Роль гражданского общества в партнерствах, альянсах и консультативных процессах в сфере ИКТ
Панганибан Р.

Нам предложили высказать свое мнение по вопросу участия представителей гражданского общества в партнерствах, формируемых с целью распространения ИКТ, то есть в области, где мы имеем некоторый опыт и собственные взгляды. Конференция неправительственных организаций в консультационном процессе с ООН (The Conference of NGOs in Consultative Relationship with the United Nations [CONGO]) длительное время придерживается принципа партнерства с ООН, ее агентствами и программами, а также с правительствами и другими официальными организациями. Мы тесно сотрудничаем с ООН в различном качестве и по различным проектам, относящимся к соблюдению прав человека, развитию способностей, Целям в области развития, поставленным в Декларации Тысячелетия (далее – Цели развития) и многим другим областям.

Точнее всего тему, на которую я собираюсь говорить, можно выразить одним словом: ДОВЕРИЕ.

Я начну с обсуждения вопроса о доверии как нетривиальном моменте в партнерствах. Затем я опишу основные типы взаимоотношений представителей гражданского общества с организациями, формирующими официальную политику, – от оппозиции до совместной работы. После этого будут обсуждаться некоторые специфические характеристики гражданского общества, обуславливающие скептицизм, настороженность и подозрительность со стороны представляющих его организаций. Наконец, я сформулирую ряд рекомендаций, направленных на повышение доверия со стороны групп, представляющих гражданское общество, что обеспечит их поддержку и активное участие в партнерствах¹.

Позвольте мне начать с вопроса о доверии. Доверие является чувством, эмоцией. Когда мы вступаем в какие-либо взаимоотношения – будь то дружба, деловое сотрудничество или брак – для того, чтобы другая сторона действовала в отношении нас ожидаемым образом, необходимо, чтобы она в некоторой степени доверяла нам.

Кому вы доверяете? Вы доверяете тому, кто похож на вас, кого вы понимаете, чьи перспективы и мотивация вам известны, с кем вы уже взаимодействовали, кто действует предсказуемым образом. Трудно доверять людям, которых вы не знаете, чьи мотивация и цели неясны для вас, кто может оказывать на вас давление. Доверие подразумевает надежность, предсказуемость, общие нормы и понятия.

Доверие – это улица с двухсторонним движением. Мы доверяем людям, которые сами оказывают нам доверие, и мы действуем с осторожностью в отношении тех, кто настороженно относится к нам.

Adam Peake, член Целевой группы по цифровым возможностям стран Большой восьмерки (DOT Force), считает, что построение доверительных отношений является важной частью данного партнерства:

«Опыт DOT Force показал, что необходимо время для построения доверительных отношений между партнерами. В нашем случае имело место необычно сложная комбинация партнеров, относившихся к разным странам и разным секторам, что затрудняло выработку критериев для подбора партнеров. Понадобилось три очных собрания группы, чтобы она начала эффективно работать. Отсюда можно сделать вывод, что не следует сразу же ждать результатов. Доверие способствовало усилению чувства равного участия в процессе; партнеры начинали понимать, что их приглашают за стол переговоров с конкретной целью, а не только для того, чтобы поместить их название на эмблеме. Чувство общности целей (как у людей относительно наших личных целей) росло по мере того, как мы узнавали друг друга» [7, с. 44].

Почему доверие является важным для многосторонних партнерств? Просто потому, что без доверия мало что возможно. Группы не будут входить в партнерство с другими, если не питают к ним доверия. Но если есть доверие, то цели, которые казались недостижимыми, становятся возможными.

Ценность партнерств с правительствами и бизнесом для многих организаций, представляющих гражданское общество, представляется весьма сомнительной. Для некоторых групп, участвующих в партнерствах с другими группами, представляющими гражданское общество (например, в коалициях, сетях и т.д.), это все еще довольно новая концепция. В отличие от гражданского общества, представители которого образуют крепкие растущие сети по всему миру, согласно самой сущности бизнеса предпринимательство и индивидуализация являются нормой для него.

Таким образом, продвижение от неправительственных организаций к другим партнерам является острым вопросом. Например, в пленарном заявлении по вопросам гражданского общества Всемирного саммита по информационному обществу (Женева, декабрь 2003 г.) практически не упоминалось о важности партнерств. Многие группы, представляющие гражданское общество, относятся к партнерству с другими участниками очень взвешенно, даже скептически.

Следует отметить, что интерес сообщества, занимающегося вопросами использования ИКТ и развития, с течением времени не уменьшается, а увеличивается. Восьмая и последняя из Целей развития призывает создавать новые виды «партнерств для развития», в том числе и для обеспечения доступности преимуществ, которыми обладают новые технологии, особенно ИКТ².

Задачи, поставленные на Саммите, должны решаться партнерствами. Женевский План действий Саммита завершается призывом «следовать и проводить в жизнь Женевский План действий на национальном, региональном и международном уровнях, включая систему ООН как часть интегрированного и координированного подхода, призывая к сотрудничеству всех возможных участников. Это должно осуществляться в том числе путем объединения различных участников в партнерства»³.

Итак, вопрос заключается в следующем: как организовать партнерства таким образом, чтобы обеспечить поддержку со стороны групп, представляющих гражданское общество, и их участие? Другими словами, как создать доверительные отношения? Чтобы ответить на это, мы вернемся назад и рассмотрим различные виды взаимодействия гражданского общества с различными организациями, формирующими политику.

Существует большое количество возможных видов взаимодействия неправительственных организаций и гражданского общества с организациями, формирующими официальную политику. Они варьируют от полной оппозиции до роли основного организатора. Здесь уместно представить краткий обзор возможных ролей.

• Сторожевая собака – гражданское общество яляется наблюдателем или альтернативным источником информации, сообщая составляющим его лицам о том, что происходит в данных организациях. Целью этого может быть дополнение традиционных средств информации или предоставление результатов собственного анализа ключевых вопросов и областей для возможного действия.
• Противник – гражданское общество протестует против действий правительства или частного сектора. Это может выражаться в форме уличных демонстраций, петиций, бойкотов, акций неповиновения и т.д. Примером является контр-саммит по вопросам информационного общества.
• Адвокат – гражданское общество лоббирует интересы правительства или част-ного сектора для поддержки собственных позиций. Иногда группы сочетают роли противника и адвоката, например, Международная амнистия и Гринпис.
• Консультант по вопросам политики / эксперт – для этой роли больше всего подходят неправительственные организации, включающие представителей интеллектуальной элиты и академических кругов, однако ее могут брать на себя и другие виды неправительственных организаций.
• Реализатор – гражданское общество, превращающее политику в дело, например, предоставляющее волонтеров, сотрудников для правительств, агентств ООН или фондов, начинающее собственные проекты.

В настоящее время давление с разных сторон заставляет постепенно отходить от традиционного взаимодействия в качестве противников. На самом деле сильной мотивацией для участия в некоторых партнерствах является желание изменить роль групп, представляющих социальное общество, перейти от выражения протеста к партнерству и поддержке.
Рассмотрев виды взаимодействия организаций, представляющих гражданское общество, с различными многосторонними инициативами, следует разобраться, какие факторы кроются за скептицизмом многих из этих групп. Ниже приведены некоторые характеристики участия гражданского общества в процессах, влияющие на его способность быть надежным партнером.
За некоторыми исключениями, организации, представляющие гражданское общество, обычно выходят за рамки своих средств; их зарплаты и возможности значительно ниже, чем в правительстве или частном секторе. Нехватка ресурсов является существенной преградой для участия представителей гражданского общества в различных видах партнерств и инициатив, особенно в тех, где от участников требуются финансовые пожертвования (например, Международный союз электросвязи [МСЭ, International Telecommunications Union, ITU], Глобальное партнерство во имя знания [Global Knowledge Partnership, GKP]).

В то же время гражданское общество может предоставить знания и непосредственный опыт различных сообществ, которых не хватает у правительств и частного сектора. Таким образом, его участие в любых партнерствах по разработке и внедрению политики является весьма ценным, позволяя повысить эффективность и адекватность соответствующей политики в областях, где представители гражданского общества являются экспертами.

Как правило, неправительственные организации больше озабочены вовлечением в процесс наиболее квалифицированного и заинтересованного лица, чем лица, находящегося на нужном должностном уровне. Уровень и статус более важны для участников со стороны правительства и частного сектора. Партнеры, относящиеся к бизнес-сектору, часто хотят знать, кого им требуется делегировать для участия в проекте: исполнительного директора или обычного менеджера среднего звена. Правительства интересуются, можно ли им послать младшего заместителя вместо министра. Неправительственные организации обычно хотят знать, может ли человек, с которым они взаимодействуют, решать реальные вопросы или он лишь представляет кого-либо отсутствующего.
Как я отметил в описании типов взаимодействия гражданского общества, некоторые группы выбирают работу внутри политических процессов вместе с правительствами и бизнесом, тогда как другие стремятся работать извне, путем протеста или выражения несогласия. Это не шизофрения, а стратегия. Многие группы пробуют балансировать между ориентациями «инсайдер» и «аутсайдер», например, принимая приглашения на банкеты, организуемые властью, но при этом сохраняя готовность при необходимости идти на баррикады. Во время встречи министров стран, входящих в ВТО, которая состоялась в прошлом году в Канкуне, Гринпис одновременно отправил своих официальных представителей на конференцию и организовал уличные демонстрации.
Группы, представляющие гражданское общество, крайне озабочены сохранением своей независимости. Они боятся объединения, вследствие которого могут быть вовлечены в неподконтрольный им процесс и их имя может быть использовано для поддержки нежелаемого результата или претензии. Adam Peake хорошо объяснил нежелание неправительственных организаций участвовать в многосторонних партнерствах, заметив следующее:

«Они опасаются, что партнерство с частным сектором и/или правительством ослабит их способность выступать в качестве беспристрастных критиков (роль «сторожевой собаки»); что вовлеченность в процесс может быть использована для того, чтобы купить их или создастся такая видимость; наконец, что такие партнерства всегда являются неравноправными, несмотря на наилучшие намерения» [7, с. 44].

В целом для неправительственных организаций партнерства с бизнесом являются более противоречивыми, чем партнерства с правительствами. Это видно на примере Глобального пакта (Global Compact), в котором участвуют некоторые группы, представляющие гражданское общество, с целью улучшить работу компаний, обеспечить соблюдение прав человека и защиту окружающей среды, тогда как другие организации отрицательно относятся к Пакту, обвиняя его в «отмывании» корпораций⁴.

Важно понимать, что между сектором бизнеса и гражданским обществом существует множество культурных различий. На Форуме UNED было замечено, что:

«Бизнес … руководствуется принципами ориентации на получение прибыли, защиты интеллектуальной собственности, эффективности и скорости, тогда как многие неправительственные организации придерживаются принципов справедливости, совместного пользования, участия и защиты ущемленных групп и не рассматривают рыночные механизмы в качестве фундаментальной основы для обществ и для их развития» [8, с. 62].

Глобальное партнерство во имя знания утверждает:

«Организации, представляющие гражданское общество, меньше беспокоит скорость выполнения проекта и больше – вопрос о том, ответственно ли партнерство перед теми, кого непосредственно задевают такие проблемы как социальное включение и защита окружающей среды. В частности, во многих областях с устойчивым развитием взаимоотношения между бизнесом и некоммерческими организациями временами носили характер конфронтации. Таким образом, входящим в многосторонние партнерства по внедрению ИКТ представителям бизнеса и организациям, представляющим гражданское общество, необходимо найти пути для восстановления доверительных отношений» [7, с. 22] (курсив мой – Р.П.)⁸.

Выбрать компанию-партнера для неправительственных организаций является чудовищной проблемой. Dax Lovegrove, менеджер по связям с компаниями Британского отделения Всемирного фонда дикой природы (WWF UK), говорит о выборе компании следующее:

«Вы не можете всегда сотрудничать с самыми безукоризненными компаниями. В этом нет проблемы, не стоит ломиться в открытую дверь. Пока ваши партнеры имеют с вами общие цели, они именно те, с кем вам нужно сотрудничать» [4].

С другой стороны, в некоторых ситуациях глобальный бизнес становится сильнее правительств, и тогда на группы, представляющие гражданское общество, часто оказывается возрастающее давление с целью заставить их повлиять на действия бизнеса. Как говорит Randall Hayes, основатель Сети в защиту тропических лесов (Rainforest Action Network): «Если вы (как неправительственная организация) не разговариваете с бизнесом, вы все равно что проповедуете хору. Реальные изменения в отношении защиты окружающей среды могут идти только со стороны бизнеса; одними правительственными документами наши проблемы не решить» [9, с. 30].

Таким образом, мы видим, что существует ряд причин, обуславливающих настороженное отношение организаций, представляющих гражданское общество, к партнерствам с другими участниками. Позвольте теперь указать некоторые пути преодоления этой настороженности и построения доверительных отношений.

На основании данного обсуждения можно сформулировать ряд рекомендаций для организации эффективных партнерств с участием гражданского общества, позволяющих построить доверительные отношения. Ряд решений может упростить изменение роли организаций, представляющих гражданское общество, от противников к партнерам. Ниже изложены мои предложения.
Честный обмен взглядами имеет больше смысла, чем искусственное заглаживание противоречий, позволяющее уменьшить вероятность развития конфликтной ситуации. Неправительственные организации особенно чувствительны к использованию слишком дипломатичного языка, игнорирующего области значительного расхождения и дискуссию. Необходимо предоставить время и место, чтобы «выпустить пар». Благодаря этому возможно создание приватных и полуприватных отношений между партнерами, позволяющих честно и с пользой обмениваться мнениями при четких правилах участия и незначительном модерировании. Anriette Esterhuysen, директор Ассоциации по прогрессивным коммуникациям (Association for Progressive Communications), считает даже, что несогласие является таким же показателем успеха, как и согласие [6]. 

Не следует посылать на собрания партнеров молодых специалистов или представителей низшего звена персонала. Участник такого собрания не обязательно должен быть руководителем организации или исполнительным директором, однако ему необходимо иметь опыт в соответствующих областях и некоторую степень полномочий по принятию решений. Наиболее важно, чтобы в течение всего времени работы это был один и тот же человек, а не меняющийся перечень безликих бюрократов. Как замечает Mark Surman, партнер в Commons Group:

«Все партнерства, в том числе и многосторонние, зависят от взаимодействия отдельных людей. Партнерства, работающие наилучшим образом, практически всегда включают ключевое лицо от каждой из сторон, между которыми формируется сходство и общность взглядов. Часто именно это сходство и взгляды являются наиболее мощным источником энергии для партнерства, обеспечивающим движение сквозь конфликты и бюрократические барьеры» [7, с. 52].

Комментрий Anriette Esterhuysen относительно трудности образования правильной смеси:

«Целевая группа ООН по ИКТ (UN ICT Task Force), несмотря на весьма хорошие намерения, не преуспела в достижении своих целей: предоставить адекватное место для гражданского общества, правительств и частного сектора развивающихся стран, научного сектора, молодежи, деятелей искусства, средств информации … и т.д. Глобальное партнерство во имя знания … также борется за достижение баланса между различными секторами. По мере роста числа участников, представляющих гражданское общество, количество участников со стороны правительств, финансовых доноров и крупных корпораций снижается» [6].

Желательно, чтобы модераторами становились люди, имеющие представление о культурных и структурных различиях между различными партнерами и способные строить диалог с учетом этих различий. Особенно подходят для этой роли лица, имеющие опыт работы в различных типах учреждений: неправительственных организациях, коммерческих структурах, правительстве, международных агентствах, парламенте и т.д. Например, многие представители гражданского общества будут относиться с подозрением и недоверием к модератору, который до этого работал исключительно в коммерческих структурах.

В идеале деятельность многосторонних партнерств должны обеспечивать люди, не относящиеся к участникам этих партнерств и не имеющие прямой заинтересованности в результатах их деятельности (если это возможно). Минимальным условием является осведомленность о приоритетах и интересах всех партнеров и утверждение ими. Во многих случаях такую роль помощника в реализации / модератора играет ООН или ее агентство.

Организации, представляющие гражданское общество, часто озабочены тем, что они не будут рассматриваться как равноправные участники в сравнении с правительствами и представителями бизнеса. Эти опасения можно уменьшить, установив четкие правила, в том числе в отношении проведения дискуссий, принятия решений и выполнения повестки дня. При отсутствии четких правил участия у многих групп возникают опасения, что их права могут легко быть уменьшены или отменены, когда начнется обсуждение щекотливых вопросов.

Людям свойственна подозрительность в отношении тех, кто превосходит их силой. Таким образом, разработка правил участия позволит гарантировать равноправие партнеров. В идеале принимать решения следует на основе консенсуса. Процедуры голосования обычно отражают различия и неравенство, тогда как процесс выработки консенсуса делает акцент на согласии и диалоге. Следует придерживаться политики равноправного участия, независимо от вклада и ресурсов.

Эти правила должны быть зафиксированы в письменной форме и, возможно, входить в партнерское соглашение или Меморандум о взаимопонимании между партнерами, благодаря чему повышается предсказуемость и надежность участников процесса.

У организаций, представляющих гражданское общество, неизбежно возникает вопрос, почему некоторые группы включаются в качестве партнеров для реализации определенных инициатив, тогда как другие не включаются. Часто в этой связи раздаются обвинения в организации некоего «дружеского кружка», умышленном исключении представителей «юга», дискриминации по полу или возрасту или другие голословные утверждения. Такой дискуссии можно избежать, если четко сформулировать критерии партнерства. Ими могут стать: уровень вовлеченности в соответствующую область, ясное одобрение ряда принципов или целей, географическое положение (например, партнерства на уровне стран), готовность к физическому или электронному участию, индивидуальный опыт, отношение к ключевым участникам партнерства и возможность формально участвовать в партнерстве.
Как я уже указывал, группы, представляющие гражданское общество, бедны ресурсами/ богаты знаниями. Следовательно, они часто нуждаются в поддержке на различных уровнях. У партнерств может возникнуть необходимость в организации специальных доверительных фондов и других средств, позволяющих представителям гражданского общества участвовать в партнерстве с пользой для него. Это следует рассматривать не как благотворительность, а как обеспечение эффективности партнерства путем вовлечения в процесс тех, кто обладает квалификацией и опытом, достаточными для реализации целей партнерства.

Одним обнадеживающим шагом в этом направлении явились рекомендации Генерального секретаря ООН (2004 г.), в которых он призвал к образованию доверительного фонда для участия в ООН гражданского общества и к организации расширенного офиса партнерств при ООН для присоединения к ее деятельности неправительственных организаций, частного сектора и парламентариев [3, с. 12]. К сожалению, отсутствие у государств-членов ООН энтузиазма в отношении предложений Генерального секретаря означает их фактическую смерть или, как минимум, консервацию.

Часто представители бизнеса или правительственные чиновники не имеют четкого понимания приоритетов и культурных предпочтений групп, представляющих гражданское общество. Таким образом, может оказаться весьма полезным познакомить их с культурой, работой, приоритетами и важностью гражданского общества. Агентство ООН по вопросам образования и научных исследований (UNITAR) обладает опытом, измеряющимся десятилетиями, в отношении обучения представителей правительства для ведения различных переговоров, на основе чего можно начать обучение принципам эффективной работы с гражданским обществом и частным сектором при ООН⁵.

Такое обучение и ориентация могут способствовать формированию дружественной среды и тона, стимулирующих круговые доверительные отношения. Это особенно важно в партнерствах, связанных с ИКТ, где роль участников, представляющих гражданское общество, не всегда осознается и принимается остальными. Например, в рамках Целевой группы ООН по финансированию ИКТ ряд представителей правительств не признает за гражданским обществом какой-либо роли в финансировании ИКТ, кроме роли получателя средств⁶. Такого непонимания можно избежать, тщательно планируя тренинг и инструктирование.

Необходимо оставлять место для неформального взаимодействия, кофе-брейков, вечеринок после собраний, спонтанного обмена мнениями, онлайновых дискуссий «не по теме» и т.д. Чрезмерно формализованная и жесткая структура собраний может сдерживать развитие крепких связей.

Со временем такие менее формализованные взаимоотношения могут перейти в товарищеские отношения, взаимопонимание, дружбу, чувство общности между различными организациями. Благодаря этому возможно создание новых союзов для реализации общих целей, что мы видим на примере Южной Африки, где провайдеры интернет-услуг, местные телецентры, неправительственные организации, занимающиеся ИКТ, местные медиа-организации и небольшие магазины телефонов (телецентры) имеют общий интерес в легализации протокола передачи голоса поверх IP (VoIP) [6].

Здесь приведено лишь несколько небольших предложений. Я надеюсь, что эти рекомендации помогут ЮНЕСКО и другим «чемпионам» в организации партнерств разработать структуру партнерств, обеспечивающую полную поддержку гражданскому обществу.

1. ЮНЕСКО должна играть центральную роль в обеспечении реализации положений Саммита по вопросам, находящимся в сфере компетенции ЮНЕСКО, в отношении контента ИКТ. Они включают культурное разнообразие, многоязычность, свободу выражения мнений, свободу средств информации и художественного выражения.

2. ЮНЕСКО должна создать модель эффективного взаимодействия с другими участниками в партнерствах гражданского общества и частного сектора в сфере ИКТ. Необходимо обеспечить сбалансированное представление различных участников, равноправное участие, прозрачность действий и фокусировку планов работы.

3. ЮНЕСКО должна призывать других участников вступать в партнерства с гражданским обществом. Указывать чиновникам правительства и корпораций на важность включения гражданского общества в партнерства по ИКТ для развития их способностей. Разрабатывать программы обучения сотрудников организаций, представляющих гражданское общество, практике вступления в партнерство с правительствами и бизнесом.

4. ЮНЕСКО должна ускорять развитие новых многосторонних партнерств в сфере ИКТ. Использовать совпадающие технологии для помощи в реализации новых партнерств, наподобие основанных на интернете инструментах, разработанных для Всемирного саммита по устойчивому развитию (World Summit on Sustainable Development) и сайта WSIS-online.net.

5. ЮНЕСКО должна выйти за пределы традиционного сообщества неправительственных организаций ЮНЕСКО, включив в себя другие неправительственные сообщества, ориентирующиеся на ООН, МСЭ, региональные, национальные и местные сети. ИКТ способны помочь в осуществлении разнообразного участия гражданского общества в процессах выработки политики.

1. Shaping Information Societies for Human Needs. Declaration to the World Summit on the Information Society Civil Society Plenary, Geneva, 8 December 2003. Available at http://www.worldsummit2003.de/download_en/WSIS-CS-Dec-25-Feb-04-en.pdf

2. World Summit on the Information Society. Plan of Action. United Nations, UN symbol WSIS-03/GENEVA/DOC/5-E, December 2003.

3. Annan Kofi. Report of the Secretary-General in response to the report of the Panel of Eminent Persons on United Nations-Civil Society Relations. United Nations, UN symbol A/59/254, 13 September 2004.

4. Cowe Richard. Business/NGO Partnerships – What’s the Payback? In Ethical Corporation, April 2004.

5. DOT Force. Digital Opportunities for All: Meeting the Challenge. Report of the Digital Opportunity Task Force (DOT Force), 11 May 2001.

6. Esterhuysen Anriette «Multi-stakeholder participation and ICT policy processes.» Online article. Association for Progressive Communications, 2004. See http://www.apc.org.

7. Global Knowledge Partnership. Multistakeholder Partnerships Issue Paper, 2003.

8. Hemmati Minu. Multi-Stakeholder Processes: A Methodological Framework. UNED Forum, April 2001. Available at http://www.earthsummit2002.org/msp/

9. Sustain Ability, UNEP, Global Compact. The 21st Century NGO: In the Market for Change. Report, 2003.

Ссылки:

¹ Взгляды и рекомендации, содержащиеся в этом кратком обсуждении, принадлежат лично мне и могут не соответствовать политике или позиции CONGO.

² See United Nations Millennium Campaign. – http://www.millenniumcampaign.org

³ WSIS Plan of Action, 13

⁴ Хороший обзор и перечень ссылок, посвященных дебатам о Глобальном пакте ООН, находится по адресу http://www.globalpolicy.org/reform/indxbiz.htm

⁵ See. – http://www.unitar.org.

⁶ Личное наблюдение.

---

Рик Панганибан - координатор по коммуникациям Конференции неправительственных организаций в консультационном процессе с ООН (Conference of NGOs in Consultative Relationship with the United Nations, CONGO) США.

---

&copy Информационное общество, 2005, вып. 3, сс. 26-32.