Реализация концепции электронного правительства: новый этап
Курносов И.Н.

---

Современная конкурентоспособная экономика требует соответствующего администрирования в государственном секторе. Модернизация государственного управления неразрывно связана с использованием новых информационных и коммуникационных технологий (ИКТ).

Уровень информатизации государственных структур традиционно ниже, чем в бизнесе – как с точки зрения используемых средств компьютерной техники, программного обеспечения, так и доступа сотрудников к интернету. Этот разрыв сохраняется и сегодня. Хотя следует отметить, что решение компьютерной «Проблемы-2000» позволило в течение 1999–2000 годов оснастить многие российские государственные структуры новой техникой. Проблема сыграла свою позитивную роль. Ситуация начала меняться в лучшую сторону с принятием в 2002 году Федеральной целевой программы «Электронная Россия», которая рассчитана на реализацию в период до 2010 года. Уровень обеспечения работников федеральных органов государственной власти современными персональными компьютерами в 2004 году вырос по сравнению с 2003 годом с 28 до 32%.

Вопросы использования ИКТ в органах государственной власти уже несколько раз в течение 4-х последних лет включались в повестку дня заседаний Правительства России. Впервые Правительство обсуждало эту тему в 2001 году при рассмотрении проекта ФЦП «Электронная Россия». Специально вопрос использования ИКТ в федеральных органах власти был поставлен на заседании Правительства России 11 сентября 2003 года, и повторно – 16 декабря 2004 года. Эта тема также нашла отражение в среднесрочной программе Правительства России на 2003–2005 годы.

Термин «электронное правительство» впервые в официальных документах российского правительства появился в «Концепции использования информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти до 2010 года», одобренной Правительством 27 сентября 2004 г. В документах международных организаций (ООН, ОЭСР, ЕС) он широко используется уже в течение последнего десятилетия.

Несмотря на официальное признание идеи «электронного правительства», у многих, включая и специалистов органов государственной власти, отсутствует ее понимание. Чтобы определить отношение к электронному правительству в российском обществе, достаточно сослаться лишь на одну публикацию, в которой автор так оценивает ситуацию: «вокруг идеи «электронного правительства» в последнее время возникает столько фантазий, вольных и невольных искажений слов и терминов, что, кажется, весь этот вал готов похоронить само новшество»¹ . Поэтому вернемся к термину «электронное правительство».

Исторически идея электронного правительства приобрела известность в конце прошлого столетия, когда процесс информатизации набирал силу. Для обозначения области применения ИКТ в информационном обществе стали широко применяться в английском языке приставки «i–» (от information – информация) и «e–» (от electronic – электронный, -ая). Так появились электронная торговля, электронное обучение и т.п. Электронное правительство рассматривалось как важная и составная часть информационного общества. Трудно определить, кто персонально впервые употребил термин «электронное правительство». Это произошло в период массовой «электронизации», когда приставка «электронный» применялась практически ко всему. Эта тенденция проявилась и в документах Всемирной встречи по информационному обществу, первый этап которой состоялся в декабре 2003 года в Женеве. В них мы можем найти такие термины как «электронный бизнес», «электронное здравоохранение», «электронное сельское хозяйство», «электронная научная деятельность». Кстати, термин «Электронная Россия» имеет те же корни.

Для понимания особенностей электронного правительства как общего процесса развития информатизации органов власти отметим основные направления использования ИКТ органами государственной власти. Их можно рассматривать, при всей относительности периодизации, также в исторической плоскости.

Начальный этап информатизации органов власти включал в себя, прежде всего, использование компьютеров для автоматизации внутренних процедур, решения задач бухгалтерского учета, управления кадрами и ведения делопроизводства. Созданы первые информационные системы обработки данных. В России этот период охватывает конец 50-х и начало 60-х годов прошлого века² .

Второй этап характеризуется дальнейшей информатизацией внутренних процедур и созданием систем информационного взаимодействия между органами государственной власти. Первые системы подобного рода осуществляли передачу данных между государственными органами с помощью машинных носителей информации и по сетям телекоммуникаций. Практические работы подобного рода предпринимались в конце 60-х годов прошлого века. Освоение этих технологий продолжалось в 70–80-е годы.

На третьем этапе в 90-е годы прошлого века происходит интеграция всех основных информационных систем и ресурсов органов государственной власти, что позволяет на этой базе организовать эффективное сетевое (онлайновое) взаимодействие с внешней средой, включая граждан и организации.

Термин «электронное правительство» появился именно тогда, когда от внутренней информатизации органов государственной власти и информатизации процессов информационного взаимодействия между государственными структурами перешли к электронному сетевому информационному взаимодействию с гражданами и организациями. Это породило идею «электронной демократии», то есть возможности граждан принять непосредственное участие в государственном управлении. Часто в определениях электронного правительства это обстоятельство является ключевым. Электронное правительство определяется как информационное взаимодействие органов власти с гражданами и организациями с использованием ИКТ, сетевых технологий и интернета. Или как электронная форма общения граждан с государством. Электронное правительство заменяет собой посещение государственных организаций, звонки по телефону и отправку бумажных почтовых сообщений. Оно позволяет раскрыть процедуры и процессы принятия решений органов власти, а также ответственность конкретных лиц, что является элементом общественного контроля.

Еще одна группа определений связана с представлением электронного правительства как процесса предоставления государственными органами управления услуг гражданам в электронной форме³ . Они основаны на идее «сервисного» государства, ориентированного на оказание государством услуг гражданам как формы реализации демократических принципов. В «Концепции использования информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти до 2010 года» используется такое же понимание электронного правительства. Оно определяется как система «предоставления государственных услуг на основе использования информационных технологий».

Несмотря на очевидный прогресс в этой области, сетевое (онлайн) оказание услуг электронного правительства является и сегодня проблемой для органов власти большинства стран мира. Так, по данным одного из последних исследований, охватывающего 1935 сайтов из 198 стран, только около 21% сайтов органов государственной власти предлагает услуги, которые полностью реализуются в сетевой среде. В 2003 году таких сайтов было 16%, в 2002 г. – 12%, в 2001 г. – всего лишь 8%. Наиболее развитые с этой точки зрения сайты имеют органы власти таких стран как Тайвань, Сингапур, США, Канада, Монако⁴ .

Третья группа определений основана на понимании электронного правительства как использования ИКТ в государственном управлении. Например, Всемирный банк определяет электронное правительство как «использование государственными структурами информационных технологий (таких как глобальные сети, интернет, мобильные коммуникации), которые имеют способность трансформировать отношения с гражданами, бизнесом и другими ветвями власти»⁵ . Имеются другие подобные определения электронного правительства: «использование информационных и коммуникационных технологий для улучшения деятельности организаций государственного сектора»⁶ , «путь использования государственными структурами наиболее инновационных информационных и коммуникационных технологий, особенно интернет вэб-приложений, для обеспечения граждан и бизнеса более удобным доступом к государственной информации и услугам с целью улучшения качества услуг и обеспечения больших возможностей участия в демократических институтах и процессах»⁷ .

Если принять данный подход, то, как отмечает Р. Хик из Манчестерского университета, «электронное правительство уже реализуется по крайней мере 50 лет, начиная с использования первого мейнфрейма в Статистическом управлении. Просто мы не называли его так 50 лет назад»⁸ .

Концепция информационного общества, которая является одной из причин появления термина «электронное правительство», постулирует переход общества на новую стадию развития. В этом смысле информационное общество – новая разновидность постиндустриального общества, в котором все сферы деятельности отличаются от индустриальной стадии развития. Естественным образом это понимание накладывается на сферу управления, которая в информационном обществе принимает новые черты, такие, которые ранее не существовали или были слабо реализованы. Электронное правительство в этом контексте рассматривается как государственное управление с использованием ИКТ.

Наиболее общим подобным определением является рассмотрение электронного правительства как «государственных функций или процессов, которые осуществляются в цифровой форме через интернет»⁹ . В «Стратегии электронного правительства штата Техас» (США) электронное правительство понимается как «деятельность государственных структур путем использования электронных коммуникаций на всех уровнях государства, граждан и бизнес- сообщества»¹⁰ .

Информационные и коммуникационные технологии рассматриваются лишь как одно из средств повышения эффективности управления, помощи государственным органам в выполнении их функций, наряду с «организационными изменениями и новыми навыками для улучшения государственных услуг, демократических процессов и государственной политики»¹¹ . Определяющими являются уже не ИКТ, а принципы и технологии управления как часть государственного администрирования. Этот подход основан на понимании электронного правительства как средства для улучшения управления В последних рекомендациях Комиссии Европейского Сообщества (КЕС) электронное правительство определяется как «использование ИКТ в государственном управлении в сочетании с организационными изменениями и новыми навыками для улучшения государственных услуг и демократических процессов и укрепления поддержки для государственной политики»¹² .

В Законе США «Об электронном правительстве» 2002 года оно определяется как «использование органами власти интернет веб-приложений и других информационных технологий, интегрированных с процессами, которые используют данные технологии для того, чтобы улучшить доступ и распространение государственной информации и услуг гражданам, другим государственным организациям или внести улучшения в деятельность органов власти, в частности, в результативность и эффективность, качество услуг или преобразования». Определение также пытается объединить процессы использования ИКТ и процессы управления.

Близкое значение к термину «электронное правительство» имеет термин «электронное управление». В Рекомендациях Совета Европы электронное управление определяется как «прежде всего, демократическое управление, а не чисто технические вопросы, и полный потенциал электронного управления может быть реализован, только если использование ИКТ будет сопровождаться изменениями в структурах, процессах и путях организации работы государственных органов».

Интересно отметить, что в этом же смысле используется термин «электронное управление» в Декларации принципов и Плане действий, принятых на Всемирном саммите по информационному обществу в Женеве.

Обобщая рассмотренные подходы, можно принять следующее рабочее определение электронного правительства: это государственное управление с использованием ИКТ для оказания государственных услуг, совершенствования взаимоотношений с гражданами и организациями, между органами государственной власти, а также их внутренних процедур деятельности.

В реализации концепции электронного правительства сегодня уже можно выделить несколько этапов. Обычно называют четыре стадии трансформации традиционного правительства в электронное: присутствие в интернете, интерактивное взаимодействие, проведение транзакций (сделок) в электронной форме и полная трансформация.

На первом этапе реализуется только информирование, хотя это тоже является услугой электронного правительства, поскольку осуществляется органами государственной власти путем организации сайтов. Создается техническая база для развития сетевого взаимодействия с гражданами и организациями. Формируется правовая база для размещения информации в интернете. Россия, как и большинство стран мира, уже прошла первый этап реализации концепции электронного правительства. В большинстве органов власти на федеральном уровне и уровне субъектов Федерации созданы интернет-сайты. На муниципальном уровне эта работа проведена на уровне администрации городов.

На следующем этапе осуществляется освоение технологий интерактивного взаимодействия органов власти с гражданским обществом. Совершается принципиальный переход на информатизацию взаимодействия граждан и организаций с государственным служащим и государственным органом. Ведется работа по переводу в электронную среду представления налоговых деклараций, закупок товаров для государственных нужд и т.п.

Этап осуществления транзакций в электронной форме завершает переход на документальную информационную среду взаимодействия, которая позволяет юридически признавать эквивалентность сделок в электронной форме. Совершается важнейший для государственного управления переход на безбумажные технологии. Полная трансформация традиционного управления в электронное является заключительной стадией с точки зрения полной интеграции ИКТ в управленческие процессы.

Бывший комиссар ЕС по информационному обществу Э. Лииканен выделяет другие этапы развития электронного правительства. По его мнению, на начальном этапе выдвигается большое количество идей¹³ . Преобладает стимулирование предложения услуг электронного правительства, проводятся мероприятия по продвижению идеи электронного правительства в деятельность органов государственной власти.

Одним из таких мероприятий можно считать принятие Правительством России ФЦП «Электронная Россия». Ее можно считать первой отечественной государственной программой, включающей в себя мероприятия по его созданию, хотя термин «электронное правительство» в ней не используется.

Из 9-ти разделов ФЦП «Электронная Россия» три непосредственно относятся к электронному правительству. Перечисленные ниже разделы программы соответствуют основным направлениям использования ИКТ в деятельности органов государственной власти.

1) Обеспечение открытости в деятельности органов государственной власти и общедоступности государственных информационных ресурсов, создание условий для эффективного взаимодействия между органами государственной власти и гражданами на основе использования ИКТ (в международной практике электронного правительства – это отношения «государство – граждане», сокращенно G2C). Мероприятия данного раздела программы направлены на расширение объема информации и перечня информационных услуг, предоставляемых гражданам и хозяйствующим субъектам органами государственной власти и органами местного самоуправления, формирование механизма общественного контроля их деятельности.

2) Совершенствование взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления с хозяйствующими субъектами и внедрение ИКТ в реальный сектор экономики (отношения «государство – бизнес», сокращенно G2В). Мероприятия этого раздела предусматривают перевод в электронную цифровую форму большей части документооборота, осуществляемого между хозяйствующими субъектами, органами государственной власти и органами местного самоуправления.

3) Совершенствование деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления на основе использования ИКТ (внутренняя информатизация органов государственной власти). Основной задачей мероприятий данного направления является повышение эффективности работы органов государственной власти и органов местного самоуправления путем обеспечения совместимости стандартов хранения информации и документооборота, подключения к компьютерным сетям органов государственной власти и органов местного самоуправления, бюджетных учреждений, реализации отраслевых программ информатизации, создания межведомственных и местных информационных систем и баз данных. Использование ИКТ позволит обеспечить реализацию прав граждан России на свободное получение открытой информации из информационных систем, а также на использование других услуг, предоставляемых этими системами.

В данный раздел программы включены мероприятия, направленные на совершенствование взаимодействия между органами государственной власти (отношения «государство-государство», G2G). В частности, предусматривается создание единой государственной системы управления и передачи данных, обслуживающей органы государственной власти и местного самоуправления, бюджетные и внебюджетные фонды и организации, а также создание необходимых узлов подключения к компьютерным сетям и обеспечение электронного документооборота между органами власти, в том числе определение стандартов обмена информацией для систем электронного документооборота между органами государственной власти и местного самоуправления и координация вопросов использования стандартов документооборота на региональном и муниципальном уровнях.

Ко второму этапу развития электронного правительства Э. Лииканен относит реализацию проектов, формирование пакета «проб и ошибок». Этот период охватывает несколько лет, в зависимости от страны. Государственные органы власти на различном уровне (на уровне центральных органов власти, в региональных администрациях, на муниципальном уровне) осуществляют проекты электронного правительства. В настоящее время в интернете размещены десятки тысяч сайтов и порталов органов государственной власти различных стран мира. В России подобные проекты осуществлялись с середины 90-х годов прошлого века. Реализация ФЦП «Электронная Россия» за три года (2002–

2004 гг.) позволила профинансировать ряд проектов создания сайтов и порталов в интернете. Имеется большое количество удачных решений как на федеральном уровне, так и в регионах, созданных за счет собственных средств органов государственной власти. Тем не менее многие проекты электронного правительства еще не достигли той критической массы, когда можно определенно указать на их реальные результаты.

Отметим несколько факторов, которые требуют изменений в подходе к реализации проектов электронного правительства.

1. Усложнение создаваемых систем электронного правительства и увеличение затрат на создание и поддержание информационных систем и информационных ресурсов в актуальном состоянии. Эти обстоятельства характерны для всех стран. Особенностью российских проектов электронного правительства является также необходимость дополнительных инвестиций в развитие инфраструктуры электронного правительства. Как отмечается в материалах¹⁴ к заседанию Правительства России 16 декабря 2004 г., ключевой проблемой по-прежнему остается подключение территориальных подразделений к центральному аппарату органов государственной власти и создание инфраструктуры обеспечения их электронного взаимодействия между собой. Не решена задача создания современной защищенной телекоммуникационной инфраструктуры обеспечения межведомственного электронного обмена данными, использования электронной цифровой подписи в органах государственной власти.

2. Применение ИКТ без соответствующей законодательной базы, реформирования организационных структур, технологии управления и подготовки кадров не позволяет достигать целей электронного правительства.

3. Изменения в функциях и приоритетах деятельности органов государственной власти вызывают необходимость в существенных доработках проектов электронного правительства и, как следствие, требуют дополнительных финансовых средств. Работы по созданию единой архитектуры электронного правительства, которая решает часть этих проблем, в России находятся только в начальной стадии.

Учет влияния указанных факторов и анализ опыта реализации проектов привели к изменению акцентов в концепции электронного правительства. Европейские эксперты называют текущую стадию развития электронного правительства «переходом от обеспечения онлайнового доступа к государственным услугам к получению реальных результатов гражданами и бизнесом». Что в свою очередь приводит к необходимости более конкретно определять и измерять результаты проектов электронного правительства для лучшего понимания степени их влияния на общие социально-экономические цели.

Суть нового этапа можно определить как переход от видения (формирования концепции) к экономике электронного правительства, что характерно для стадии зрелости любой идеи. От стимулирования предложения осуществляется переход к ориентации на спрос и потребности граждан и организаций. Эта стадия осознанной, экономически эффективной реализации электронного правительства предъявляет новые требования и к деятельности органов государственной власти. Ориентация на потребности граждан вынуждает их перейти от фрагментарности к интеграции, от формальностей к результатам, от регулирования к стимулированию.

Изменение направленности политики можно наблюдать на примере министерских конференций по электронному правительству, регулярно проводимых КЕС. Если на первой конференции (ноябрь 2001, Брюссель) в центре внимания были вопросы продвижения идеи электронного правительства и стимулирования перехода на онлайновое оказание услуг, на второй (июль 2003 года) – вопросы улучшения инфраструктуры, развития широкополосных услуг, обеспечения безопасности, развития приложений и услуг, поставки качественного наполнения (контента) информационных ресурсов, то на третьей конференции (июнь 2004 года, Дублин) большое внимание уделялось теме экономики электронного правительства и инновациям в этой области. Особый упор был сделан на инновации, поскольку только они позволяют рассчитывать на результативность электронного правительства. Можно также отметить, что цели развития электронного правительства видятся в общем контексте проблем и перспектив ЕС, основная задача которого – повышение конкурентоспособности и развитие инновационного характера европейской экономики.

Для России вопрос ставится таким образом: насколько электронное правительство помогает решать приоритетные задачи государственных органов власти, каким образом оно способствует осуществлению важнейших реформ, проводимых Правительством России? В частности, административной реформы, реформы социальной сферы, образования и культуры. Решение проблем, связанных с монетизацией льгот, еще раз подтвердило важность развития государственных информационных систем и баз данных для сопровождения реформ, более эффективного управления финансовыми потоками, учета льготников, медикаментов, затрат на транспорт и т.п.

Новый этап развития электронного правительства нашел отражение в документах Комиссии Европейского Сообщества и Совета Европы. Совет министров стран ЕС уже в ноябре 2003 года одобрил Рекомендации «Роль электронного правительства для будущего Европы»¹⁵ . 15 декабря 2004 года Комитет министров Совета Европы принял Рекомендации по электронному управлению¹⁶ . В подготовке Рекомендаций Совета Европы принимали участие и российские специалисты. Цель этих рекомендаций – «помочь государствам – членам Совета Европы в разработке стратегии электронного управления, которая позволит эффективно использовать ИКТ во взаимодействии между органами власти и гражданским обществом, так же, как и между органами власти, и в функционировании органов власти в рамках демократического процесса и оказания государственных услуг». Рекомендации охватывают все основные направления электронного правительства: отношения органов государственной власти с гражданами и бизнесом, их взаимодействие между собой и внутренние процедуры.

В Рекомендациях Совета Европы странам – членам предлагается осуществить обзор политик в области электронного управления, законодательства и практики в свете принятых Рекомендаций и разработать национальные стратегии электронного управления. Через два года Комитет министров намерен вернуться к рассмотрению этих Рекомендаций с учетом опыта их применения.

Рекомендации по реализации стратегии электронного государственного управления, направленной на обеспечение инноваций, прозрачности государственных учреждений и демократических процессов, повышение эффективности и укрепление связи с гражданами, содержатся также в документах Всемирной встречи по информационному обществу¹⁷ .

Практически синхронно по времени с европейскими документами Правительство России 23 сентября 2004 года одобрило «Концепцию использования информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти до 2010 года». Она определяет основные приоритеты, принципы и направления реализации единой государственной политики в сфере использования информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти в соответствии с задачами модернизации государственного управления.

В данной концепции проводится идея модернизации государственного управления, реализации административной реформы и использования в этих целях ИКТ. Один из важнейших принципов, который содержится в концепции – подчинение процессов использования информационных технологий решению приоритетных задач социально-экономического развития, модернизации системы государственного управления.

Еще одна особенность концепции, которая отражает ее соответствие характеру нового этапа реализации электронного правительства – нацеленность на повышение эффективности расходов на создание государственных информационных систем и ресурсов. Она предусматривает определение направлений и объемов бюджетных расходов на использование информационных технологий в государственном управлении на основе конкретных измеримых результатов и показателей эффективности деятельности органов государственной власти.

Кроме того, рекомендуется проводить интегрированную оценку затрат на использование информационных технологий, снижать операционные затраты на содержание государственного аппарата. Намечены меры по исключению дублирования бюджетных расходов на создание государственных информационных ресурсов и систем путем централизованного создания общих для органов государственной власти элементов информационно-технологической инфраструктуры, унификации элементов информационно-технологической инфраструктуры, использования типовых решений при создании государственных информационных систем органов государственной власти.

Предусматривается проведение регулярной оценки за счет создания единой системы мониторинга и контроля эффективности использования информационных технологий в деятельности органов государственной власти.

В концепции поставлены задачи по распространению практики предоставления гражданам и организациям доступа к открытой информации о деятельности федеральных органов государственной власти, государственным информационным ресурсам, организации интерактивного информационного обслуживания граждан и организаций с использованием современных информационных технологий, в том числе через интернет. Намечено развитие инфраструктуры, в том числе единой защищенной телекоммуникационной инфраструктуры для государственных нужд, системы удостоверяющих центров в области электронной цифровой подписи и электронной среды взаимодействия, обеспечивающей эффективный межведомственный информационный обмен.

Концепция впервые определяет приоритеты использования информационных технологий, ориентированные на достижение целей социально-экономического развития страны, а также приоритеты использования информационных технологий в сфере государственного управления. К последним, в частности, отнесены:

• создание и развитие систем, обеспечивающих размещение в интернете информации о деятельности федеральных органов государственной власти;
• доступ граждан и организаций к открытым ведомственным информационным ресурсам, интерактивное информационное обслуживание граждан и организаций;
• развитие пунктов общественного доступа к информационным ресурсам;
• развитие центров телефонного обслуживания, обеспечивающих возможность бесплатного обращения граждан и организаций в соответствующие федеральные органы государственной власти и получения ими открытой информации;
• организация систем учета и контроля результатов рассмотрения обращений граждан.

В разделе «Обеспечение информационной открытости» предусматривается повышение информационной открытости деятельности федеральных органов государственной власти, доступности соответствующей информации для граждан и организаций, а также создание механизмов общественного контроля их деятельности. Это достигается путем создания общегосударственных информационных ресурсов, единой системы навигации в интернете по общегосударственным информационным ресурсам, а также информационным ресурсам федеральных органов государственной власти. Кроме того, предусматривается создание системы подтверждения передачи информации в электронном виде и ее подлинности, механизмов обучения граждан в области их прав и возможностей использования информационных технологий при взаимодействии с федеральными органами государственной власти.

Предусматривается разработка и утверждение стандартов для системы сетевого (интернет) взаимодействия и предоставления государственных услуг федеральными органами государственной власти гражданам и организациям.

В качестве целевых показателей эффективности реализации концепции выступают, в частности, обеспечение доступа граждан к информации о деятельности федеральных органов государственной власти и применение интернета в работе этих органов.

Концепция решает задачу уточнения государственной политики по отношению к реализации проектов электронного правительства в федеральных органах власти. В ней также предусматривается, что использование информационных технологий в государственном управлении и развитие информационно-технологической инфраструктуры федеральных органов государственной власти осуществляются в соответствии с планом создания электронного правительства.

Опыт реализации проектов электронного правительства на всех уровнях – федеральном, региональном и муниципальном, имеющиеся рекомендации международных организаций, удачные примеры проектов в индустриально развитых странах позволяют сделать некоторые выводы относительно принципов успешной стратегии создания электронного правительства.

Если на начальных этапах реализации проектов электронного правительства больше внимания уделялось ИКТ, их созданию и возможностям их использования для организации сетевого взаимодействия органов власти с гражданами, то сегодня вектор развития электронного правительства направлен на результативность совершенствования управления в целом и модернизацию управления проектами электронного правительства в частности. Технологии для электронного правительства сегодня доступны на рынке. Проблемы перешли в область их эффективного использования.

Для того чтобы правильно выстроить стратегию реализации проекта электронного правительства, нужно ответить на следующий вопрос: что означает электронное правительство для конкретного органа государственной власти?

Имеются как минимум три точки зрения на электронное правительство в органах государственной власти.

1. Средство совершенствования взаимоотношений с гражданами (эта точка зрения поддерживается подразделениями информационной политики, СМИ и внешних связей).

2. Информационная система (позиция подразделений информатизации).

3. Средство совершенствования управления (эта точка зрения разделяется, как правило, руководством организации).

Соответственно, в органах государственной власти реализацией проектов электронного правительства занимаются подразделения информационной политики, СМИ и внешних связей, подразделения информатизации или подразделения, находящиеся в непосредственном подчинении руководства организации.

Ответ на этот вопрос задает структуру проекта электронного правительства и его приоритеты. Важно, чтобы с учетом особенностей органа государственной власти все указанные элементы развивались комплексно, были интегрированы в рамках органа государственной власти на уровне технических решений.

Поэтому требуется участие руководства для того, чтобы поддерживать это стратегическое видение и сделать электронное правительство более результативным, вносящим свой вклад в достижение общих социально-экономических целей.

Есть существенные различия между сетевым управлением с использованием интернета, на которое, как правило, распространяются либеральные законы саморегулирования в интернете, беспрепятственное распространение знаний и информации, независимость различных уровней и т.п., и сетевой бюрократией, под которой европейские эксперты понимают сохранение в новой сетевой среде профессионализма и формальностей, принципов стабильности, юрисдикции и административного подчинения. Существующие традиции, законодательство, распределение прав и ответственности работников органов власти и организаций являются в некотором смысле инерцией, которую необходимо преодолевать при реализации проектов электронного правительства.

Сильная политическая поддержка руководства нужна для того, чтобы преодолевать сопротивление и барьеры, изменять традиционное мышление, реализовывать организационные изменения, выделять инвестиции и достигать конкретных результатов.

Как отмечают некоторые специалисты, электронное правительство – это не результат, а процесс постоянного совершенствования управления, использования ИКТ, улучшения качества взаимодействия с гражданами и организациями и повышения качества услуг, предоставляемых органами государственной власти. Это понимание близко концепции инновационного правительства. Инновационное (адаптивное) правительство понимается как управление, ориентированное на изменения и совершенствование администрирования и улучшение качества государственных услуг. Оно охватывает широкий круг вопросов, включая совершенствование взаимодействия между государственными структурами, бизнесом и гражданами на основе партнерства, использование новых технологий и изменений в политике¹⁸ .

Потребности в совершенствовании деятельности органов государственной власти (глобализация, общественные процессы, повышенные ожидания со стороны пользователей) несколько шире тех, которые могут быть удовлетворены за счет использования ИКТ. Есть и другие возможности для этого. Известен принцип «не ограничиваться электронным» (Going beyond «e»), который означает, что при совершенствовании управления не следует ограничиваться только использованием ИКТ.

Это могут быть меры по совершенствованию законодательства, связанные с изменениями в соотношении прав и ответственности граждан и органов власти. Например, перераспределение выполняемых функций между федеральным центром и региональными органами власти, органами местного самоуправления. Совершенствование местного самоуправления в настоящее время идет в сторону повышения ответственности органов местного самоуправления и, соответственно, количества выполняемых ими функций взаимодействия с гражданами.

Или меры по снижению уровня барьеров при осуществлении предпринимательской деятельности. Известный принцип «одного окна» существенно сокращает затраты времени со стороны граждан на регистрацию своих прав.

Указанные меры, сопровождающие проект электронного правительства, существенно повышают его результативность.

Следующий вопрос – оценка результатов реализации проекта. Определение индикаторов результатов электронного правительства сталкивается с трудно разрешимой проблемой эффективности управленческого труда. Очевидно, что она в результате инноваций повышается, но трудно поддается количественной оценке. Вопрос вызывает много споров.

Признанными индикаторами результативности и критериями качества электронного правительства являются производительность, качество услуг, охват граждан услугами, открытость и прозрачность деятельности¹⁹.

Производительность является важнейшим показателем для оценки технологии работы в государственном секторе, который означает предоставление большего количества услуг при снижении их стоимости. По существу, использование этого показателя является переходом на бизнес-критерии эффективности технологии управления. В конечном счете показатель «производительность» отражает снижение затрат времени и ресурсов для бизнеса и граждан.

Государственные услуги для граждан в сетевой среде или услуги электронного правительства (один из видов услуг информационного общества) оказываются органами государственной власти в рамках осуществления своих функций. При этом государство берет на себя затраты по обеспечению этих электронных коммуникаций. Существо же отношений или содержательная сторона взаимодействия между гражданами и органами власти определяется нормативными актами и мало зависит от технологии взаимодействия. Это положение необходимо иметь в виду, чтобы правильно организовать проект электронного правительства на любом уровне – региональном или муниципального образования.

Следующий важный индикатор – качество услуги. При оказании услуг электронного правительства органам государственной власти рекомендуется придерживаться следующих критериев качества²⁰ :

• пользователю должно быть ясно, какая информация и услуги доступны, где и каким способом они размещены;
• электронные услуги должны позволять пользователям адаптировать их к своим потребностям;
• информация должна быть точной, аутентичной и актуальной, а услуга – безопасной;
• информация и услуги должны быть легко понятными с точки зрения содержания, контекста и представления;
• интерфейсы услуг и представления информации различных органов власти должны быть гармонизированы;
• должны быть обеспечены консультации для пользователей электронных услуг, адаптированные для различных типов пользователей.

Для того чтобы проект электронного правительства мог соответствовать этим критериям качества, необходимо предусмотреть создание системы управления качеством услуг, ориентированной на изучение потребностей пользователей, и организацию обратной связи с ними, чтобы оценить полезность и используемость информации.

Уровень охвата граждан услугами электронного правительства используется для оценки пользовательской базы. Услуги электронного правительства должны быть доступны всем категориям граждан, независимо от их индивидуальных, социальных или культурных особенностей или географического местонахождения. Это достигается путем адаптации технологий электронного правительства под потребности различных групп населения, в том числе и для лиц с ограниченными возможностями. Никто не должен затрачивать больше средств и усилий на получение одной и той же услуги электронного правительства.

Для того, чтобы обеспечить право на выбор способов (многоканальность) получения услуг электронного правительства, необходимо определить несколько вариантов ее оказания, не ограничиваясь одной технологией. Должно быть обеспечено разнообразие средств доступа к онлайновым услугам, в частности, с использованием кабельных сетей, мобильных телефонов и т.п. Следует иметь в виду возможности граждан приобретать соответствующие технические средства, например, последние версии программного обеспечения. При этом у пользователя должна оставаться возможность, по крайней мере на начальных этапах реализации проектов, пользоваться услугами без использования ИКТ.

Повышение уровня открытости и транспарентности в деятельности органов государственной власти является еще одним критерием оценки эффективности проектов электронного правительства. Безусловно, использование возможностей ИКТ для информирования граждан и организаций повышает этот уровень. Однако многое здесь зависит от нормативной основы этого процесса. В частности, до настоящего времени мы не имеем соответствующего российского закона.

Использование отмеченных выше принципов поможет выстроить стратегические приоритеты в реализации проекта в конкретном органе государственной власти на новом этапе развития концепции электронного правительства.

Ссылки:

¹ К у л а г и н М. Как обезопасить «электронное правительство»? – Российская газета, 22 июня 2004 г.

² Н и к и т о в В. А. и др. Информационное обеспечение государственного управления. – М.: Славянский диалог, 2000.

³ Д а н и л и н А. в интервью газете «Время новостей», 27.12.2004.

⁴ Global E-Government, 2004, by Darrell M. Center for Public Policy Brown University US September, 2004. http://www.InsidePolitics.org/egovtdata.html

⁵ http://www1.worldbank.org/publicsector/egov/definition.htm

⁶ R i c h a r d H e e k s IDPM. – University of Manchester, UK, 2004.

⁷ Z h i y u a n F a n g E-Government in Digital Era: Concept, Practice, and Development // International Journal of the Computer, the Internet and Management. – May – August 2002. – Vol.10. – Number 2.

⁸ R i c h a r d H e e k s IDPM. – University of Manchester, UK, 2004.

⁹ http://www.webopedia.com/TERM/e/e_government.html.

¹⁰ State of Texas’ s Electronic Government Strategic Plan

¹¹ Сообщение ЕС (http://textus.diplomacy.edu/portals/e-government/oview.asp).

¹² COMMISSION OF THE EUROPEAN COMMUNITIES. Brussels, 26.9.2003. COM(2003) 567 final. COMMUNICATION FROM THE COMMISSION TO THE COUNCIL, THE EUROPEAN PARLIAMENT, THE EUROPEAN ECONOMIC AND SOCIAL COMMITTEE AND THE COMMITTEE OF THE REGIONS. The Role of eGovernment for Europe’s Future. {SEC (2003) 1038 }

¹³ Understanding the Benefits of eGovernment, Speech by Mr Erkki Liikanen, Member of the European Commission, eGovernment Conference Dublin, 17 June 2004.

¹⁴ Из пресс–релиза о заседании Правительства Российской Федерации 16 декабря 2004 г. по вопросу «Об использовании современных информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти» (www.government.ru).

¹⁵ COMMISSION OF THE EUROPEAN COMMUNITIES. Brussels, 26.9.2003. COM(2003) 567 final. COMMUNICATION FROM THE COMMISSION TO THE COUNCIL, THE EUROPEAN PARLIAMENT, THE EUROPEAN ECONOMIC AND SOCIAL COMMITTEE AND THE COMMITTEE OF THE REGIONS. The Role of eGovernment for Europe’s Future. {SEC(2003) 1038 }

¹⁶ COUNCIL OF EUROPE COMMITTEE OF MINISTERS. Recommendation Rec(2004)15 of the Committee of Ministers to member states on electronic governance («e-governance»)

¹⁷ План действий. Документ WSIS-03/GENEVA/DOC/5-R12 декабря 2003 года.

¹⁸ Working Paper on eGovernment Beyond 2005 – An overview of policy issues.

¹⁹ Understanding the Benefits of eGovernment, Speech by Mr Erkki Liikanen, Member of the European Commission, eGovernment Conference Dublin, 17 June 2004.

²⁰ COUNCIL OF EUROPE COMMITTEE OF MINISTERS. Recommendation Rec(2004)15 of the Committee of Ministers to member states on electronic governance («e-governance»)

---

Курносов Иван Николаевич - Советник отдела правительственной информации Аппарата Правительства Российской Федерации.

---

&copy Информационное общество, 2004, вып. 6, сс. 18-26.