Электронное правительство Москвы: анализ состояния и рекомендации
Зиндер Е.З.

Электронное правительство (ЭП) – одна из наиболее активно развиваемых и пристально изучаемых сфер применения ИКТ в информационном обществе. Производимые в этой сфере преобразования настолько значимы для будущего как самой власти, так и гражданского общества, что находятся под постоянным вниманием ООН и ведущих аналитических центров Старого и Нового света. За последние два-три года в понимании фундаментальной сущности ЭП (e-Government), произошло существенное изменение. Еще недавно ЭП определяли просто как повсеместное применение ИКТ (интернета в первую очередь) для поддержки выполнения функций органов власти. Теперь обращают внимание на то, что ЭП – это возникающее за счет новой организации деятельности органов власти новое качество самого правительства, состоящее, например, в принципиально большей ориентации на потребности граждан, в принципиально более высоких возможностях динамично реагировать на вновь возникающие проблемы государственного управления, и во многих других отношениях.

ЭП представляет особенный интерес для мониторинга в связи с побудительными причинами воплощения принципов электронного правительства, важными для граждан, предприятий и самих органов государственной и муниципальной власти (ОГМВ). Эти побудительные причины учитывались при выполнении анализа результатов данного мониторинга.

Гражданам, их объединениям и предприятиям:

• требуется существенное уменьшение затрат на подготовку и выполнение взаимодействий с органами власти – затрат времени, усилий, числа контактов с госслужащими, усилий на получение справок и заполнение разнообразных форм, ожидание ответов и т.п.;
• необходимо принципиально более качественное и открытое разрешение вопросов, по которым требуется взаимодействие граждан и предприятий с ОГМВ;
• нужна прозрачность выполняемых в ОГМВ процессов, нужны другие условия, которые могли бы препятствовать коррупции.

Руководителям самих ОГМВ:

• нужна большая прозрачность управления этими организациями;
• нужны возможности быстрее реагировать на требования вышестоящих органов, обеспечивая при этом более обоснованные ответы;
• требуется радикальное изменение условий труда госслужащих, повышение их информационной вооруженности и производительности труда, а также модернизация возможностей ОГМВ в целом для быстрого реагирования на разрешение проблем нового типа;
• требуется быть привлекательным для квалифицированных перспективных специалистов (а не только в глазах граждан и высшего руководства), нехватка которых в ОГМВ есть во всем мире, но в России – в очень большой степени;
• необходимо заботиться о сокращении затрат на выполнение административных функций.

Эти двигатели развития ЭП должны служить основными источниками для определения показателей и анализа готовности электронного правительства. При этом мониторинг ЭП рассматривается как инструмент, необходимый для того, чтобы иметь объективную картину достигнутого состояния, желательных для пользователей ЭП направлений развития, проблем и барьеров на этом пути.
Ведущие аналитические центры и компании разработали несколько подходов к мониторингу ЭП. В частности, разработано множество систем показателей оценки. В данном исследовании учитывались рекомендации и опыт исследований многих из них, например, аналитических компаний Gartner, Accenture (мировой опыт), проект SIBIS (Statistical Indicators Benchmarking the Information Society) в части европейского опыта. С учетом этого опыта определено, что в качестве базовой информации для принятия дальнейших решений необходимо иметь сведения о состоянии пользователей и их обращений к ЭП, а именно:

• каковы потенциальные пользователи ЭП – в данном случае интернет-аудитория в Москве, каков их социальный, экономический и возрастной портрет;
• насколько пользователи интернета информированы о наличии хотя бы базовых услуг ЭП Москвы;· какова сегодняшняя картина обращения к этим услугам – пусть и без оценки их качества.

В анализе и мониторинге ЭП используется ставшее традиционным выделение нескольких областей функционирования правительства и его органов по ориентации на разные классы пользователей услуг ЭП. В первую очередь выделяются следующие области функционирования ЭП:

• G2C – услуги правительства гражданам и другим людям, относящимся к населению территории или страны;
• G2B – услуги правительства частным предприятиям и иным хозяйствующим субъектам (не являющимся организациями – органами власти);
• G2G – услуги правительства организациям – органам власти самого правительства, а также органам правительств других государств.

Каждая из этих областей обладает своей спецификой как при планировании и реализации, так и при мониторинге.

Как показывает анализ результатов мониторинга для «Электронной Москвы», в нашем случае надо говорить о самой начальной стадии развития ЭП Москвы. Поэтому именно выделенные выше вопросы о состоянии пользователей и их обращений к ЭП задают основные категории параметров для анализа на данном этапе. Кроме того, изучается глубина реализации и уровни востребованности услуг ЭП – в целом и по отдельным категориям услуг. Использованы элементы сравнительного анализа, в качестве основы для сравнения взяты некоторые данные по Евросоюзу.

При этом надо учесть и специфику каждой из выделенных выше областей функционирования ЭП – G2C, G2B, G2G. Так, для области G2G необходимо знать общую картину компьютерной оснащенности госслужащих в ОГМВ Москвы.

Предметом анализа выступают базовые услуги ЭП, аналогичные рекомендованным ЕС для первоочередной реализации и выступающие в странах ЕС в качестве объекта мониторинга. При этом следует иметь в виду, что часть этих услуг для организаций и граждан Москвы оказывается

не правительством Москвы, а региональными подразделениями федеральных ведомств.

Области и категории анализируемых параметров, вполне адекватные сегодняшней, начальной стадии развития ЭП, в дальнейшем должны существенно расширяться для получения сведений о причинно-следственных связях между проектами и результатами ЭП, для более обоснованного управления его развитием. Рекомендации по данному вопросу, так же, как и вытекающие из анализа рекомендации по областям концентрации усилий в реализации ЭП, приведены в заключительной части статьи.

Для анализа услуг G2C и G2B использованы данные следующих источников:

• полевые исследования мониторинга: опрос населения, проведенный в Москве по заказу ИРИО компанией РОМИР (2004 год);
• полевые исследования мониторинга: опрос предприятий Москвы, проведенный по заказу ИРИО компанией «Центр социального прогнозирования», ЦСП (2004 год);
• прямые наблюдения реализации услуг ЭП в интернете (наличие, глубина реализации), выполненные силами ИРИО.

Для анализа доступа самих ОГМВ к средствам ИКТ использованы данные органов статистики Москвы (оснащенность органов государственной и муниципальной власти Москвы средствами ИКТ).

В качестве опорной точки для сравнения использованы некоторые данные оценки состояния ЭП в Евросоюзе. В качестве этого источника оказалось достаточно использовать некоторые данные мониторинга ЭП в странах Европы и США, проведенного по упоминавшейся выше программе SIBIS в 2002 году (см. отчет SIBIS «Benchmarking e-Government in Europe and the US», IST–2000-26276) и представляющего собой вполне авторитетное исследование.

В данном разделе представлен анализ результатов мониторинга в области G2C – услуги правительства гражданам и другим людям, относящимся к населению города Москвы.

Анкетированием, проведенным ИРИО-РОМИР, была охвачена выборка размером 1991 человек, составившая базу исследования. На этой базе были получены сводные данные полевых исследований. Статистическая погрешность опроса была определена равной 2,3% при доверительной вероятности 0,95 (или 95%).

На основе результатов общего анкетирования были определены интегральные сведения о востребованности услуг ЭП, определена востребованность для услуг разных категорий, для разных групп потенциальных и реальных пользователей ЭП, а также степень известности услуги каждой категории.

Если не принимать во внимание аспект наличия у респондентов возможностей и практики доступа к интернету, то доля лиц, получавших информацию с сайтов ОГМВ, лежит в пределах 3–5 % от всего населения. При этом наблюдается следующее распределение доли этих лиц в различных социально-демографических группах – см. рис. 1 и 2.

---

Диаграмма на рис. 1 показывает, что наиболее активными пользователями услуг ЭП являются люди от 25 до 54 лет (особенно от 25 до 44 лет), то есть люди среднего возраста. Люди моложе 25 лет не являются заметными пользователями ЭП – несмотря на известный факт их частого пребывания интернете. Вместе с тем услуги ЭП могли бы способствовать весьма высокой социальной мобильности именно этой категории – в поиске работы, смене жилья, и др. Не стали заметными пользователями услуг ЭП и люди предпенсионного возраста и пенсионеры. Однако именно эта категория весьма многочисленна в Москве, а задача всемерного приближения услуг к представителям этой категории является социально весьма значимой.

Диаграмма на рис. 2 показывает, что наиболее активно взаимодействующие с ОГМВ пользователи относятся к категориям предпринимателей (владельцев) и руководителей всех уровней. Всего 8% квалифицированных специалистов обращаются к сайтам ОГМВ, что более чем в два раза меньше, чем доля руководителей высшего звена. Поверхностный вывод состоит в том, что квалифицированные специалисты имеют в два раза меньше времени и профессиональных причин для того, чтобы обращаться к сайтам ОГМВ. Существенно, что безработные вообще не обращаются к сайтам ОГВМ. Это тем более отрицательный факт, что единственной сколько-нибудь существенно востребованной услугой ЭП для граждан оказалось предоставление информации, связанной с поисками работы (см. далее). Отметим, что выводы, сделанные на основании этих двух диаграмм, определенным образом значимы и для анализа области G2B.

Опыт зарубежных программ мониторинга показал, что вопросы об услугах ЭП, об их предпочтительности по сравнению с услугами ОГМВ посредством традиционных каналов и т.п., обращенные к лицам, редко пользующимся интернетом или им не пользующимся, имеют мало смысла и даже могут искажать достоверность оценок. Такие респонденты часто плохо представляют себе предмет разговора с интервьюером, быстро теряют интерес к вопросам, что приводит к неадекватным ответам (см. по этому поводу указанный ранее отчет SIBIS). По этой причине целесообразно:

• оценить долю людей, являющихся относительно регулярными пользователями интернета;
• сравнить эту долю с аналогичными показателями европейских стран;
• дальнейший анализ востребованности и предпочтений услуг ЭП проводить в основном на базе регулярных пользователей интернета, как это сделано в упомянутом выше отчете SIBIS.

Для обеспечения сравнимости результатов данного мониторинга и отчета SIBIS к регулярным пользователям будет отнесена так называемая месячная аудитория, то есть лица, которые обращались к интернету один или более раз за последний месяц. На рис. 3 показано сравнение аудитории регулярных пользователей интернета в Москве и в целом по ЕС и по каждой из европейских стран и США (данные SIBIS за 2002 год).

---

Поскольку для Москвы месячная аудитория интернета по опросам различных организаций составляла весной 2004 г. от 25 до 30% населения, можно уверенно говорить о том, что:

• наблюдается достаточное число потенциальных пользователей ЭП;
• существуют условия для развития функций G2C ЭП в Москве, сравнимых, например, с такими странами, как Греция и Португалия.

При сравнении данных по Москве и данных SIBIS надо, конечно, учитывать следующий фактор: приведенные на рис. 3 данные для других стран относятся не к их столицам, а к странам в целом, включая маленькие населенные пункты. Из-за этого также нельзя преувеличивать успешность развития аудитории интернета в Москве.

Данные ИРИО–РОМИР, представленные в таблице 1, указывают на малую разницу в обращениях к услугам ОГМВ через интернет годовой и месячной аудитории. Этот факт может быть объяснен тем, что месячная аудитория составляет в Москве около 90% годовой аудитории пользователей интернета.

---

---

В любом случае сопоставительный анализ данных таблицы 1 и сравнительных данных об известности услуги и ее востребованности (см. далее) говорит скорее о весьма редких в настоящее время обращениях к содержательным услугам органов власти по каналам ЭП.
В дальнейшем анализе рассматривались данные мониторинга по категориям услуг ЭП для граждан, указанным в таблице 2. Список этих услуг в большинстве своем совпадает с услугами, выбранными ЕС для мониторинга реализации ЭП в странах Союза.

---

---

Данные таблицы 2 показывают, что значительной глубиной обладает только реализация услуг по поиску работы, так как для нее предоставляются три уровня: получение информации об услуге, скачивание форм и возможность отправки форм с сайта в ОГМВ.

Услуги, связанные с налоговыми платежами, имеют два уровня глубины. Это естественно при отсутствии надежного и признанного людьми механизма цифровой подписи, а также получившей признание защиты персональных данных при пользования услугами интернета (проблема доверия). До реализации указанных свойств нет надежды на то, что отправка заполненных сведений о доходах станет по-настоящему востребованной.

Остальная часть категорий услуг, то есть подавляющее большинство услуг ЭП для граждан, находится на самом начальном уровне реализации по глубине: есть возможность только получить сведения об услуге.

В свете сказанного не будет удивительным следующий факт. Данные мониторинга показали, что среди всего населения доля лиц, которая пользуется интернетом для получения указанных выше категорий услуг, для большей части категорий услуг пренебрежимо мала и даже лежит в пределах статистической погрешности опроса. Значимое исключение составляют только услуги по поиску работы, что показано в таблице 3. Однако и для этой услуги существенным является только объем обращений за информацией об услуге, так как полученная в опросе оценка объема использования других типов взаимодействия оказалась меньше статистической погрешности, то есть практически отсутствует (таблица 3). В сочетании с потенциальными возможностями получать (гипотетически) полно реализованную услугу это может говорить об отсутствии в настоящее время доверия к:

• способу получения услуги (интернет как ненадежная среда, «бездушность канала»),
• услуге как таковой (сомнение в том, есть ли реально искомая работа, больший расчет на устройство на работу «по знакомству»).

---

---

В будущем желателен специальный анализ как доверия к услуге, так и удобства режима пользования услугой (анализ возможной усложненности режима, неудобства интерфейса пользователя и т.п.) для разных категорий пользователей.

В сочетании с тем, что реальные безработные не обращаются к этой услуге по каналам ЭП, приведенные данные говорят о том, что пока что эта услуга в основном используется работающими людьми, причем в общеинформационном плане. Таким образом, даже самая востребованная услуга ЭП Москвы по разным причинам пока не нашла своего потребителя в существенном объеме.

Для того, чтобы сделать выводы о динамике спроса на получение этой и других категорий услуг через интернет, необходимо

(а) увеличение базы мониторинга ЭП в части пользователей интернета (например, проводить дополнительный опрос целевой группы пользователей);

(б) накопление сведений за несколько будущих (минимум 2) годовых периодов.

На рис. 4 приведена диаграмма, показывающая распределение предпочтений в получении разных категорий услуг ОГМВ через интернет.

---

Безусловным лидером являются услуги по поиску работы: 19,5% опрошенных регулярных пользователей предпочитают обращаться к интернету по поводу поиска работы, в основном для получения информации об этой услуге.

В связи со всем сказанным ранее и в первую очередь с тем, что регулярные пользователи интернета обеспечивают практически весь объем обращений к ОГМВ через интернет, далее рассматриваются только оценки, полученные на базе регулярной аудитории интернета (пользуются раз в месяц или чаще).

На рис. 5 приведена диаграмма, показывающая сравнительную картину предпочтений интернета как канала обращения за услугами ОГМВ в Москве и в странах Европы (по данным SIBIS за 2002 год).

---

Диаграмма рис. 5 показывает, что уровень предпочтений в Москве по сравнению со странами ЕС весьма низкий – даже среди схожих аудиторий регулярных пользователей интернета. По всем категориям услуг, кроме поиска работы, разница примерно на порядок, т.е. предпочтения таких услуг в Москве примерно в 10 раз ниже, чем в странах ЕС. По услугам поиска работы в Москве предпочтения ниже в три раза, но если вспомнить, что в Москве в основном используется только получение информации об услуге, то и с этой категорией услуг положение не может быть признано удовлетворительным.

Уровень востребованности существующих услуг настолько низок, что не позволяет производить анализ более сложных причинно-следственных зависимостей, например, между категориями услуг и объемом их использования. Так, в отчете SIBIS данные по ЕС, приведенные на диаграмме рис. 5, трактуются как свидетельство нежелания европейцев доверять большой объем своей персональной информации каналам интернета. В нашем случае подобный содержательный анализ оказывается невозможным из-за незначимых величин спроса на большинство услуг.

В дальнейших исследованиях целесообразно провести более детальное изучение причин такого относительно низкого уровня предпочтений услуг ЭП в Москве. Однако данные опроса показывают, что малая информированность пользователей о наличии этих категорий услуг в интернете не может быть существенной причиной.

Для того, чтобы обосновать этот вывод, надо обратиться к сравнению уровней информированности об услугах ЭП среди московских регулярных пользователей интернета и уровня предпочтения получения этих услуг посредством интернета в этой же аудитории – см. рис. 6. Видно, что для всех категорий услуг, кроме одной, приблизительно только каждый третий-четвертый регулярный пользователь, информированный об услуге в интернете, предпочитает пользоваться ею именно по этому каналу. Исключение составляют услуги по поиску работы (примерно половина информированных), но о недостатках этой категории услуг уже писалось выше.

---

Таким образом, недостаточную информированность об услугах ЭП надо исключить, по крайней мере, из числа основных причин их малой востребованности.

Можно предположить, что если регулярные пользователи интернета в Европе в значительной степени удовлетворены качествами предоставления услуг (сейчас не рассматриваются эффекты, отталкивающие европейских пользователей, например, необходимость сообщать большой объем персональных данных), то в условиях Москвы удовлетворенность качеством услуг ЭП, выраженная в предпочтении их получения через интернет, существенно ниже.

Базой для исследования предприятий – потенциальных пользователей ЭП Москвы в области G2B послужил опрос, проведенный в рамках мониторинга ИРИО-ЦСП, которым была охвачена выборка размером 300 предприятий разных категорий по масштабу и виду экономической деятельности.

Среди них предприятий – пользователей интернета оказалось 68% (204 предприятия). Уровень статистической погрешности опроса определен равным 4,5%.

Распределение предприятий по видам экономической деятельности, а также разделение по укрупненным категориям, поскольку таковые представили интерес во время анализа, отражены в таблице 4.

---

---

Из таблицы видно, что лидируют предприятия торговли, а также смешанных видов деятельности. Стоит отметить, что предприятия розничной торговли составили около четырех пятых опрошенных предприятий торговли и более четверти всех опрошенных предприятий.
В дальнейшем анализе рассматривались данные мониторинга по категориям услуг ЭП для предприятий (G2B), указанным в таблице 5.

---

---

Данные таблицы показывают, что максимальной глубиной обладают только услуги по выдаче документов (копий, справок и т.п.), оказываемые Московской регистрационной палатой. Эта организация оказывает в интернете услуги по оформлению документов подобного типа на недвижимость. Услуги являются платными, чтобы воспользоваться услугой, пользователь заполняет форму и оплачивает ее стоимость с помощью платежной карточки (например, карточки оплаты сотовой связи). Сам документ на бумажном носителе с подписью и печатью можно либо получить в Палате, либо заказать доставку с нарочным.

Значительной (но не полной) глубиной обладают также услуги подачи налоговых деклараций и отчетной документации во внебюджетный Пенсионный фонд (строка ПФ таблицы), так как для них предоставляются три уровня: получение информации об услуге, скачивание форм и возможность отправки форм с сайта в ОГМВ. В процессе реализации находится возможность отправлять заполненные формы отчетной документации во внебюджетный Фонд Соцстраха (строка ФСС таблицы).

Большая часть услуг других категорий имеет два уровня глубины. В наихудшем по этому показателю состоянии находятся услуги по таможенному декларированию и участию в конкурсах на закупку продукции для государственных (муниципальных) нужд.

Таким образом, потенциал для развития глубины предоставляемых услуг существует и весьма велик.

Сказанное свидетельствует о начальном периоде развития услуг G2B.

Как и для услуг G2C, выделим следующие категории востребованности услуг:

• предпочтение, то есть своего рода спрос на услугу (потенциальный или реализуемый);
• реальное использование услуги.

На рис. 7 приведена диаграмма предпочтения получения услуг через интернет, приведенных в таблице 5.

---

Предпочтения в получении через интернет услуг четырех наиболее массовых категорий близки к величине 25% (заказ документов типа справок и копий, предоставление отчетности в статистические органы и внебюджетные фонды, предоставление отчетности о налогах). Более низкий уровень востребованности услуг остальных категорий может определяться, в частности, тем, что соответствующие услуги требуются реже (регистрация нового юридического лица), или для небольшой части предприятий (участие в конкурсах на закупку), или и то, и другое одновременно (таможенное декларирование). При этом в аспекте предпочтительности ярко выделившегося лидера среди категорий услуг не наблюдается. Укажем также, что доля предприятий, предпочитающих реализовывать через интернет хотя бы один из типов взаимодействия с органами власти еще больше, среди всех предприятий она составляет 34%.

Можно отметить, что этот уровень предпочтений в несколько раз больше (в три-четыре раза), чем уровень предпочтений в получении подавляющего большинства услуг G2C для граждан – за исключением лидера G2C – услуг поиска работы (см. раздел с анализом услуг G2C).

В силу значительной однородности в распределении предпочтений по видам услуг электронного правительства далее представило интерес провести анализ предпочтений и использования услуг не столько по категориям видов услуг, сколько по разным категориям предприятий. На следующих двух рисунках (рис. 8 и 9) показаны диаграммы распределений уровней предпочтений и уровней использования услуг ЭП по предприятиям, относящимся к разным укрупненным категориям по виду экономической деятельности и к разным масштабам по численности.

---

При определении предпочтений определялась доля тех предприятий, которые высказали предпочтение пользоваться хотя бы одним видом услуг через интернет. При определении реального использования услуг ЭП определялась доля предприятий, выбравшие любую форму взаимодействия с ЭП (то есть любую глубину услуги) хотя бы по одному виду услуг. И предпочтение и использование вычислялись как доля от общего числа предприятий данной категории – данного вида деятельности или масштаба.

Из рисунков следует, что:

• среди предприятий разных видов экономической деятельности явным лидером являются предприятия сферы услуг;
• среди предприятий разного масштаба по числу занятых лидером являются предприятия среднего и крупного бизнеса.

Стоит отметить, что выборка предприятий среднего и большого бизнеса как база для анализа оказалась невелика, но можно считать, что тенденция более активного использования услуг ЭП через интернет именно на средних и крупных предприятиях проявилась. Вместе с тем можно ожидать, что использование максимального объема услуг ЭП непосредственно из офисов предприятий должно быть наиболее значимым для малых предприятий. Это определяется меньшим числом административных работников на малых предприятиях при схожем наборе административных функций, меньшими возможностями преодолевать бюрократические барьеры при использовании традиционных каналов взаимодействия с ОГМВ.

В связи со сказанным, можно предположить наличие большого потенциала роста востребованности услуг электронного правительства на предприятиях тех категорий, которые сегодня используют эти услуги меньше всего.

Аналогичный эффект можно предположить для предприятий торговли, особенно розничной (четверть опрошенных предприятий), находящейся в весьма острой конкурентной рыночной ситуации и напряженных кадровых условиях.

Без сомнения, освоение этого потенциального сектора предприятий-пользователей требует как развития глубины реализации услуг, так и повышения их качества. Таким образом, можно считать выявленным, что в силу обнаруженных для разных по масштабу предприятий различий в использовании услуг целесообразно проводить исследование потребностей и возможностей в использовании услуг ЭП именно по этим категориям предприятий (укрупненным и детальным), которое учитывало бы специфику предприятий разных категорий.

Вместе с тем, если провести более детальный анализ использования отдельных видов услуг предприятиями, то оценки не будут оптимистичными, что показывают данные таблицы 6. В этой таблице показаны доли предприятий (среди всех предприятий, участвовавших в опросе), использовавших конкретный вид услуг хотя бы раз за 12 месяцев, предшествовавших опросу.

---

---

Уровень использования услуг по всем категориям услуг весьма низок, по большинству услуг и глубине их использования он может быть оценен как лежащий ниже уровня статистической погрешности (определенной как 4,5%).

Был проведен дополнительный анализ и выделены те отдельные виды услуг и категории предприятий, где использование имеет значимый характер, то есть больший величины статистической погрешности.

В таблице 7 приведена выборка видов услуг, которые используются более, чем на 4,5% предприятий (для предприятий разных видов экономической деятельности). Незаполненые клетки содержат оценки, которые лежат ниже уровня статистической погрешности.

---

---

Приведенные данные показывают, что использование услуг носит начальный характер.

Вместе с тем, надо отметить, что:

• распределение этого начального спроса по категориям услуг имеет достаточно равномерный характер (отсутствие явного лидера);
• если перейти к оценке предприятий, использовавших услуги, как доли от предприятий, вообще имеющих выход в интернет, то приведенные в таблице цифры увеличиваются в 1,2 – 1,5 раза;
• с учетом сказанного, для отдельных категорий предприятий и услуг, выделенных в таблице 7, уровень использования среди предприятий, имеющих выход в интернет, можно оценить как лежащий в диапазоне от 6,5% до 15%.

Несколько слов о сравнении уровней использования услуг G2B в Москве и странах Евросоюза, а также о сравнении соответствующих предпочтений.

Если в Европе процент предприятий, использующих наиболее массовые услуги, лежит в диапазоне от 18% до 28% (средние оценки SIBIS-2002 по семи странам ЕС), то в Москве аналогичные показатели примерно в 3 и более раз ниже. Эта оценка является грубой, она дана с учетом необходимости уточнения диапазона использования услуг для предприятий, имеющих выход в интернет (см. предыдущий подраздел). Вместе с тем она с большой вероятностью является оценкой сверху, более тонкие исследования могут показать и более пессимистичную картину.

В этой ситуации представляет больший интерес сравнение уровней потенциального спроса на услуги ЭП. На рис. 10 приведено сравнение уровней потенциального спроса на услуги ЭП для предприятий в Москве и в Евросоюзе (среднее по семи странам). Анализировались доли предприятий-пользователей интернета, которые еще не пользовались указанными услугами, но предпочли бы пользоваться интернетом при их получении. Определялись доли от всех предприятий – пользователей интернета.

---

Сравнение проведено по четырем близким по характеру и достаточно массовым по использованию видам услуг ЭП в Москве и в ЕС:

• подача налоговых деклараций;
• подача отченой документации во внебюджетные фонды;
• предоставление отчетности в местные статистические органы;
• участие в конкурсах на закупки.

Три из этих четырех категорий услуг являются наиболее предпочтительными для предприятий Москвы и включают как самую предпочтительную, так и достаточно предпочтительные категории услуг для стран ЕС.

Сравнение показывает, что потенциальный спрос предприятий на услуги ЭП в Москве достаточно значим. Его уровень ниже, чем ЕС, что не удивительно при недостаточной развитости предлагаемых услуг, тем не менее, со всей определенностью можно сказать, что клиентская среда для развития ЭП в сфере услуг для предприятий существует.

Приводимые ниже данные характеризуют состояние вооруженности органов государственной и муниципальной власти Москвы средствами ИКТ. Таблица 8 составлена по сведениям Мосгорстата за 2002 год.

---

---

Известно о значительном наращивании потенциала ИКТ в ОГМВ Москвы за полтора года, предшествующие данному исследованию. Таким образом, можно считать, что в среднем органы управления города Москвы вооружены не только компьютерами, но и выходом в интернет лучше, чем предприятия Москвы, и значительно лучше, чем население.

В силу этих фактов можно также считать, что основные усилия требуются не в области наращивания мощностей ИКТ как таковых, а в области развития услуг, которые будут формироваться и предоставляться с помощью этих ИКТ, включая глубину и качество реализации услуг.

Развитие и использование услуг электронного правительства Москвы находится на начальном этапе. Этот вывод подтверждается как показателями глубины предоставляемых услуг, так и уровнем их использования жителями и предприятиями Москвы. В целом это относится к представлению услуг как гражданам (G2C), так и предприятиям (G2B).

При этом аудитория потенциальных пользователей услуг ЭП уже в настоящее время достаточна для того, чтобы рассчитывать на существенный спрос на такие услуги и ощутимые социально-экономические и социально-политические эффекты – конечно, при том уровне качества услуг, за счет которого потенциальный спрос перейдет в реальное использование.

Глубина воплощения услуг невелика, для многих услуг реализовано только так называемое «присутствие в интернете», то есть только наличие некоторой информации об услуге. Для ряда услуг, в первую очередь в сфере услуг для предприятий, реализована большая глубина. В каждой области существует единственная категория услуг, воплощенная с достаточно полной глубиной:

• услуги по поиску работы для жителей Москвы,
• получение по запросу предприятий справок и копий документов от Московской регистрационной палаты.

Уровень использования подавляющего большинства услуг находится на низком, незначимом уровне или практически отсутствует. Существенное исключение составляет услуга гражданам в области поиска работы, однако и эта услуга используется на минимальном уровне глубины – а именно, для получения информации о самой услуге.

Вместе с тем анализ предпочтений в использовании административных услуг именно по каналам интернета показал, что потенциальный спрос на услуги существует, причем существенный. Наряду с этим существует и большой разрыв между предпочтением (потенциальным спросом) и использованием (хотя бы и в минимальных вариантах глубины использования).

Сравнение этих показателей с однотипными показателями Евросоюза показало, что:

• аудитория регулярных пользователей интернета в Москве начинает приближаться к показателям ЕС;
• по уровням предпочтений использования услуг ЭП показатели Москвы начинают приближаться к показателям ЕС в сфере услуг для предприятий, но многократно ниже в сфере услуг для граждан;
• по уровню реального использования показатели в Москве во много раз ниже, чем в ЕС в обсуждаемых сферах услуг – G2C и G2B.

Уровень доступа органов управления к ИКТ (компьютерная и коммуникационная вооруженность самих органов государственной и муниципальной власти) в Москве можно считать удовлетворительным, он превышает соответствующие показатели по предприятиям и многократно превышает соответствующие показатели по населению.

Таким образом, в целом положение дел надо оценить как неудовлетворительное, но отличающееся весьма большими возможностями для развития в положительном направлении. Можно считать, что заложена платформа, на основе которой можно и нужно развивать услуги ЭП таким образом, чтобы они начали приносить ощутимую пользу.

В связи с наличием существенных индивидуальных особенностей положения дел в каждой из двух областей услуг – G2C и G2B – далее оценки положения дел по ним приведены по отдельности.

Наиболее активно используют тот или иной режим обращения к услугам ЭП через интернет владельцы и руководители предприятий. При этом выявились две особые проблемные области, указанные ниже.

• Люди моложе 25 лет не являются заметными пользователями сервисов ЭП. Вместе с тем услуги ЭП могли бы способствовать весьма высокой социальной мобильности именно этой категории – в поиске работы, смене жилья, и др.
• Практически не обращаются к сайтам ОГВМ безработные граждане. Это тем более отрицательный факт, что единственной сколько-нибудь существенно востребованной услугой ЭП для граждан оказалось предоставление информации, связанной с поисками работы.
• Не стали заметными пользователями услуг ЭП люди предпенсионного возраста и пенсионеры. Однако именно эта категория весьма многочисленна в Москве и часто взаимодействует с властями, задача всемерного приближения услуг к представителям этой категории социально является весьма значимой.

Большинство услуг для населения отличаются очень низкой оценкой предпочтения использования интернета как канала их получения (примерно в 10 раз ниже, чем в ЕС), причем в условиях достаточно высокой информированности о наличии таких услуг. В этой ситуации преодоление низкого уровня использования услуг ЭП лежит в первую очередь на пути улучшения самих услуг – их качества и глубины, в противоположность увеличению затрат на информирование населения и т.п.

В этих условиях целесообразно перейти от работ широким фронтом к более сфокусированным действиям, которые позволяли бы получать реальную отдачу, причем за короткий промежуток времени.

Первоочередные усилия целесообразно предпринять в совершенствовании услуг по поиску работы – как наиболее предпочтительной и обладающей заметной востребованностью (хотя бы и на уровне получения сведений о самой услуге) категории услуг. Целесообразно сконцентрировать усилия на повышении ее реальной полезности и простоты использования, а также на доведении до таких социально значимых в аспекте этой услуги категориях жителей Москвы, как молодежь и безработные.

Второй категорией услуг, на которой можно рекомендовать концентрацию усилий, является обеспечение граждан справками, выписками и копиями документов по их запросу в органы власти и организации Москвы, причем не только через интернет (под чем чаще всего понимаются веб-сайты), но и по электронной почте, возможно – по другим каналам. В настоящее время эта категория услуг реализована и используется гораздо меньше, чем первая, однако она все же стоит на втором месте по предпочтениям и характерна своим распространением на все категории жителей Москвы.

Целесообразно использовать опыт Московской регистрационной палаты из сферы G2B (доставка официальных справок и копий документов курьером на основе заказа и оплаты платежной картой через интернет). Для получения многих справок этот режим может оказаться востребованным и в области G2C. Однако уровень востребованности такой формы услуг среди граждан (с учетом существующей и предполагаемой стоимости услуг) необходимо прогнозировать на основе специального исследования.

При выполнении работ по повышению качества этих услуг необходимо провести ориентацию на специфические группы людей, причем не только на две указанные (молодежь и безработные), но и, например, на людей с ослабленным зрением, людей, предпочитающих работать дома, другие группы. Целесообразно учитывать международный опыт, ориентирующий на разработку специальных видов интерфейсов для пользователей разных категорий.

На последующих шагах необходимо продолжать вычленение целевых категорий пользователей (например, пенсионеров, учащихся, инвалидов, и др.) и требований к услугам, вытекающим из их реальных потребностей, для удовлетворения которых услуги были бы заметно полезны.

В сфере услуг предприятиям (G2B) максимальной глубиной воплощения обладают только услуги по выдаче документов (копий, справок и т.п.), оказываемые Московской регистрационной палатой. Таким образом, потенциал для развития глубины предоставляемых услуг существует и весьма велик.

Уровень использования услуг по всем категориям услуг низок, во многих случаях лежит ниже уровня погрешности опроса. В сравнении с ЕС, в Москве показатели использования услуг ЭП предприятиями, имеющими и использующими выход в интернет, примерно в 2, в 3 и более раз ниже.

При этом:

• уровень использования услуг ЭП в сфере G2B выше, чем в сфере G2C;
• существуют отдельные положительно отличившиеся значением этого показатели группы предприятий и услуг.

Можно отметить, например, что использование услуги подачи отчетности во внебюджетные фонды наблюдалось примерно в 10% предприятий сферы услуг. Около 28% средних, крупных и очень крупных предприятий случаях в каком либо режиме обращались хоть к одной категории услуг ЭП.

Тем не менее, общий уровень использования и использование по типам услуг показывают на начальный, возможно, ознакомительный этап развития ЭП в области G2B.

Надо отметить, что уровень предпочтений предприятий в использовании услуг ЭП через интернет в несколько раз больше, чем уровень предпочтений в получении подавляющего большинства услуг G2C для граждан – за исключением лидера G2C – услуг поиска работы.

Таким образом, есть основания для развития услуг G2B более широким фронтом, чем в области G2C.

Среди видов услуг ЭП предприятиям Москвы нет явного лидера, так что нет возможности определить рекомендуемую область сфокусированного приложения сил. Тем не менее целесообразно выделение отдельных категорий пользователей и первоначальная ориентация на их специфику. Предположительно такой категорией является малый бизнес, представляющий большую часть предприятий.

При этом есть существенная вероятность увеличения объема реально используемых услуг за счет специальной информационной компании и применения режима «push» (режим адресного продвижения услуг потенциальным пользователям, например, средствами электронной почты) – в отличие от ситуации с услугами G2C.

Вместе с тем, как и для области G2C, определяющим является полезность и качество услуг.

Есть основания предполагать наличие большого потенциала роста востребованности услуг ЭП на предприятиях тех категорий, которые сегодня используют эти услуги меньше всего:

• предприятия микробизнеса и малого бизнеса (поскольку у них меньше резерв занятых для физических контактов с ОГМВ; им в большей степени может требоваться ускоренное получение услуг, преодоление бюрократических барьеров);
• предприятия торговли, особенно розничной (четверть опрошенных предприятий), находящиеся в весьма острой конкурентной рыночной ситуации и напряженных кадровых условиях.

Надо отметить, что сказанное относится не только к получению услуг через веб-сайты ОГМВ, но и через электронную почту.

Освоение этого потенциального сектора предприятий-пользователей требует от ОГМВ развития глубины реализации услуг, повышения их качества, а также специального изучения специфики потребностей отдельных категорий предприятий.

Целесообразно ориентировать работы по развитию ЭП в следующих направлениях:

1) Существенная концентрация на повышение реальной полезности услуг и удобств пользования ими.

Для обеспечения такой концентрации рекомендуется выполнить следующее:

• в органах управления программой «Электронная Москва» и в профильных ОГМВ разработать критерии и числовые оценки полезности услуг для целевых групп пользователей ЭП (сокращение затрат пользователями времени и денег, получение пользователями новых возможностей, и др.);
• использовать эти критерии и оценки при планировании целевых качеств предоставления административных услуг пользователям, а также при оценке реально достигаемых эффектов (социальных, социально-экономических);
• предусмотреть использование каналов ЭП, отличных от веб-сайтов (что чаще всего подразумевается под словом «интернет»), в первую очередь, каналов электронной почты, а также активных форм предоставления услуг (режим, получивший в международной практике услуг ЭП обозначение «push» – «проталкивание»);
• предусмотреть возможное упрощение режимов использования услуг, улучшение удобств для пользователя, уменьшение затрат его времени и т.п.

  2) Ориентация на специфические потребности приоритетных в социальном отношении групп пользователей (например, малый бизнес, молодежь, и др.).

Для обеспечения такой ориентации рекомендуется выполнить следующее:

• разработать классификации групп пользователей по наиболее важным с точки зрения социального, а также экономического развития города признакам;
• определить несколько наиболее приоритетных групп пользователей на ближайший период (1 год) и установить специфические требования каждой группы к видам услуг, режиму и форме их предоставления.

  3) Определение очередности развития ЭП с концентрацией на наиболее важных областях и областях наиболее быстрого достижения успеха (по услугам, группам пользователей) – в противовес распределению сил и средств по широкому фронту.

При определении очередности развития ЭП целесообразно учитывать как сложившуюся картину с обеспечением пользователей выходом в интернет и уровнем использования услуг в Москве, так и рекомендации аналитической компании Accenture по определению приоритетов развития ЭП на его начальных этапах (на основе анализа ЭП в 22 странах мира за 2003 год). Рекомендуется усилия первоначально в максимальном объеме направить на совершенствование услуг для предприятий, то есть в область G2B. Этот сценарий предполагает быстрое получение положительных эффектов в сообществе руководителей предприятий как в среде, в которой доля пользователей интернета в несколько раз выше, чем среди населения, и отработку при этом качества услуг. И после получения заметных и устойчивых успехов в этой области перейти к более широкому разворачиванию услуг для населения.

4) Разработка плана перехода на следующий уровень глубины воплощения услуг.

Учесть в этом плане следующее:

• включить в план проекты, обеспечивающие такое развитие услуг, которое удовлетворяло бы критериям и соответствующим числовым оценкам полезности, то есть обеспечивало бы полезность услуг для пользователей,
• включить в план проекты, в первую очередь обеспечивающие развитие услуг, ориентированных на наиболее приоритетные группы пользователей на ближайший период (1-2 года) с учетом специфических требований каждой группы к видам услуг, режиму и форме их предоставления, с последующим использованием накопленного опыта в других областях (см. рекомендации для G2C и G2B).

  5) Проведение в ходе реализации этого плана постоянного мониторинга показателей выгод от услуг ЭП, получаемых пользователями, степени использования услуг и удовлетворенности пользователей их качеством, а также других связанных показателей ЭП (затрат на оказание услуг, производительности труда госслужащих, взаимного влияния использования различных каналов предоставления услуг – электронных и традиционных).

  6) Разработка и регулярное проведение информационных компаний, информирующих жителей и предприятия Москвы о наличии услуг ЭП, о способах их использования и конкретных выгодах, получаемых пользователями. В проектах и процедурах информирования наибольшее внимание уделить предприятиям – их бухгалтериям и дирекциям. Использовать при этом прямое адресное информирование, проведение отраслевых семинаров, другие формы содержательного информирования.

Целесообразно развить дистанционные средства обучения пользованию услугами ЭП. Использовать указанные мероприятия для сбора замечаний к существующим услугам, предложений по их совершенствованию. Предусмотреть открытые интернет-форумы пользователей, другие формы сбора сообщений обратной связи по каналам интернета, включая электронную почту.

7) На основе хода и итогов реализации плана развития качества услуг разработать план физического распространения услуг (развитие пунктов коллективного доступа в интернет, содействие разворачиванию систем предоставления услуг по округам и управам Москвы, и т.п.) как план, следующий по логике осуществления за планом развития глубины и качества услуг. Исходить при этом из положения, что:
• уже существует достаточная аудитория, которая имеет доступ к интернету, информирована о существовании услуг ЭП и в принципе может ими пользоваться,
• нужно избегать сколько-нибудь существенных затрат на физическое распространение (увеличение физической доступности) услуг, которые не представляют достаточной и конкретно оцениваемой пользы для жителей и предприятий Москвы, очень мало ими используются,
• в условиях известной высокой рискованности ИКТ-проектов бюджетные средства должны тратиться на такие проекты и системы ЭП, которые приводят к реально востребованным обществом целям, или на такие проекты, которые приносят существенный экономический эффект в функционировании ОГМВ.

При подготовке более детального анализа развития ЭП в Москве целесообразно определить:

• набор ключевых показателей для мониторинга ЭП Москвы;
• рекомендуемые значения ключевых показателей в качестве целевых показателей ГЦП «Электронная Москва» на следующий стратегический период.

Требуется учитывать, что целью Электронного правительства является вовсе не постоянное наращивание числа обращений граждан и предприятий к услугам ЭП через интернет. Можно представить ситуацию, в которой гражданам не оставляют другого выхода кроме таких обращений – чего бы это гражданам ни стоило, но не это является целью. Приведем также высказывание А. Ди Майо (Andrea Di Maio), руководителя исследовательских работ компании Gartner Research (Италия), сделанное им на круглом столе по вопросам ЭП в городе София-Антиполис, Франция, в 2003 году:

«Чем меньше людям приходится взаимодействовать с государством, тем больше они удовлетворены. Но у государственных организаций нет никакой другой модели оценки успешности своей работы, кроме обычного количественного подсчета. Как только органы власти поймут, что уменьшение числа операций – это хорошо, они станут на путь к успеху».

Требуется проводить детальный анализ реальных потребностей в услугах ЭП с учетом наличия альтернативных каналов доступа к ОГМВ, особенностей законодательства, возможностей оптимизации рабочих процессов в органах власти и решения проблемы доверия – как к интернету, так и к ОГМВ. В частности, требуется проанализировать вопросы работы организаций и органов власти Москвы в режиме «одного окна» с точки зрения представления услуг на основе ИКТ.

---

Зиндер Евгений Захарович - Президент Некоммерческой научно-технической организации «Фонд поддержки системного проектирования, стандартизации и управления проектами» (Фонд ФОСТАС).

---

&copy Информационное общество, 2004, вып. 3-4, сс. 57-72.