О журнале
Рекомендации
«Социальная карта москвича» – новая культура социального обслуживания
Орлов С.В.
С.В. Орлов
«На сегодняшний день социальная карта – пожалуй, единственный реально действующий инструмент, который позволяет решить все технические проблемы, связанные с монетизацией льгот. Она позволяет выдать деньги (дотации и компенсации) именно тому, кому они предназначены, – так комментирует достоинства столичного проекта депутат Московской городской Думы Степан Владимирович Орлов. – Кроме того, держатели социальных карт получают различные скидки в магазинах и аптеках – а это не только сэкономленные деньги, это еще и элемент социальной политики города».
В настоящее время население Москвы (постоянные жители, временные жители, мигранты, гости, сезонные рабочие и т.п.) составляет, по разным оценкам, от 10 до 13 млн. человек. Все эти граждане постоянно вступают в разнообразные отношения с городскими органами, ведомствами и службами соответствующего профиля деятельности. Масштабы социально-экономических задач столь сложного в социально-экономическом отношении региона, как Москва, и необходимость доведения социально-экономических мероприятий до конкретных граждан при решении экономических и социальных задач требуют дальнейшего совершенствования методов управления процессами обеспечения социальной поддержки, перехода от плохо контролируемого «валового» принципа распределения льгот к адресной компенсации расходов социально незащищенных слоев населения.
Постановлением Правительства Москвы от 6 августа 2002 г. N 602-ПП предусмотрено введение в обращение интеллектуальных пластиковых карт – социальных карт для жителей Москвы. Для реализации проекта «Социальная карта москвича» создано Государственное унитарное предприятие «Московский социальный регистр» (ГУП МСР). Работы по созданию общегородской интегрированной автоматизированной системы учета с использованием пластиковых карт являются составной частью комплекса работ по программам «Электронная Москва» и «Электронная Россия».
Московская городская Дума уделяет очень большое значение программе развития и внедрения социальных карт. Мы считаем, что это как раз тот пример, когда информационные технологии перестают быть просто игрушкой ученых, перестают быть средством облегчения жизни и работы органам государственной власти и приходят непосредственно в жизнь москвичей. Мы давно говорили, что это новый этап развития информационно-коммуникационных технологий в городе, призванный сделать быт москвичей более удобным и комфортным, повысить качество жизни.
Проект предполагает использование для идентификации получателей льгот персонализированных бесконтактных смарт-карт (БСК). Их применение планируется развивать по следующим основным направлениям:
- статус социальных карт как своеобразного «дубликата» удостоверений, дающих право на льготы, обеспечит их использование для автоматизированного обслуживания льготников во всех организациях – участниках проекта «Социальная карта москвича»;
- социальные карты облегчают взаиморасчеты граждан с транспортными организациями (льготный проезд в метрополитене, автобусе, на железной дороге) и предприятиями торговли, питания и бытовых услуг при предоставлении льгот социально незащищенным категориям населения;
- в рамках совершенствования механизмов предоставления субсидий и льгот на оплату услуг жилищно-коммунального хозяйства предусматривается создание системы персонифицированных социальных счетов граждан. Ее внедрение позволит обеспечить прием платежей населения за жилищно-коммунальные услуги с использованием социальной карты, которая в данном случае будет выполнять функцию идентификации владельца для банковских приложений. При таком подходе может быть обеспечен переход от субсидирования предприятий-поставщиков услуг к обеспечению денежных выплат гражданам после оплаты ими услуг ЖКХ;
- использование карты позволяет упорядочить оказание услуг в рамках системы государственного медицинского страхования, а также обеспечить однозначную идентификацию гражданина при каждом случае исполнения государственных гарантий в сфере социального и медицинского обеспечения, в том числе при выдаче рецептов на получение лекарственных средств бесплатно или со скидкой и, собственно, при получении медикаментов по таким рецептам в аптечных учреждениях.
Экономически значимый эффект внедрения карты в области социальной защиты будет получен за счет высокой степени защиты персонифицированных БСК, используемых в качестве социальных карт льготников, возможности безналичного перечисления денежных выплат и дотаций на карточный счет. Переход основной части социальных льготников на использование социальных карт позволяет резко сократить возможности неправомерного получения льгот, дает весомую экономию средств городского бюджета, высвечивает истинные затраты организаций, предоставляющих льготы.
По размеру социальная карта москвича напоминает обычную кредитную карту. Электронный чип содержит информацию о том, какими льготами пользуется человек. Это удобно по многим параметрам. Во-первых, человек, приходя за льготой в собес или другую подобную организацию, не должен приносить массу справок. Во-вторых, эту карту можно подносить к считывающему устройству в метро или в автобусе. В-третьих, картой можно пользоваться в магазинах. Есть несколько десятков магазинов, в которых людям, имеющим такую карту, предоставляются скидки. В-четвертых, при желании на эту карту люди могут перечислять пенсии, зарплаты и потом с ее помощью расплачиваться в магазинах и за коммунальные услуги. Кстати, планируется, что под социальную карту человек в ближайшем будущем даже сможет взять кредит в банке.
Степень защиты банковского приложения такая же, как и у любой другой банковской карты. Документ содержит данные о владельце: фамилия, имя, отчество, фотография, личная подпись. Благодаря этим данным никто чужой картой воспользоваться уже не сможет. Вышеперечисленная информация частично дублируется в памяти карты. Сам принцип использования банковского приложения исключает возможность несанкционированного доступа к информации. Память карты разделена на сектора, и каждая корпоративная система, которая участвует в проекте (метрополитен, МЖД, Мосгортранс, Департамент социальной защиты населения и т. д.), записывает данные о льготах, за которые отвечает, в свой сектор. Соответственно, их читать могут только они. Возможность считывания информации обеспечивается кодами, которые доступны только тем корпоративным системам, которые их установили.
В перспективе социальные карты получат все москвичи без исключения. Естественно, что для них она потеряет свое назначение как документ, обязывающий к предоставлению льгот, но будет служить как карточка Visa-International для денежных накоплений, для оплаты звонков с таксофона, для проезда в транспорте, для идентификации полиса обязательного медицинского страхования.
Напомним, что г. Москва стал победителем конкурса Минэкономразвития по мероприятию «Создание общегородской интегрированной системы учета с использованием пластиковых карт». В рамках программы «Электронная Россия» для граждан страны в целом предполагается создать интегрированную систему учета с использованием пластиковых карт. В дальнейшем опыт, полученный в г. Москве, предполагается распространить на другие субъекты Федерации.
Как депутат Московской городской Думы, остановлюсь подробнее на правовых аспектах развития данной программы. В настоящее время проект «Социальная карта москвича» руководствуется нормативными документами Правительства Москвы. Это постановление Правительства Москвы, распоряжение Мэра, распоряжение Правительства Москвы, документы различных департаментов, префектур административных округов. Но, к сожалению, полноценная законодательная база этого проекта фактически отсутствует. Безусловно, действует закон города Москвы «Об информационных ресурсах и информатизации», но это рамочный фундаментальный закон, который, к сожалению, не регулирует многие юридические, правовые проблемы, которые возникают в связи с использованием «Социальной карты москвича».
Вообще понятие «социальная карта» не существует или фактически не существует ни в законодательстве города Москвы как субъекта Российской Федерации, ни в федеральном законодательстве. В связи с этим недостаточно прояснен и урегулирован правовой статус самих карт: кто является их собственником, является ли использование социальных карт правом или обязанностью их владельца и т.д. Таких вопросов может быть очень много. В некотором роде они урегулированы в постановлении Правительства Москвы. Но обращение социальных карт москвича – это не только взаимоотношения жителей города с органами государственной власти, это и взаимоотношения с самыми разными частными и негосударственными организациями. Для большей эффективности этого взаимодействия, большей его комфортности необходимо иметь именно законодательную базу, а не только документы органов исполнительной власти.
Чрезвычайно важный вопрос – является ли «Социальная карта москвича» документом в общепринятом для российского законодательства смысле, заменяет ли она или дополняет иные документы, такие как паспорт, пенсионное удостоверение, свидетельство о присвоении идентификационного номера налогоплательщика и т.д. Этот вопрос тоже до конца не прояснен.
Проблема уже не регионального, а скорее общероссийского значения – «Социальная карта москвича» как электронное средство индивидуальной идентификации. В настоящий момент действующее федеральное законодательство в информационной сфере, Гражданский кодекс исходят из предпосылки, что любое электронное средство идентификации является лишь аналогом собственноручной подписи гражданина, но не средством идентификации как таковым. Вследствие этого как на терминологическом, так и на организационном уровне использование «Социальной карты москвича» может быть связано с самыми разными правовыми затруднениями.
Также много вопросов возникает при использовании «Социальной карты москвича» в качестве аналога банковской кредитной карты. Безусловно, она применяется как платежное средство, но остается неясным: кто является эмитентом такой карточки, каков правовой статус зачисляемых на «Социальную карту москвича» денежных средств и т.д. Еще раз подчеркну, что частично эти вопросы регулируются нормативными документами, но законодательной основы для их решения опять-таки до сих пор нет.
Многих волнует защита информации персонального характера. На технологическом уровне эти вопросы успешно решаются, разрабатываются системы защиты информации. Однако, что касается статуса персональных данных вообще, то он не урегулирован ни в региональном, ни в федеральном законодательстве. А давным-давно подготовленный закон о персональных данных, к сожалению, до сих пор находится без движения в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации.
Каково же возможное решение этих вопросов? Я думаю, что лучшим выходом является разработка и принятие соответствующего законодательного акта субъекта Федерации. Будет ли это закон «О социальных картах москвича» или нормативный акт назовут иначе – решать юристам, но адекватную законодательную базу следует создавать сегодня, чтобы этот социальный проект мог получить дальнейшее развитие. Учитывая, что не все вопросы можно отразить в региональном законе, необходимо подготовить пакет законодательных инициатив в Государственную Думу Российской Федерации. В частности, это могут быть законодательные инициативы, связанные с внесением соответствующих изменений в акты о регистрации граждан, о налоговом учете, о пенсионном обеспечении, которые бы предусматривали определение статуса «Социальной карты москвича» как официального документа, который бы принимался всеми вышеупомянутыми органами.
Также необходимо подготовить законодательные инициативы по изменениям федерального законодательства об информации, информатизации, защите информации и электронной цифровой подписи, связанного с определением статуса «Социальной карты москвича» как электронного средства индивидуальной идентификации.
Наконец, нужно проанализировать банковское и налоговое законодательство с точки зрения использования «Социальной карты москвича», а также вернуться к закону о персональных данных. В связи с актуализацией нашего проекта необходимо еще раз поставить вопрос перед Государственной Думой и Федеральным собранием в целом, перед Правительством Российской Федерации, о скорейшем принятии этого столь нужного в современных условиях нормативного акта.
Московская Городская Дума готова к такой работе. И я думаю, что в рамках существующих и разрабатываемых проектных и нормативных документов следует предусмотреть отдельным подразделом подпрограмму законодательно-нормативного обеспечения проекта «Социальная карта москвича». В любом случае такие документы необходимо готовить уже сейчас.
Орлов Степан Владимирович - Депутат, Председатель Комиссии по городскому хозяйству Московской городской Думы, Координатор деятельности Московской городской Думы по направлениям «Информация, информатизация, связь, телекоммуникации и телевидение», «Информационная политика и СМИ», кандидат экономических наук.
© Информационное общество, 2005, вып. 2, сс. 18-21.