгосрочные.
• Хотя в Концепции и определены приоритетные группы услуг, подлежащие переводу в электронную форму, необходима их более четкая конкретизация и интеграция до уровня жизненных эпизодов и бизнес-ситуаций. Необходимо более детально описать механизм внедрения электрон­ных услуг, критерии определе­ния приоритетных услуг, дающих быстрый, зримый социально-экономический эффект.
• В то время как развитие «предложения» услуг ЭП и необходимой для этого инфраструктуры и благоприятствующей среды описано достаточно подробно, почти отсутствует обсуждение мер по развитию «спроса» на ЭП. Необходимо включить раздел, посвященный изучению потребностей и действиям по формированию спроса со стороны граждан и бизнеса на электронные услуги государства. Целесообразно более тесно увязать меры по формированию ЭП с мерами по преодолению информационного неравенства в России.
• Необходимо уделить больше внимания вопросу о необходимом кадровом, организационном, управленческом потенциале для реализации предложенных мер по формированию ЭП. В частности, важно предпринять шаги для подготовки высококвалифицированных управленческих кадров соответствующего профиля и более четкой системы управления в области ЭП, усилению навыков в области проектного менеджмента в сфере государственных ИКТ-проектов. Передача координационной функции Правитель­ственной комиссии по проведению административной реформы не является достаточной организационной мерой для эффективного формирования в России ЭП.
• Необходимо уделить большее внимание вопросам реинжиниринга управленческих процессов и управления изменениями в государственных органах власти, выделению необходимых ресурсов на данные цели.
• Целесообразно рассмотреть вопрос о применении разнообразных моделей частно-государ­ственного партнерства в сфере ЭП, в частности аутсорсинга предоставления ряда госуслуг в частный сектор.
• Необходимо уделить внимание вопросу управления и обмена знаниями и обобщения лучших практик в области ЭП, в частности, путем создания сети компетенции в сфере ЭП.
• Необходимо усилить и расширить описание ожидаемых экономических эффектов от внедрения ЭП. Базовым критерием оценки ЭП должны быть удобство предоставления услуг и их эффективность с точки зрения граждан и бизнеса.
• Хотя акцент на предоставлении государством услуг как основной задачи ЭП можно приветствовать, необходимо также уделить внимание модернизации исполнения функций государства в области контроля, надзора, прогнозирования, регулирования в рамках формирования ЭП, а также роли ЭП в реализации демократических прав и свобод граждан, их участия в формировании государственной политики (e-participation). С целью более тщательной разработки последнего аспекта (e-participation) целесообразно привлечь к обсуждению Общественную палату, общества защиты прав потребителей, профессиональные ассоциации.
• В концепции упущены следующие важные аспекты: роль инновационной инфраструктуры в реализации Концепции (технопарков, особых экономических зон технико-внедренческого типа); международная интеграция ЭП России в системы ЭП других стран для обеспечения комфортности внешнеэкономической деятельности, визового оформления, туризма.
• Необходимо показать взаимосвязь между Концепцией и другими ключевыми документами, принятыми на федеральном уровне, такими как Стратегия развития информационного общества, Концепция региональной информатизации до 2010 года и др.

Необходимо укрепить лидер­ство на высшем уровне в области электронного правительства. Несмотря на то что в политических кругах существует необходимая политическая воля, она должна быть направлена в нужное русло для реализации соответствующих механизмов. В достаточно успешных странах общая ответственность за развитие электронного правительства возлагалась на политика высшего уровня, например на заместителя премьер-министра, осуществляющего руководство административной реформой или модернизацией государственного управления. В наиболее успешных странах президент или премьер-министр проявили личную заинтересованность и приложили все усилия для осуществления болезненных изменений, необходимых для успешного создания электронного правительства. Например, Тони Блэр пообещал народу Великобритании обеспечить предоставление всех государственных услуг через интернет к 2005 году и приложил все усилия к достижению этой цели. Это прекрасный пример электронного лидерства, несмотря на то, что цель оказалась нереалистичной (некоторые услуги просто невозможно предоставить через интернет). Подобные примеры электронного лидерства на высшем уровне существуют и в США, Канаде, Корее, Сингпуре, Эстонии, Шри-Ланке, Малайзии и т.д.

Рекомендация

Россия могла бы создать Офис Национального Координатора по электронному правительству и ИКТ (Government Chief Informa­tion officer, CIO) и Национальный совет координаторов по электронному правительству основных федеральных министерств/ведомств. Кроме того, возможно создание Комитета (или Рабочей группы) по электронному правительству в рамках Комиссии по административной реформе (например, в Корее был создан Особый комитет по электронному правительству в рамках Комитета по модернизации правительства).

На данный момент только бумажные документы обладают официальным статусом и юридической силой. Хотя федеральный закон «Об электронной цифровой подписи» был введен в действие еще в 2002 году, в нем имеются значительные пробелы, кроме того, при его реализации возник ряд проблем. Необходим новый закон, а также ряд смежных актов и распоряжений. Проект закона об электронном документе был представлен Государственной Думе РФ несколько лет назад, но до сих пор не обсужден. Многие существующие законы препятствуют развитию электронного правительства,
в них требуется внести поправки.

Рекомендации

I. Необходимо разработать и ввести в действие новый закон об электронных подписях, вносящий изменения в существующий закон, а также разработать ряд смежных актов и распоряжений, обеспечивающих юридическое признание и официальный статус электронных документов и подписей. Отсутствие таких актов подрывает развитие электронной коммерции и электронного правительства, и их разработку нужно рассматривать как высший приоритет.

II. Кроме того, возможна разработка и введение альтернативных средств цифровой идентификации (например, в Эстонии коммерческие банки предоставляют услугу электронной идентификации для целей электронного правительства).

III. Необходимо подробное исследование существующего законодательства с последующей разработкой рекомендаций и поправок, снимающих правовые барьеры развития электронного правительства.

IV. Возможно принятие отдельного закона об электронном правительстве (или правительст­ве «одного окна») для объединения нескольких связанных вопросов в едином документе (например, Акт США об электронном правительстве, 2002).

Существуют опасения, что проекты информатизации в министерствах и ведомствах всего лишь приводят к автоматизации бесполезных и неэффективных процессов. Действительно, без предварительной оптимизации и упрощения процессов некоторые формы информатизации могут нанести ощутимый вред, ухудшая уровень бюрократической волокиты и усиливая неэффективность. Предполагается, что недавно разработанные административные процедуры предоставления государственных услуг и исполнения государственных функций (регламенты) выступят катализатором процесса преобразования, за которым последует автоматизация.

К концу 2006 года 100 регламентов было разработано на федеральном уровне и 150 – в регионах. 4 регламента (в сферах регистрации мигрантов, служб занятости, регистрации собственности) были введены в действие на пилотной основе. Однако до сих пор неясно, была ли разработка регламентов осуществлена:

• принимая во внимание перспективы поддержки их реализации с учетом ИКТ;
• с активным участием заинтересованных сторон/конечных бенефициаров (среди граждан и предприятий).

Лучшие результаты приносит анализ и преобразование управленческих процессов в контексте хорошо сконструированной общеправительственной системы реинжиниринга. Примеры таких систем (тесно связанных с инициативами в сфере электронного правительства в соответствующих странах) включают Программу обеспечения бизнес-трансформации в Канаде⁶ и методологию оценки реинжиниринга бизнес-процессов в США⁷. Неизвестно, существуют ли принятые надежные методологии реинжиниринга управленческих процессов, которые будут сопутствовать введению регламентов в России на федеральном и региональном уровнях. Другой вопрос заключается в том, существуют ли механизмы введения регламентов.

Таковы критические факторы, которые будут определять успех введения регламентов и степень того, насколько они смогут упростить и облегчить доступ граждан и предприятий к государственным услугам.

В рамках Федеральной целевой программы «Электронная Россия» до сих пор не созданы необходимые связи с отраслевыми реформами, административными реформами и другими инициативами правительства. Многие проекты информатизации все еще чрезмерно сфокусированы на технологиях и испытывают недостаток лидерства экспертов в предметных областях. Существует опасность неудачного внедрения, обусловленного принятием решений на основе технологических факторов, а не приоритетных нужд пользователей систем. Отсутствие ориентации на конечных потребителей и спрос, а также недостаточно развитый процесс реинжиниринга управленческих процессов представляют собой основной недостаток проектов информатизации в органах власти.

Рекомендации

I. Для решения этой проблемы необходимо, чтобы Министерство экономического развития и торговли РФ, на которое возложена ответственность за общеправительственные преобразования и административную реформу, играло более активную роль в сфере электронного правительства и назначило постоянного высокопоставленного представителя для выполнения функций обеспечения связей между электронным правительством и административной реформой. Методология разработки регламентов государственных услуг должна соответствовать передовому международному опыту реинжиниринга бизнес-процессов в государственном секторе, особенно в контексте реализации проектов в сфере электронного правительства.

II. Важно удостовериться в том, что разработка и введение электронных «регламентов» основываются на активном участии заинтересованных сторон, учете роли ИКТ при реализации регламентов на самой ранней стадии их разработки, а также на надежной методологии преобразования управленческих процессов. В частности, такой подход должен применяться в том случае, когда регламент соответствует определенному набору приоритетных электронных услуг.

III. Отраслевые министерства должны принимать более активное участие в реализации системы электронного правительства посредством федерального совета по информационным технологиям, межведомственного комитета, рабочей группы или неформального сообщества.

IV. Преобразование управленческих процессов должно стать обязательным условием любых значительных инвестиций в области ИКТ в государственном секторе.

Таким образом, для успешного формирования в России электронного правительства следует в первую очередь:

1. Разработать стратегию и план действий по введению электронного правительства, включающий, в частности, механизм внедрения электронных услуг, критерии определения приоритетных услуг, дающих быстрый и зримый социально-экономический эффект;

2. Обеспечить организационную ясность, улучшение координации и распределение ответ­ственности;

3. Создать и наделить полномочиями сеть лидеров электронного правительства (управляющих по ИКТ);

4. Обеспечить юридическое признание электронных подписей и электронных документов, а также разработку необходимой нормативной базы;

5. Усилить интеграцию между административными и отраслевыми реформами и процессами информатизации.

¹ Проект Концепции публикуется в данном номере журнала (см. с. 4–18).

² См., например, http://www.igov.gov.sg/Strategic_Plans/iGov_2010/ (Сингапур); http://www.gol-ged.gc.ca/index_e.asp (Канада).

³ http://www.transparency.org/policy_research/surveys_indices/cpi/2006

⁴ http://www.doingbusiness.org/

⁵ http://www.weforum.org/en/initiatives/gcp/Global%20Competitiveness%20Report/index.htm

⁶ http://www.tbs-sct.gc.ca/btep-pto/index_e.asp

⁷ http://www.gao.gov/special.pubs/bprag/ai10115.pd

Бунчук Михаил Алексеевич - старший эксперт проекта "Институциоанльная реформа государственного сектора" (проект финансируется Европейским союзом).
Петров Олег Викторович - старший эксперт проекта "Институциоанльная реформа государственного сектора" (проект финансируется Европейским союзом).

---

&copy Информационное общество, 2007, вып. 1-2, с. 36-39.