Российская информатизация: нормативное регулирование
Райков А.Н.

Российская информатизация развивается неплохими темпами. Так, например, объем российского экспорта программных продуктов за последние три года вырос в 3 раза. Руководство страны акцентирует на этом внимание, что придает позитивным факторам развития этой отрасли все больший политический и экономический вес. Так, ставится задача довести к 2010 году объем оффшорного программирования в России до 3–5 миллиардов долларов.

Вместе с тем достигнутые параметры темпов развития информатизации нельзя считать соответствующими национальным стратегическим задачам, принимая во внимание, что рынок информационных технологий во всем мире является инфраструктурным, инновационным, мультипликативным и высокорентабельным. Объемы российского рынка несоизмеримы с зарубежными. Так, Индия планирует довести объем оффшорного программирования до 50 миллиардов долларов, объем электронных торгов на международных рынках в десятки тысяч раз больше, чем в России.

Российская информатизация пока еще остается одним из основных заложников интенсивного социально-экономического развития страны, реализации административной и экономических реформ, повышения инвестиционного рейтинга российских предприятий, улучшения государственного и корпоративного менеджмента, повышения качества человеческих ресурсов, снижения бедности и роста занятости населения, обеспечения готовности России к вхождению в ВТО.

В настоящее время информационно-технологическое перевооружение России на федеральном и региональном уровнях проводится в соответствии с ФЦП «Электронная Россия», соответствующими региональными и отраслевыми программами. Однако уровень консолидации финансовых механизмов, охватываемых целевыми программами по информатизации, вряд ли превышает 20%.

Деятельность органов государственной власти по информатизации ведется и контролируется различными ведомствами, и их общая координация в органах государственной власти, органах местного самоуправления, а также среди самоорганизующихся структур отсутствует.

Очевидна тенденция к росту в России потребности в совершенствовании государственной политики в сфере информатизации. Однако реализации этой потребности препятствуют следующие проблемы:

• недостаточно развито нормативно-правовое обеспечение, особенно в части, касающейся экспорта и интеллектуальной безопасности;
• ограничен доступ предприятий к капиталу, в том числе венчурному и к фондовым рынкам, остается высоким риск вложения инвестиций;
• большая неопределенность с развитием наукоемкого и капиталоемкого производства;
• неадекватна система общего и профильного профессионального образования;
• не оптимально соотношение крупного, малого и среднего бизнеса, что, в частности, препятствует развитию инновационной деятельности;
• низкий уровень информационной открытости конкурсов и прозрачности отечественных компаний.

Решению этих проблем мешают, прежде всего, следующие причины:

• нормативно-правовое обеспечение процессов информатизации развивается в условиях большой неопределенности национальных стратегических преференций;
• отсутствует эффективный механизм регулирования развитием рынка информационных технологий;
• отсутствуют эффективные инструменты стимулирования спроса;
• не развит российский фондовый рынок;
• отсутствуют эффективные экономические механизмы борьбы с пиратством в отношении программного обеспечения;
• не развиты электронный документооборот и электронные торги;
• высокие административные и тарифные барьеры, особенно высоки издержки выхода на рынок предприятий малого и среднего бизнеса;
• не развиты механизмы повышения адекватности системы образования;
• отсутствует эффективный механизм обратной связи с потребителем;
• не сформирована стратегия развития наукоемкого производства;
• сильные географические и социальные диспропорции по уровню привлекательности рынка информационно-технологических услуг;
• явно избыточен порог лицензирования продукции рынка;
• отсутствуют эффективные механизмы преодоления барьеров межрегиональной миграции профильных квалифицированных специалистов.

Вместе с тем в России есть необходимые возможности для принципиального совершенствования работ в сфере информатизации. Эти возможности характеризуются следующими благоприятными факторами:

• интенсивный рост емкости мирового и, потенциально, российского рынка информационных технологий;
• актуальная потребность в совершенствовании государственного и корпоративного управления, развитии форм самоорганизации бизнеса;
• снижаются риски вложения инвестиций в отрасль информационных технологий;
• имеется мощный ресурсно-сырьевой инвестиционный капитал;
• компании заинтересованы в росте капитализации и инвестиционной привлекательности, участии в фондовых рынках;
• наличие опыта создания технопарков и венчурных фондов.

Успех улучшения существующих механизмов регулирования процессов развития информатизации во многом определяется тем, насколько перечисленные благоприятные возможности системно и методично используются. Проведенный системный анализ этих возможностей в контексте проблем развития российской информатизации и порождающих их причин позволил определить приведенные ниже основные положения по формированию правового и нормативного обеспечения процессов информатизации.
Системное развитие нормативно-правового регулирования развития российской информатизации должно осуществляться с учетом регулярной оценки результативности применения существующих нормативных правовых актов в контексте реализации национальной стратегии и вытекающих из нее отраслевых программ социально-экономического развития.

Нормативное правовое обеспечение процессов российской информатизации должно строиться на принципах доступности информации о законодательной деятельности государственных органов, интеграции государственных информационных ресурсов, гармонизации с международным и европейским правом. При развитии нормативной правовой базы речь должна идти не только о разработке и принятии новых законодательных актов, но и об инвентаризации имеющегося нормативного массива, внесении в него изменений.

Для реального обеспечения права каждого на свободное получение информации из общедоступных информационных систем необходимо ускорить разработку и нормативное закрепление перечня общедоступных сведений и универсальных государственных информационно-технологических услуг из государственных информационных ресурсов, а также порядка и регламента их получения гражданами, предприятиями и организациями за счет федерального и региональных бюджетов. Так, принятие Федерального закона «О праве граждан на информацию» позволяет активизировать процессы внедрения и интеграции государственных информационных систем и технологий, расширяет качественный и количественный состав информационно-технологических услуг на базе государственных информационных ресурсов. В отношении обеспечения государственными органами конституционных прав граждан на информацию и применения в этих целях современных информационных технологий следует завершить работу над комплексом нормативных актов, обеспечивающих права граждан на информацию о деятельности органов государственной власти и порядке использования информационных технологий во взаимоотношениях между государством, обществом и гражданами.

Параллельно с усилением информационной прозрачности органов государственной власти необходимо уточнение границ и технологий предоставления информации о гражданах посредством принятия Федерального закона «О персональных данных». На законодательном уровне необходимо закрепить правила и технологии работы с персональными данными и использования современных средств идентификации участников информационного обмена.

Существенное ограничительное влияние на развитие процессов российской информатизации имеет усложненный порядок экспорта информационных технологий. В современных условиях теряется целесообразность контроля таможенными органами наличия в информации, перемещаемой через границу на материальном носителе, сведений, ограниченных или запрещенных к вывозу за пределы территории Российской Федерации. Вывоз единичного носителя информации, содержащего результаты интеллектуальной деятельности, как правило, может быть заменен передачей соответствующей информации по каланам связи. В таких условиях целесообразно сохранить таможенный контроль только за отсутствием признаков нарушения исключительных прав (контрафактности) на экспортируемые партии материальных носителей информации, содержащих результаты интеллектуальной деятельности.

Развитию рынка информационных технологий препятствует также отсутствие комплексного нормативного правового обеспечения электронного документооборота. Целесообразно принятие Федерального закона «Об электронном документообороте», предусматривающего порядок обмена документами в гражданско-правовой, административной и других сферах, а также порядок заверения, хранения и представления электронного документа в суд, арбитражный суд, иные государственные органы и органы местного самоуправления, при выполнении нотариальных действий и т.д. Принятие специальных нормативных правовых актов, регулирующих электронный документооборот, позволит устранить серьезное препятствие на пути развития рынка телемедицинских услуг, внедрения систем электронных торгов для государственных нужд и др.

Требуется подготовка и принятие пакета нормативно-правовых актов, вносящих изменения в действующее законодательство в целях устранения правовых проблем и развития электронной торговли и создания общероссийской инфраструктуры удостоверяющих центров. Необходима разработка проекта и принятие Положения Правительства Российской Федерации о лицензировании удостоверяющих центров, включающего материальные и финансовые требования к удостоверяющим центрам. Требования к удостоверяющим центрам представляется возможным устанавливать, используя критерии, аналогичные применяемым для страховых и кредитных организаций.

Существенное место в уточнении нормативной базы может занять обеспечение дистанционных систем образования в сфере информационных технологий, делающих все больший акцент на подготовке специалистов, которые будут востребованы рынком.

Учитывая высокие темпы роста рынка информационных технологий в Российской Федерации, при подготовке нормативных правовых актов необходимо использовать опыт других экономически развитых стран по предоставлению налоговых льгот для организаций, производящих продукцию и услуги в области информационных технологий и занимающихся экспортом программной продукции.

Необходимо содействовать законодательному закреплению положений по использованию информационных технологий, в том числе технологий поддержки решений, для обработки конфиденциальной информации, учитывающих признаки и режимы обработки, необходимые и достаточные условия ограничения доступа, субъекты и особенности регулирования, виды тайн, роли участников информационно-технологической деятельности и т.д., в контексте совершенствования решения вопросов информационно-технологической безопасности.

Информационные технологии меняют традиционный подход к регулированию отношений между защитой прав на информацию и защитой прав потребителя этой информации. Информационные технологии позволяют из продукта (вещи), каковыми являются компьютер, информационный ресурс или сведение, создать многократно реализуемую услугу, придавая смысл и цель созданию вещи. Благодаря информационной технологии вещь приобретает потребительскую ценность и становится осмысленной.

С одной стороны, новые информационные технологии позволяют копировать информацию при низких издержках для широкого круга потребителей, с другой – создается конфликтная ситуация, при которой для создателей информации высок риск потери полагающейся им части прибыли.

Необходимо провозгласить и законодательно закрепить государственную политику в области управления интеллектуальной собственностью, нацеленную на поощрение и стимулирование развития информационных систем как общего актива (блага) и поиска их эффективного коммерческого применения.

Необходима надежная защита прав интеллектуальной собственности как с точки зрения защиты собственников бизнеса от нелегитимного захвата собственности, создающего дополнительные риски и лишающего предпринимателя мотивации к развитию, так и с точки зрения защиты самой интеллектуальной собственности, необходимости формирования традиций и углубления понимания обществом специфики прав собственности на нематериальные активы.

В реализации механизмов защиты интеллектуальной собственности в сфере рынка информационных технологий должна быть обеспечена интеллектуальная безопасность участников рынка, направленная на устойчивое становление экономических отношений, улучшение взаимодействия и функционирования государственных и корпоративных структур, физических и юридических лиц.

В системе защиты интеллектуальной собственности целесообразно акцентировать внимание на двух основных аспектах:

1. совершенствование процессов предотвращения использования не имеющих лицензионного сопровождения информационных технологий, охраны авторских прав;

2. прикладное исследование вопросов защиты интеллектуальной собственности, имеющей преимущественно обязательственный и неимущественный характер.

По первому аспекту использование нелицензионных (контрафактных) информационных технологий снижает качество обслуживания, уровень надежности и безопасности информационных систем. Снижение доли не имеющих лицензионного сопровождения информационных технологий, используемых в органах государственной власти, корпоративном секторе, населением, может осуществляться на основе:

• формирования имиджа достоинства, респектабельности приобретения и использования лицензионных информационных технологий;
• свободного распространения среди участников рынка лицензированных информационных технологий, разработанных из средств федерального бюджета;
• преимущественного приобретения готового программного обеспечения зарубежного производства с открытым кодом;
• консолидации проведения закупок по суммарным заявкам федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов России;
• повышения качества отечественных информационных систем, технологий и ресурсов;
• содействия созданию системы инвентаризации, каталогизации и маркетингового использования информационных технологий;
• закупки лицензионных информационных технологий, соответствующих открытым стандартам взаимодействия.

По второму аспекту целесообразно использовать государственное содействие организации научно-практических исследований общезначимых форм и процессов рационального (процессного, технологического) мышления и способов фиксации информации, в том числе с применением микроэлектронных технических и технологических средств, используемых для сбора, хранения, обработки, структуризации, поиска, передачи и представления информации. В рамках этих работ могут быть поставлены вопросы создания условий и разработки регламентов для включения программного обеспечения в состав материальных активов, ускорения стратегической идентификации человека, коллектива, предприятия, организации и отрасли в целом, в контексте использования информационных технологий и решения вопросов информационно-технологической безопасности.

При формировании государственной политики в этой сфере должна учитываться обусловленность интеллектуальных отношений, поддерживаемых с помощью информационных технологий и систем, тем, что их непосредственная цель заключается не в традиционном использовании результата человеческой деятельности, а в ознакомлении с ним, его углубленном познании, осмыслении, понимании, а также – удовлетворении. Интеллектуальные отношения ассоциируются с передачей знаний, опыта, результатов творческой деятельности. Критериями интеллектуальности результатов труда, наряду с традиционными экономическими характеристиками, становятся качественные оценки, такие как красота, гениальность, доброжелательность. Здесь на картину привычного оперирования с материальной формой фиксации и обработки результата интеллектуальной деятельности человека накладываются неформальные, эмоциональные, романтические штрихи. Недооценка этих штрихов может привести к снижению уровня безопасности социума, группы людей, человека.

В когнитивном (познавательном) пространстве человеческого интеллекта, в отличие от пространств, входящих в царствование вещей и информации, еще труднее определить границу между своим интеллектуальным продуктом и чужим. Многое уже было кем-то придумано до нас, какие-то наши мысли непонятны другим да и нам самим. Неопределенность интеллектуальных границ может порождать конфликты, снижать уровень безопасности жизни.

Пока еще плохо понятны такие интеллектуальные механизмы как формирование: замысла, идеи, гипотезы, интенции, влечения, инсайта и даже шутки. Вместе с тем эти аспекты интеллектуальной деятельности могут быть рассмотрены в контексте интеллектуальной безопасности, они могут сыграть немаловажную роль в становлении безопасных интеллектуальных и экономических отношений, улучшении функционирования корпоративных структур, формировании рынка интеллектуальной собственности.

Формирование интеллектуальной собственности затрагивает индивидуальность человека, подчеркивает уникальность групп людей, идентифицирует организации. Организация как субъект интеллектуальной деятельности – это взаимодействующие коллективы людей. В организации субъект – это коллективный субъект. Примерами таковых являются бригада, подразделение, организация в целом, орган власти. В коллективе накапливается информация, формируется корпоративная культура. Коллективный субъект обладает коллективным интеллектом.

Процесс и результат познания трудно непосредственно овеществить. Познание происходит в интеллектуальном пространстве, которое оперирует словами, мыслями, чувствами. При этом формируются и репрезентируются сведения, данные и информация. Результат познания может быть описан словами. Однако оценить слова по-настоящему можно только действием. Для осуществления действия нужно знание и понимание ситуации. Знание – на поверхности, понимание – в глубине. Знание – в словах; понимание – в молчании, эмоциях, чувствах. И знание, и понимание – это различные аспекты решения вопросов интеллектуальной собственности и безопасности.

Любой субъект может быть интеллектуально и информационно открыт или замкнут. Субъекта отделяет от внешнего мира информационная граница, которая создает видимость его индивидуальности, делает его узнаваемым и отличным от других. Есть субъект – есть информационная граница, видимый образ человека, организации. Информационные границы отличаются прозрачностью. Человек глазами, мимикой, походкой, жестами, а организация действиями, рекламой, услугами – информационно и интеллектуально раскрывают себя. Прочитать, услышать или увидеть – это различные способы открытия информационной границы индивидуума. Своей стратегией, имиджем, отношением к потребителям организация формирует свою информационную границу.

Интеллектуальные отношения могут формироваться в информационно открытой и замкнутой среде – это зависит от прозрачности информационных границ, отделяющих субъектов друг от друга и внешней среды. Информационную границу, а также потоки информации между субъектом и его окружением можно описать словами, образами, оценить или прочувствовать. Через информационную границу проникает информация, которая может быть непосредственно познана субъектом.

Информация может выступать в виде явном, логическом, а также неявном, неформализованном. Потоки информации различного вида могут быть описаны структурными, графическими, физическими, математическими, а также описательными методами различного уровня абстракции. В этом контексте нормативные правовые механизмы регулирования вопросов интеллектуальной собственности нуждаются в углубленной проработке и регламентации.

Обязательные стандарты и требования в сфере защиты информации должны вводиться только для государственных органов и бюджетных организаций. В остальных случаях вопросы сертификации средств защиты информации должны решаться по усмотрению пользователя этих средств, самостоятельно несущего риск их использования. В контексте решения вопросов национальной безопасности целесообразно в ведении органов государственной власти создать информационно-аналитический центр стандартизации, решения которого будут обязательны для органов государственной власти. Основными функциями такого центра могут стать анализ зарубежного и отечественного опыта стандартизации, оценка стандартов, подготовка рекомендаций по проектам национальных стандартов.

Нуждаются в значительной детализации механизмы правовой охраны конфиденциальной информации, с установлением ответственности, адекватной нарушениям в данной сфере, четким разграничением требований к средствам защиты информации в зависимости от сферы их использования (государственная, корпоративная, индивидуальная).

Целесообразно инициировать создание новых международных конкурентных кампаний в сфере устоявшегося рынка информационных технологий, основная миссия которых будет заключаться в помощи другим компаниям в преодолении трудностей по продвижению на рынок только-только появляющихся, инновационных товаров и услуг, созданных на основе новейших технологий, где еще не установлены четкие стандарты. Эту работу целесообразно осуществлять при эффективной маркетинговой поддержке. Применительно к органам государственной власти такую поддержку целесообразно осуществлять на основе указанного выше информационно-аналитического центра стандартизации.

Приверженность международным стандартам – наиболее важный элемент в развитии компаний. Он является наиважнейшим критерием оценки их деятельности на международных рынках. Развитие российской информатизации будет все в большей мере зависеть от применения стандартов, особенно их доминирования в сфере предоставления информации, в том числе: метаинформации, пространственных данных, аналитических моделей и сетевых услуг. Так, представляется целесообразным введение национального стандарта в сфере электронной коммерции на базе международных стандартов.

Принятие общей открытой системы нормализованной терминологии (глоссария), а также регламентации внедрения стандартов компаниями и государственными структурами послужит хорошим началом в развитии согласованного взаимодействия участников рынка и позволит снизить транзакционные издержки как коммерческого сектора, так и органов государственной власти и местного самоуправления, улучшить потенциальные возможности в развитии малого и среднего бизнеса.

Большой потенциал новых и наукоемких информационных технологий высоко оценивается сравнительно небольшим количеством научного и образовательного сообщества. Основная же масса представителей государства и общества слабо заинтересована в развитии системы стандартов, которые впоследствии будут определять границы коммерческих возможностей, создаваемых на базе новых информационных технологий. Такое отношение может привести к губительным для процессов информатизации последствиям.

В настоящее время Россия выступает преимущественно как потребитель систем стандартов. Вместе с тем у нас имеется значительный потенциал стать законодателем в определенных направлениях стандартизации (например, стандарты, связанные с обработкой и представлением геоинформации). Для этого требуется выявить с использованием методов стратегического анализа и маркетинга направления стандартизации, которые будут иметь для национального рынка особый вес.

В целях улучшения совместного использования информационных технологий всеми участниками рынка в рамках международных систем стандартизации должны быть сформированы национальные стандарты: метаописаний информационных технологий, отраслевых, индустриальных и корпоративных информационно-технологических стандартов, стандартов де-факто и де-юре, предоставления универсальных государственных информационно-технологических услуг, регламентов предоставления информационно-технологических услуг (сервисов) и информационно-технологического обеспечения сетевого взаимодействия.

Стандартизация аппаратной и программной платформы происходит в основном по схеме индустриальной стандартизации, т.е. формально стандартизуются, как правило, только технологические нормативы и процессы, в то время как регламенты, алгоритмы, процессы, сервисы и пр. стандартизуются преимущественно при востребованности их рынком. Модель стандартизации открытых систем и протоколов верхнего уровня, регламентов, алгоритмов и технологий поддержки управленческих решений существенно отличается от традиционных и является перспективной схемой регламентации процессов стандартизации.

Национальные стандарты, рекомендуемые для массового использования на рынке информационных технологий, могут утверждаться решением соответствующего совещательного органа, ответственного за реализацию научно-технической политики в сфере информатизации, контроль их соблюдения осуществляется федеральным органом исполнительной власти, ответственным за реализацию государственной политики в сфере информационных технологий.

Необходимо четкое законодательное разграничение военных (специальных) и гражданских применений информационных технологий, а также технологий двойного применения, с использованием различающихся методов государственного регулирования в этих сферах. Так, целесообразна жесткая сертификация, лицензирование, контроль внедрения информационных технологий в случае военных (специальных) применений и дерегулирование рынка в случае гражданских применений.

Российская информатизация является инфраструктурной и мультипликативной заложницей высокоэффективного развития российской промышленности, достижения амбициозных целей ее стратегического развития. Вместе с тем реализация возможностей информатизации наиболее полно и эффективно может быть осуществлена при создании адекватной нормативной правовой базы, в том числе при решении вопросов регулирования рынка информационных технологий и интеллектуальной безопасности.

---

Райков Александр Николаевич - Президент аналитического агентства «Новые стратегии», Профессор Российской академии государственной службы при Президенте РФ, доктор технических наук, профессор.

---

&copy Информационное общество, 2004, вып. 5, сс. 16-21.