Электронное правительство Москвы: анализ динамики развития
Зиндер Е.З.

1. Введение

1.1. Электронное правительство в Москве

Под электронным правительством (или электронным правлением, электронным государством) понимается использование в практике органов власти современных ИКТ, нацеленное на обеспечение доступа граждан к достоверной официальной информации, на создание новых возможностей для взаимодействия органов власти между собой, с населением, бизнесом и институтами гражданского общества, а также на повышение эффективности и прозрачности государственного управления.

Сегодня все больше растет понимание того, что электронное правительство (ЭП) – это не просто использование ИКТ в осуществлении функций органов власти, что речь идет о существенной реорганизации работы органов власти на базе ИКТ, что приводит к новому качеству государственного управления и появлению новых форм демократии. Получают развитие так называемые услуги электронного правительства – предоставление гражданам и бизнесу информации (общей, персональной и др.) и возможностей получения административных услуг по каналам интернета.

Следует также сказать, что реализация концепции электронного правительства не только повышает качество государственного управления и снижает затраты населения и предприятий на осуществление взаимодействий с органами власти, но и является важным стимулом широкомасштабного использования ИКТ в других сферах деятельности.

Значимость этого направления использования ИКТ для развития современного общества, совершенствования демократических институтов определяет пристальное внимание к этой сфере правительств, исследовательских и аналитических центров. В последние годы активно проводятся исследования и разработки в этой области, создаются методы и ин-
струменты для оценки реализации концепции электронного правительства на уровне национальных государств и регионов.

В частности, в Москве в рамках мониторинга движения города к информационному обществу Институтом развития информационного общества проводятся как оценки уровня общего развития ЭП в сравнении с другими регионами, так и более детальные исследования, которые позволяют готовить рекомендации и принимать решения о целенаправленной организации дальнейшей деятельности в данной области.

Фонд ФОСТАС принимал участие в этих исследованиях в течение 2004 и 2005 гг., выполняя детальный анализ получаемых сведений, проводя некоторые прямые наблюдения и формируя итоговые оценки и рекомендации. Особую ценность имеют сведения, показывающие динамику предоставления и использования услуг ЭП, включая изменение значений выявленных на предыдущем этапе важнейших показателей, а также возникновение новых областей реализации и функционирования ЭП. В качестве исходной точки для данного исследования динамики ЭП в Москве используется анализ состояния электронного правительства Москвы и соответствующие рекомендации, разработанные на основе данных мониторинга 2004 г. и изложенные в [1].

1.2. Области и категории параметров, по которым анализируется ЭП в данном исследовании

В целом в соответствии с мировой практикой и целями создания ЭП в Москве в центре исследования находятся услуги ЭП населению и предприятиям, их потенциальная и реальная востребованность. Основное внимание уделено двум областям функционирования электронного правительства и его органов, ориентированным на разные классы пользователей услуг ЭП:

G2C – услуги электронного правительства гражданам и другим людям, относящимся к населению Москвы,

G2B – услуги электронного правительства частным предприятиям и иным хозяйствующим субъектам (не являющимся организациями – органами власти).

Для анализа были выбраны услуги ЭП из списка рекомендованных Европейским союзом в качестве базовых. Так как большая часть аналогичных услуг в Москве оказывается территориальными подразделениями федеральных органов власти, в исследование было включено также получение различных документов в московских органах власти и городских организациях.

Предваряя анализ и его выводы, скажем, что на некоторых направлениях, которые были отмечены в отчете прошлого года как первоочередные для фокусирования усилий, произошли позитивные изменения, хотя в целом их масштабы оказались ограниченными.

Вместе с тем в Москве были зафиксированы последствия ряда крупных преобразований и трансформаций структурного характера (как организационного, так и технического). Стали разворачиваться центры общественного доступа (ЦОД) в интернет. Расширилась практика обслуживания граждан и предприятий в режиме «одного окна». Эти изменения также стали предметом изучения в данном исследовании.

Кроме того, в 2005 г. задействованы результаты исследования готовности регионов России к электронному правительству, проведенного сотрудниками ИРИО [2], а также материалы Всероссийского конкурса «Лучший регион в сфере ИКТ», организованного Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации в рамках Федеральной целевой программы «Электронная Россия (2002–2010 гг.)». Это позволило проанализировать положение Москвы в рейтинге готовности к ЭП российских регионов и провести международные сопоставления. При прямом изучении услуг ЭП использовались также сведения, полученные ФОСТАС в ходе его работы в Экспертном совете конкурса "Национальная премия Рунет" за 2005 г.

В соответствии со сказанным в данной работе использован следующий подход к областям исследования ЭП Москвы и его параметров:

- анализируется область услуг ЭП населению (G2C) и динамика их развития по сравнению с 2004 г., а также данные об использовании населением Москвы ЦОД – центров общественного доступа к ИКТ и услугам электронного правительства; - анализируется область услуг ЭП предприятиям (G2B) и динамика их развития по сравнению с 2004 гизучаются сведения об использовании услуг в режиме «одного окна», предоставляемые населению и предприятиям.

1.3. Использованные источники данных

Для анализа услуг G2C и G2B использованы данные следующих источников:

• полевые исследования мониторинга: опросы населения и предприятий, проведенные в Москве по заказу ИРИО Центром социального прогнозирования в 2005 г., и данные опросов, полученные в 2004 г.
• прямые наблюдения реализации услуг ЭП в интернете (наличие, глубина реализации, простота доступа)
• данные аналитических работ [2, 3], посвященных оценке состояния готовности Москвы и регионов к электронному правительству, а также внедрению режима «одного окна» и использованию ЦОД.

В качестве опорной точки для международных сопоставлений использованы некоторые данные оценки состояния ЭП в Евросоюзе, в том числе полученные в исследовании [1], и результаты построения Индекса готовности государств к электронному правительству ООН.

2. Анализ результатов мониторинга услуг органов власти Москвы для населения (G2C)

В данном подразделе анализируются результаты мониторинга ЭП в области функционирования G2C – предоставление и использование услуг правительства населению Москвы

2.1. Социальный
и возрастной портрет граждан – потенциальных пользователей ЭП Москвы
в области G2C

Опросом населения в 2005 г. была охвачена выборка в количестве 1816 человек. Из них так называемая месячная аудитория интернета (те, кто использует интернет не реже одного раза в месяц) составила 34%. На этой базе были получены сводные данные полевых исследований. Статистическая погрешность опроса принята равной 2,34% при доверительной вероятности 0,95 (или 95%).

Проведенный опрос показал заметный, примерно в два раза, рост доли лиц, получавших информацию с сайтов органов власти Москвы. Вместе с тем эта доля еще не велика, в 2005 г. она находилась в пределах 6–8% от всего населения. Распределение доли этих лиц в различных социально-демографических группах показано на рис. 1 и 2.





Рис. 1. Доля лиц среди населения Москвы, получавших информацию с сайтов органов власти
в различных возрастных группах, в 2004 и 2005 гг. (% населения в ланной возрастной группе)


Как видно из рис. 1, наиболее активно к сайтам ЭП обращаются люди от 25 до 54 лет, то есть среднего возраста. Как и в 2004 г., не стали заметными пользователями сайтов органов власти (ОВ) Москвы люди предпенсионного возраста и пенсионеры. Однако именно эта категория весьма многочисленна в Москве, наиболее часто обращается в органы власти и задача приближения услуг ЭП к представителям этой категории остается весьма актуальной.




Рис. 2. Доля лиц с различным социальным положением среди населения Москвы, получавшая информацию
с сайтов органов власти, в 2004 и 2005 гг. (% населения данной социальной группы)


Среди социально-профессиональных групп населения наиболее активно взаимодействуют с ОВ предприниматели (владельцы) и руководители всех уровней ( рис. 2). Существенно, что безработные практически не обращаются к сайтам ОВ. Это остается отрицательным фактом, поскольку одной из потенциально высоко востребованных услуг ЭП для граждан является услуга по поиску работы (см. далее анализ востребованности услуг).

2.2. Регулярные пользователи интернета как база для дальнейшего анализа и их обращения к электронному правительству

Опыт отечественных и зарубежных программ мониторинга показал, что вопросы об услугах ЭП, обращенные к лицам, редко пользующимся интернетом или им не пользующимся, имеют мало смысла и даже могут искажать достоверность оценок. Кроме того, необходимо обеспечить отбор сравнимых данных мониторинга этого и прошлого года. По этим причинам целесообразно:

- оценить долю людей, являющихся (относительно) регулярными пользователями интернета;сравнить эту долю с аналогичными показателями европейских стран;

- проводить дальнейший анализ востребованности и предпочтений услуг ЭП на основе результатов опросов регулярных пользователей интернета.

К регулярным пользователям будет отнесена так называемая месячная аудитория, то есть лица, которые обращались к интернету один или более раз за последний месяц. Для Москвы месячная аудитория интернета в 2005 г. составила 34% населения, что значительно больше, чем в прошлом году. По этому показателю Москва стала приближаться к показателю месячной аудитории таких стран, как Испания и Италия в целом (но не их столиц) за 2002–2003 гг. (см. данные SIBIS в [1]).

На рис. 3 показано сравнение разных аудиторий интернет-пользователей в Москве (2005 и 2004 гг.) и в столицах ЕС (2002 г.), различающихся по частоте выхода в интернет. Можно уверенно говорить о том, что:

- в Москве наблюдается вполне достаточное число потенциальных пользователей ЭП и, следовательно, существуют условия, оправдывающие активное развитие услуг G2C;

- только за счет происшедшего роста месячной аудитории интернета можно было бы ожидать как минимум пропорционального роста числа обращений к сайтам ОВ Москвы (чего, как будет видно далее, не произошло).





Рис. 3. Доля интернет-пользователей с разной частотой выхода в интернет
(% взрослого населения) в Москве (2004 и 2005 гг.) и столицах (административных центрах) ЕС (2002 г.)


Данные опроса показывают, что около 30% месячной аудитории так или иначе, как минимум, посещали сайты только ОВ и официальных организаций Москвы. При этом:

- практически все посещения обеспечены именно регулярными пользователями интернета;

- рост посещений по сравнению с прошлым годом обеспечен именно за счет роста массы регулярных пользователей (а, например, не более интенсивного вовлечения пользователей), то есть наиболее значимым во всех последующих показателях оказалось увеличение числа пользователей интернета в целом.

Это подтверждает, что важной задачей является организация ЦОДов для части населения Москвы, не входящей в группу активных пользователей и даже годовой аудитории интернета, конечно, при условии, что их использование будет эффективным.

Переходя от оценки посещений сайтов, которые могут носить чисто ознакомительный характер, к более тесному взаимодействию с ОВ разного уровня через интернет, можно видеть, что показатели взаимодействия приводят к аналогичным выводам (рис. 4). Более детальный анализ сведений о доле лиц среди всего населения, использовавших за последние три месяца перед опросом какую-либо форму взаимодействия с властями через интернет, показал, что практически весь объем взаимодействий происходит в месячной аудитории.





Рис. 4. Доля лиц (в месячной аудитории), использовавших за последние три месяца
перед опросом какую-либо форму взаимодействия с властями через интернет, в 2004 и 2005 гг. (%)


Вместе с тем рост числа взаимодействий с ОВ оказался более низким, чем рост объема самой месячной аудитории.

Поскольку месячная аудитория представляет для целей данного исследования одну из основных опорных групп, необходимо учитывать ее возрастной состав, показанный на рис. 5.





Рис. 5. Возрастной состав регулярных пользователей интернета
в Москве (% от месячной аудотории)


Как и следовало ожидать большинство аудитории интернета – это люди младших возрастов, около 80% месячной аудитории составляют пользователи моложе 45 лет. Вместе с тем, как это будет показано далее на диаграмме рис.8, взаимодействия с органами власти по традиционным каналам гораздо чаще осуществляют люди более старших возрастов. Очевидно. что что значительный эффект может дать перевод большой части этих обращений с традиционных каналов на интернет. Однако для этого лицам старших возрастных категорий требуется дополнительная поддержка, в том числе консультациями по использованию веб-среды.

Активность в интернет-взаимодействии с ОВ разного уровня и в посещении сайтов органов власти Москвы различных социально-профессиональных групп представлена на рис. 6.





Рис. 6. Доля лиц, взаимодействовших с ОВ различного уровня и посещавших сайты ОВ Москвы
в группах месячной аудитории Москвы с разным социальным положением


Можно заключить, что:

- если люди моложе 25 лет активны в интернете вообще, то при обращении к сайтам ОВ их активность резко падает (вместе с тем, услуги ЭП могли бы способствовать более эффективному включению молодежи в социальную жизнь, в том числе в целях трудоустройства);

- в возрастных группах, как и в 2004 г., наиболее активной является группа от 25 до
54 лет;

- в социальных группах активность в 2005 г. сместилась в группы «Руководитель среднего и младшего звена», «Квалифицированный специалист», что представляется более естественным (в 2004 г. эти группы сильно уступали руководителям высшего звена и предпринимателям);

- примерно так же, как и год назад, неактивны или мало активны люди предпенсионного возраста, пенсионеры и безработные, что требует поиска специальных мер для их подключения к услугам ЭП.


3. Услуги ЭП Москвы населению, их глубина
и использование

3.1. Профили наиболее востребованных услуг, получаемых по обычным каналам, в том числе среди разных групп населения

Для планирования реализации услуг органов власти на основе использования ИКТ важно выделить наиболее востребованные населением и пользователями интернета услуги. Диаграмма на рис. 7 показывает, что наиболее активно населением Москвы посещаются районные управления социальной защиты населения, ДЭЗ, ЕИРЦ и БТИ.





Рис. 7. Структура обращений к услугам органов государственной и муниципальной власти Москвы
по традиционным каналам среди всех граждан и среди регулярных пользователей интернета


Данные о посещениях ОВ и городских организаций представителями различных возрастных групп (рис. 8) говорят о том, что наибольший объем посещений приходится на старшие возрастные группы. Другими словами , те, кто меньше пользуется интернетом, являются основной аудиторией, обращающейся к ОВ по традиционным каналам. Таким образом, весьма важным является больший охват услугами ЭП старших возрастных групп.




Рис.8. Доля лиц в различных возрастных группах, обращавшихся хотя бы
в один орган власти (ОВ), среди всего населения и в месячной аудитории интернета

4. Анализ потенциальной востребованности услуг ЭП для граждан


На рис. 9 приведена диаграмма, показывающая распределение предпочтений в получении разных категорий услуг ОГМВ по каналам интернета, в том числе в сравнении с 2004 г. Если в 2004 г. потенциальный спрос был невелик и безусловным лидером были услуги по поиску работы, то в 2005 г. потенциальный спрос:

- существенно повысился;

- был распределен гораздо более равномерно;

- услуги по поиску работы продолжали лидировать, но с минимальным отрывом от других услуг;

- существенны предпочтения в получении через интернет следующих услуг: получение справок, выписок и копий, персональных документов, регистрация автотранспорта, налоговое декларирование, получение разрешений на строительство (перепланировку);

- резко возрос потенциальный спрос на регистрацию через интернет по месту жительства и подачу заявлений в органы милиции о правонарушениях.





Рис. 9. Доля лиц месячной аудитории, которая предпочла бы пользоваться интернетом
при реализации следующих услуг в странах Европы (Евросоюз, ЕС) и в Москве
(динамика 2004 и 2005 гг., %)


Видно также, что, хотя уровень предпочтений в Москве существенно вырос, он остается низким (по некоторым позициям существенно более низким) по сравнению со странами ЕС (тем более, что сравнение проводится с данными по ЕС за 2003 г., причем данные сформированы по странам ЕС в целом, а не только по их столицам). Низкий уровень потенциальных предпочтений отчасти или во многом может определяться реальным качеством услуг и их доставки, уровнем их потребления.

5. Анализ наличия
и использования услуг ЭП для граждан

5.1. Наличие и уровень воплощения услуг ЭП

Реальное наличие услуг разных видов отражено в табл. 1. Ее структура в целом совпадает со структурой таблицы аналогичного анализа в [1], однако отражает и происшедшие в 2004–2005 гг. изменения в структуре органов власти и организаций Москвы. Основными являются введение службы «одного окна» и перенос ряда услуг в эту службу, а также перенос некоторых услуг в органы федерального уровня. Вместе с тем полезно анализировать весь набор услуг, рассматривавшийся ранее, так как:

- люди своими ответами показывают, что не придают большого значения тому, сайт организации какого подчинения они посещают или используют, для людей важна сама услуга, а не ее административная принадлежность;

- структурные преобразования органов власти часто вносят излишнюю путаницу в действия людей, которым нужна услуга, привязанная к событиям их жизни, а не к структурам или организациям;

- полезно сохранять возможность сравнивать воплощение и востребованность услуг в Москве с аналогичными показателями по городам и странам Евросоюза, причем по тому опорному набору услуг, который стал уже традиционным для оценки работы электронного правительства.







Отмечается продвижение по глубине реализации услуг, происшедшее в налоговой службе, при подаче заявлений на выдачу персональных документов, о совершенном правонарушении, при регистрации личного автотранспорта и по месту жительства, а также при обращении в ДЭЗ, БТИ, ряд префектур и в службу «одного окна».

Вместе с тем эти изменения:

- во многом относятся к местным подразделениям федеральных органов власти;

- чаще всего не носят системного характера.

Показательным примером является возможность подачи заявления о правонарушении в ГУВД Москвы: возможность послать электронное письмо в ГУВД имеется, но эта возможность сопровождается строгими предупреждениями о том, что только при определенных условиях это письмо будет распечатано и передано в местное отделение милиции, а лучше всего всем обращаться лично и прямо туда. Получение разных услуг ГУВД Москвы рассеяно по разным сайтам, поэтому очевидна необходимость создания централизованного портала в качестве одного входа.

Для услуг, предоставляемых московскими органами, следует указать следующее:

- неудовлетворительно состояние с предоставлением электронных услуг ЗАГСов или хотя бы информации об этих услугах (обнаруживается только перечень ЗАГСов, но не описание услуг),

- неоднородно представление и неполна информация об услугах «одного окна», имеющаяся на сайтах разных округов; неоднородна картина услуг ДЭЗ, БТИ и других организаций на сайтах территориальных органов исполнительной власти (где-то описаны сами услуги, где-то можно только скачать формы);

- на центральном сайте «одного окна» информация по многим услугам ограничивается документами общего характера.

Все это вносит большую путаницу в пользование услугами ЭП в Москве, затрудняет поиск нужного сайта, требует от жителя или гостя Москвы предварительного знания излишней по сути информации о том, к какому административному образованию приписано место его жительства, работы и т. п.

5.2. Анализ фактической востребованности конкретных услуг ЭП

На рис. 10 для всего спектра услуг ЭП показаны доли лиц месячной аудитории, которые хотя бы на минимальном уровне глубины реализации получали услуги разного вида через интернет за последние 12 месяцев. Показано также сравнение этих долей с потенциальным предпочтением получения услуг таким способом.





Рис. 10. Доля лиц, которая получала услуги разного вида через
интернет за последние 12 месяцев в сравнении с потенциальным предпочтением
получения услуг этим способом среди регулярных пользователей интернета (%)


Из приведенных данных видно, что реальное использование услуг ЭП пока существенно уступает их потенциальной востребованности.

6. Анализ результатов мониторинга услуг органов власти Москвы для предприятий (G2B)

Базой для анализа использования услуг ЭП Москвы предприятиями (G2B) являются результаты опроса 300 предприятий разных категорий по масштабу и виду экономической деятельности, представляющих структуру предприятий Москвы по размеру и основным отраслям. Опрос проводил Центр социального прогнозирования по заказу ИРИО. С вероятностью 95% уровень статистической погрешности опроса определен равным 5,7%.

61. Желаемое
и реальное использование предприятиями услуг ЭП Москвы в целом

Как и для услуг в области G2C, рассмотрим следующие категории востребованности электронных услуг органов власти и организаций Москвы и их динамику:

- предпочтение использования услуг ОВ при наличии для этого всех условий – потенциальный спрос на услугу ЭП;

- реальное использование услуг.

На рис. 11 показаны доли предприятий, использующих в 2005 г. услуги органов власти и организаций Москвы через интернет.





Рис. 11. Доли предприятий, использующих услуги ЭП разного типа,
по глубине реализации (%)


На диаграммах рис. 12 и 13 для разных категорий предприятий по видам деятельности и по масштабу показано соотношение использования интернета в целом, предпочтений в использовании обращений к различным ОВ через интернет и реального использования интернета для получения услуг ЭП.




Рис. 12. Соотношение предпочтений и реального использования
услуг ЭП у предприятий-пользователей, относящихся к разным категориям по виду
экономической деятельности


Рис. 13. Соотношение предпочтений и реального использования услуг ЭП
у предприятий-пользователей, относящихся к разным категориям по масштабу (%)


Анализ этих диаграмм и их сравнение с данными 2004 г. показывают:

- число пользователей интернета среди предприятий по сравнению с 2004 г. выросло незначительно (с учетом величины статистической погрешности можно считать, что оно осталось практически таким же; о некотором увеличении можно говорить для производственных предприятий и предприятий со смешанными видами деятельности);

- предпочтения потенциального использования интернета для получения услуг ЭП выросли более заметно, причем у предприятий торговли они выросли на треть, у производственных предприятий примерно в 2 раза;

- еще более существенно, примерно в 2 раза, выросло реальное пользование услугами ЭП. Доля обращавшихся к этим услугами предприятий в некоторых категориях возросла более чем в 2 раза.

Вместе с тем:

- число обращений к электронным услугам ОВ у предприятий торговли (многочисленная категория) осталось примерно на прошлогоднем уровне,

- существенный рост востребованности услуг ЭП произошел в условиях достаточно низкого уровня 2004 г.


7. Услуги ЭП частным и иным предприятиям Москвы, их наличие
и глубина реализации

В дальнейшем анализе рассматривались данные мониторинга по категориям услуг ЭП для предприятий (G2B), указанным в табл. 2.




Таблица 2.


Увеличение глубины оказания услуг произошло в федеральных органах при регистрации юридического лица, внесении изменений в учредительные документы, постановке (снятии) на налоговый учет, а также при таможенном декларировании. Несмотря на оптимистические ожидания прошлого года, в этом году положение с оказанием услуг в ФОМС (Фонд обязательного медицинского страхования) не представляется благоприятным.

Услуги по получению многих справок, выписок и иного, находящиеся в ведении Москвы, перенесены в службу «одного окна». Оценки получения услуг в этом режиме анализируются в соответствующем подразделе данного исследования.

Надо учесть, что многие виды услуг для предприятий близки или практически совпадают с соответствующими услугами для граждан, а также производятся теми же органами власти. В связи с этим надо заключить, что в целом ситуация с наличием, глубиной и простотой получения услуг для предприятий аналогична или лишь ненамного более упорядочена, чем в области G2C.

Таким образом:

- потенциал для развития глубины предоставляемых услуг существует и остается большим

- качество самого обслуживания, начиная с обеспечения поиска услуг и процедур обращения к ним, остается неудовлетворительным и требует неотложного улучшения.

8. Анализ предпочтений
и реального использования услуг ЭП для предприятий

8.1. Потенциальная востребованность предприятиями
различных видов услуг
ЭП в Москве

На рис. 14 приведена диаграмма изменения предпочтений в получении разных видов услуг ОВ в Москве через интернет. Эта диаграмма показывает существенное, но не радикальное возрастание (в большинстве случаев на 10–20%) потенциального спроса на услуги ЭП по всем приведенным на диаграмме услугам. Исключением является электронная форма услуг таможенного декларирования, спрос на которые остался примерно таким же, как и в 2004 г.





Рис.14. Доля предприятий, потенциально предпочитающих реализовывать через
интернет каждый из указанных видов услуг, среди всех предприятий, %
(2005 г. в сравнении с 2004 г.)


Безусловными лидерами, «первым эшелоном» потенциального спроса являются:

- подача заявлений на выдачу документов (копий, справок, выписок, договоров и т. п.);

- предоставление статистической отчетности;

- подача отчетной документации во внебюджетные фонды.

«Вторым эшелоном» идут:

- подача заявлений на выдачу лицензий, разрешений и других аналогичных документов;

- подача налоговых деклараций и оплата налогов;

- регистрация юридического лица, постановка на налоговый учет и т. п.

В Москве предпочтение предприятий получать наиболее массовые услуги через интернет практически догнало уровень потенциального спроса на аналогичные электронные услуги в Евросоюзе (см. анализ данных SIBIS за 2003 г. в [1]), правда, рассчитанного как средний потенциальный спрос на несколько стран в целом, а не на их столиц.

Непосредственно в ведении Москвы из этих услуг находятся лидеры "первого и второго эшелонов":

- подача заявлений на выдачу документов (копий, справок, выписок, договоров и т. п.);

- подача заявлений на выдачу лицензий, разрешений и других аналогичных документов.

Это дает ясные установки на приоритетное инвестирование в качество реализации именно этих услуг.

8.2. Реальное использование предприятиями
различных видов услуг
ЭП в Москве

Динамика реального использования услуг отражена в табл. 3, где в колонке получения (в любой форме) услуг за 2005 г. выделены услуги, наиболее востребованные реальными обращениями. Их набор во многом совпадает с набором услуг-лидеров в части потенциального спроса на них. Вместе с тем, по причине указанного ранее недостаточного качества реализации многих услуг, при фокусировании дальнейших усилий рекомендуется в первую очередь ориентироваться на потенциальный спрос, охарактеризованный перед этим.





Таблица 3.


Видно, что рост использования наиболее массовых услуг в Москве достаточно значителен. Более того, если в Европе процент предприятий, использующих наиболее массовые услуги, в 2002–2003 гг. лежал в диапазоне от 18 до 28 % (средние оценки SIBIS-2002 по семи странам ЕС), то в Москве аналогичные показатели лежат в диапазоне от 13 до 19 %. Другими словами, хотя показатели Москвы все еще значительно ниже, но уже имеют значения того же порядка, что и в Европе, чего год назад еще не было. Вместе с тем реальное отставание существенно больше, чем может показаться на основании этих данных, так как европейские данные относятся не к столицам, а к странам в целом.

Из приведенных данных видно, что наиболее используемыуслуги оказываются федеральными органами.

Вместе с тем, как говорилось ранее, именно потенциальный спрос показывает области наиболее предпочтительных усилий в смысле обеспечения массовых потребностей в услугах ЭП.

9. Анализ взаимодействия органов власти и городских организаций с населением
и бизнесом в режиме «одного окна»

Данные табл. 4 показывают достаточно высокий уровень информированности населения Москвы об оказании услуг ОВ в режиме «одного окна».



Таблица 4.


Вместе с тем, как показывают диаграммы на рис. 15 и 16, общая оценка населением работы служб «одного окна» весьма противоречива.


Рис. 15. Общая оценка населением работы службы "одного окна"
(% опрошенного населения, обращавшегося в службу "одного окна")


Большая часть населения в целом, а также наиболее часто посещающие ОВ возрастные группы считают, что в получении документов ничего не изменилось или что получать документы стало даже труднее. Более того, суммарная оценка «От введения режима “одного окна” ничего не изменилось или стало даже хуже» заметно превышает положительную оценку. Для старшей группы населения, наиболее часто обращающейся в ОГВ, такая суммарная оценка в полтора раза превышает положительную.




Рис. 16. Оценка разными возрастными группами населения
работы службы "одного окна" (% опрошенного населения)




В области обслуживания предприятий оценки можно считать еще более строгими.

Практически все категории имеют одинаковую и вполне высокую (от 90 до 94% для предприятий разного масштаба) степень осведомленности о получении услуг в режиме «одного окна». При этом наблюдаются критические оценки качества функционирования службы «одного окна», показанные на рис. 17.





Рис. 17. Оценка предприятиями режима "одного окна"
(общая и среди разных категорий предприятий по масштабу)


Как показывает эта диаграмма:

- предприятия говорят «ничего не изменилось» так же часто или даже чаще, чем сообщают, что «получать услугу стало легче»;

- интегрированная оценка «ничего не изменилось или получать услугу стало труднее» в целом по всей выборке дается почти в полтора раза чаще, чем оценка «получать услугу стало легче».

Интересно, что наиболее критичными оказались предприятия микробизнеса, среднего и крупного бизнеса.

Все это заставляет говорить о недостаточной продуманности и/или о неотлаженности внутренних процессов обработки запросов, поступающих от потребителей в службу «одного окна».


10. Выводы
и рекомендации



10.1. Оценка основных изменений в реализации электронного правительства Москвы в 2005 г.

Наиболее значимыми изменениями, происшедшими с середины 2004 г. до конца 2005 г., являются:

- существенный, примерно в 1,5 раза, рост числа активных пользователей интернета среди населения Москвы;

- значительный, примерно в два раза рост в Москве числа предприятий, использующих услуги электронного правительства (ЭП) через интернет (при сравнительно незначительном росте числа предприятий, регулярно использующих интернет), причем по некоторым услугам показатель роста использования гораздо выше;

- наличие значительного, еще более высокого, чем в 2004 г., уровня предпочтений населения и предприятий в использовании услуг органов власти и организаций Москвы через интернет – в предположении наличия всех нужных условий;

- некоторый, хотя и не очень значительный, рост глубины реализации некоторых услуг ЭП.

Вместе с тем наблюдаются следующие факторы, снижающие значимость роста указанных параметров для оценки ЭП Москвы:

- рост использования услуг ЭП населению отстает от роста числа активных пользователей интернета среди населения Москвы;

- практически весь рост использования услуг ЭП населением произошел за счет роста числа регулярных пользователей интернета, возможно, даже за счет недельной аудитории интернета (а не за счет роста качества услуг или организации доступа к услугам посредством ЦОДов);

- значительность роста числа предприятий, использующих услуги ЭП, отчасти объясняется не очень высоким значением показателя использования прошлого года;

- большая часть наиболее востребованных услуг, определяемых в качестве таковых на основе ответов населения, особенно предприятий, относится к услугам органов федерального уровня.

Наблюдаются следующие негативные факты:

- все еще низкий уровень глубины реализации большинства услуг ЭП предприятиям и населению, в целом весьма незначительно выросший с 2004 г.;

- население мало использует существующие ЦОДы, для увеличения числа людей, которые будут их использовать, необходимо выполнение ряда условий (бесплатность, удобство расположения, наличие консультантов по использованию);

- доступ к услугам ЭП затруднен их рассеянностью по многим сайтам, неоднородностью реализации и представления, трудностями в их поиске и использовании.

Последний факт усугубляется происшедшими и происходящими организационными реорганизациями и их последствиями для населения и предприятий: перенос ряда функций и услуг от органов Москвы на федеральный уровень, распределение многих московских функций по множеству территориальных сайтов и сайтов организаций, разный объем и качество обслуживания, которые можно получить на одинаковый запрос. В ситуации продолжающейся привязки услуг ЭП в интернете к разным московским территориям и организациям все это создает для пользователя ситуацию запутанного лабиринтас постоянно меняющейся конфигурацией.

В целом весьма критичной, а иногда и отрицательной является оценка населением и предприятиями качества услуг, предоставляемых в режиме «одного окна». Интегрированная оценка «ничего не изменилось или получать услугу стало труднее» в целом по всей выборке дается заметно чаще, а для предприятий – почти в 1,5 раза чаще, чем оценка «получать услугу стало легче».

10.2. Общие выводы

Общие выводы таковы:

- обеспеченность населения, предприятий, особенно органов власти, в Москве средствами ИКТ привела к существенному потенциальному спросу на услуги ЭП (тем самым реализовался прогноз, сделанный в исследовании [1] за 2004 г.);

- при удовлетворении этого спроса можно рассчитывать ощутимые социально-экономические и социально-политические эффекты, связанные со снижением затрат населения и предприятий на взаимодействия с ОВ и официальными организациями Москвы, с повышением эффективности и результативности работы ОВ и организаций;

- тем не менее развитие услуг электронного правительства Москвы в 2005 г. все еще находится на начальном этапе, что определяется в первую очередь недостаточной глубиной реализуемых услуг (для большинства услуг обеспечено так называемое информационное присутствие, то есть сведения о наличии услуги, но не оказание услуги как таковой; для части услуг дополнительно есть возможность скачать электронный бланк документа), а также новым проявившимся фактором затрудненного поиска и получения услуги даже при ее наличии;

- в связи с этим использование услуг ЭП населением остается низким даже в группе регулярных пользователей интернета;

- не стали заметными пользователями ЭП люди моложе 25 лет;

- не стали заметными пользователями ЭП люди предпенсионного возраста и пенсионеры, причем в условиях, когда именно эта категория людей в основном и обращается в ОВ и другие официальные организации по традиционным каналам (эта ситуация показывает, по какой причине потенциально ЭП может принести ощутимые социальные эффекты в конкретной целевой аудитории);

- практически не стали пользователями услуг ЭП безработные;

- уровень использования услуг ЭП предприятиями заметно вырос и начал приближаться к европейским показателям, но все еще при очень значительном отставании;

- устройство и реализация внутренних, невидимых пользователям процессов обработки обращений в службы «одного окна» требуют существенной доработки и отладки.

10.3. Общие рекомендации

Рекомендуется сконцентрировать усилия и средства развития ЭП Москвы на:

- повышении глубины услуг (предоставлять их в максимальной степени или полностью через интернет);

- повышении качества выполнения услуг и всемерном обеспечении простоты их получения пользователями;

- выделении наиболее востребованных услуг и первоочередном развитии их и способов их доставки получателям (услуги по получению многочисленных справок и документов, услуги по поиску работы, режимы доставки заказанных документов в руки получателям и др.);

- усилиях по результативному обслуживанию предприятий, причем в первую очередь малого бизнеса, на использовании активных форм продвижения услуг ЭП на предприятиях;

- проведении детального анализа причин низких оценок работы режима «одного окна» и осуществлении мер по совершенствованию внутренних процессов обработки запросов населения и предприятий.

10.4. Рекомендации
по созданию единой столичной системы навигации пользователей по доступу к различным электронным услугам органов власти
и организаций Москвы

Излагаемые ниже рекомендации отражают особенность ситуации, возникшей именно на данном этапе реализации электронного правительства в Москве.

Несмотря на недостаточную глубину реализации многих услуг ЭП, в целом наблюдается картина активной работы ОВ Москвы (а также ряда федеральных органов) по развитию предоставляемых электронным способом услуг. Однако при попытках воспользоваться результатами этой работы пользователь сталкивается со значительным общим беспорядком создаваемого информационного хозяйства. Положение усугубляется состоянием «переезда» места предоставления целого ряда значимых услуг, происходит перемещение интернет-услуг на территориальные сайты ОВ и/или системы «одного окна».

Сочетание накопленного числа услуг с устаревшей системой доступа к ним породило известную в других областях информационного обеспечения ситуацию роста хаоса. Эта ситуация будет только углубляться, если не будут приняты специальные меры для качественного измененя доступа к услугам.

При этом пользователи вполне закономерно считают, что они не обязаны постоянно идентифицировать, какой уровень власти и какая территориальная организационная единица сегодня должны предоставлять им конкретную услугу, поскольку им нужна услуга как таковая.

В связи с этим и принцип «одного окна» понимается весьма упрощенно и неполно. Необходимо реализовать тот принцип электронного правительства, по которому человек должен иметь одну точку входа в ЭП, через нее единообразно находить точку входа к конкретной услуге и получать саму услугу вне зависимости от того, кто и где ее сегодня осуществляет. Таким образом, действия человека не должны зависеть от того, распределена какая-то функция по округам или выполняется централизованно, произведено или нет административное преобразование (реформа) каких-то органов, приведшее к слиянию или упразд­нению организаций, изменению границ территорий и т. п.

Требуется как можно более быстро осуществить переход к реализации всех услуг, необходимых в Москве, через единый интерфейс, снабженный системой навигации человека (жителя Москвы, представителя предприятия) по имеющимся и потенциально необходимым ему услугам в целом. Этот интерфейс должен обеспечивать общие стандарты доступа к услугам вне зависимости от того, какая служба отвечает за эту услугу или какому округу Москвы приписано место жительства или работы гражданина. Такой интерфейс должен использовать технологии интернет-порталов, семантической обработки запросов и поиска информации. Целесообразно использовать общую схему организации услуг, опирающуюся на несколько наиболее необходимых пользователям классификаций услуг (например, по так называемым жизненным эпизодам человека, по классам его обращений к ОВ). Примеры такого навигирующего интерфейса известны по разработкам других стран.

Необходимо также произвести включение в эту систему навигации всех услуг, необходимых жителям Москвы, несмотря на то, что часть их перенесена в федеральные органы. В ряде случаев Москва может ограниченно влиять на качество предоставляемых этими органами услуг, в других – практически не может. Однако интересы населения и предприятий Москвы требуют включения в систему навигации доступа ко всем необходимым им услугам.

Желательно одновременно с этим для всех услуг, оказываемых разными округами или организациями Москвы, ввести систему единых стандартов качества предоставления услуги.

Наконец, учитывая роль Москвы как столицы государства и как туристического центра, целесообразно реализовать систему навигации и доступа к услугам не только на русском языке.



ЛИТЕРАТУРА.


1. Зиндер Е.З. Электронное правительство Москвы: анализ состояния и рекомендации // Информационное общество. –
2004 г. – № 3–4.
2. Шапошник С.Б. Индекс готовности регионов России к электронному правительству //БОСС-IT. – Сентябрь, 2005.
3. ИКТ-инфраструктура служб «одного окна» подразделений Правительства Москвы и городских организаций и ее готовность к информатизации работы в режиме «одного окна». Аналитический доклад. – М.: ИРИО, 2005.

____________________________________________________________________________________
Зиндер Евгений Захарович - Президент фонда ФОСТАС (некоммерческая научно-техническая организация "Фонд поддержки системного проектирования, стандартизации и управления проектами") Е-mail: EZinder@fostas.ru