Мониторинг движения Москвы к информационному обществу: характеристика подхода и первые результаты
Шапошник С.Б., Хохлов Ю.Е.

Революционизирующая роль информационно-коммуникационных технологий в развитии современного общества и экономическое значение сектора ИКТ перевели в последнее десятилетие вопросы производства и использования ИКТ в разряд приоритетных направлений государственной политики подавляющего большинства развитых и многих развивающихся стран. В связи с этим сегодня во всем мире происходит активное формирование системы информационно-аналитического обеспечения государственной политики в этой области, формируется новая отрасль социально-экономической статистики – статистика информационного общества.

В Москве, как и в России в целом, проблема адекватного информационного обеспечения государственной политики информатизации стоит наиболее остро. В стране на федеральном и региональном уровнях разрабатывается политика перехода к информационному обществу, приняты масштабные программы «Электронная Россия» и «Электронная Москва». Все это порождает спрос на достоверную, регулярную и полноценную информацию о процессах развития информационного общества, позволяющую принимать обоснованные управленческие решения в этой сфере. Вместе с тем в настоящее время такая информация в большинстве своем отсутствует. В России статистика развития информационного общества остается крайне фрагментарной и разрозненной. Имеющиеся сегодня официальные данные о производстве и использовании ИКТ в социально-экономической сфере и данные мониторингового характера различных аналитических и социологических служб не имеют системного характера, не охватывают важных аспектов использования ИКТ в экономике, органах власти и социальной сфере и в целом не позволяют создать адекватную основу для проведения анализа, прогнозирования и разработки политики в сфере ИКТ.

Принятая в Москве программа «Электронная Москва» выгодно отличается от многих других региональных и федеральных программ тем, что с самого начала в ее рамках была начата разработка и реализация системы мониторинга движения Москвы к информационному обществу. Такой подход соответствует передовому опыту программно-целевого планирования.

По заказу Управления информатизации города Москвы работы по разработке и реализации системы мониторинга ведет Институт развития информационного общества, выигравший конкурс. Для выполнения работ была сформирована группа экспертов, специалистов в различных предметных областях. Реализация проекта началась в конце 2003 г., к середине 2004 г. была разработана методология мониторинга и проведены первые полевые исследования, результаты которых анализируются в этой рубрике журнала. В данной статье описывается подход к разработке и реализации системы мониторинга движения Москвы к информационному обществу, а также на основе данных, полученных на первом этапе мониторинга, дается общая характеристика и анализируются наиболее существенные проблемы современного этапа электронного развития города.

Последние годы можно наблюдать существенный сдвиг в подходах к статистическому наблюдению за научным и технологическим развитием, который можно обозначить как концептуализация. От разрозненного набора показателей и статистических данных осуществляется переход к разработке систем показателей и композитных индексов, позволяющих осуществлять комплексный анализ предметной области.

Разработанный в рамках «Электронной Москвы» и реализованный в системе мониторинга движения Москвы к информационному обществу подход находится в русле последних тенденций развития аналитических и статистических исследований информационного общества и основан на концептуальной схеме оценки «электронной готовности» (e-readiness assessment). Его отличительной особенностью является комплексный анализ факторов электронного развития (человеческого капитала, государственного регулирования, делового климата, доступа к ИКТ, информационной безопасности) наряду с анализом использования ИКТ в ключевых сферах деятельности (образование, здравоохранение, культура, бизнес, государственное управление, повседневная жизнь).

Подход к мониторингу использования ИКТ для развития различных сфер деятельности повторяет концептуальную схему мониторинга электронного развития города в целом. Мониторинг электронного развития отдельных отраслей (образования, здравоохранения и др.) проводится как по показателям готовности отрасли (факторов электронного развития), так и по показателям использования ИКТ. Готовность рассматривается в двух основных аспектах: доступ к ИКТ (обеспеченность электронным и компьютерным оборудованием, доступом к интернету и др.) и готовность человеческого капитала (наличие навыков и специальной подготовки у персонала, информированность и др.). Мониторинг использования ИКТ, в свою очередь, осуществляется с точки зрения показателей интеграции информационно-коммуникационных технологий в профессиональную деятельность, а также по показателям предоставления услуг на основе ИКТ и их использования «клиентами» отрасли – населением и, в ряде случаев, предприятиями города.

Факторы электронного развития и ключевые сферы деятельности составляют 12 объектов (предметных областей) мониторинга. Для каждого объекта мониторинга определены параметры, по которым производится наблюдение и разработана система показателей. Показатели и методологический инструментарий для получения их значений разрабатывались с учетом международного опыта, поэтому результаты мониторинга по целому ряду показателей позволили проводить международные сопоставления.

Следует сказать, что задача создания полноформатной методологии мониторинга развития информационного общества, включающей концептуальные основания, систему показателей, классификации, статистический и социологический инструментарий, в полном объеме еще не решена ни в мировой практике, ни в России. В силу этого выполняемая в рамках «Электронной Москвы» работа во многом носит пионерский характер, и по ряду предложенных новых показателей сопоставимые данные других регионов и государств отсутствуют.

В последние годы, по мере все большей интеграции ИКТ в различные сферы деятельности происходит специализация приложений ИКТ, отвечающая специфике каждой предметной области. Мониторинг должен учитывать эти особенности, поэтому для каждой отрасли была разработана собственная система показателей, а для проведения полевых исследований и сбора данных – специализированный инструментарий.

В России проблемы мониторинга развития информационного общества обсуждаются обычно в терминах государственного статистического наблюдения за процессами информатизации. Вместе с тем государственная статистика (а) в настоящее время крайне фрагментарна, (б) недостаточно гибка и адаптивна, (в) не может обеспечить получение целых блоков необходимой информации (например, об использовании ИКТ населением и профессиональными группами, экспертные оценки, характеристики сайтов органов власти и т.п.). Разработанная Институтом развития информационного общества система мониторинга движения Москвы к информационному обществу строится на сочетании использования государственной и ведомственной статистики с системой периодических представительных опросов населения, профессиональных групп и предприятий города, выполняемых профессиональными социологическими организациями, а также экспертных опросов и специальных исследований. Такой подход позволяет получать достоверную и полную информацию о существенных аспектах развития информационного общества. Этот подход соответствует мировой практике: например, мониторинг развития информационного общества в Европейском Союзе, осуществляемый в рамках программы «Электронная Европа», строится как на показателях Евростата и национальных статистических служб, так и на показателях, получаемых в ходе мультинациональных опросов, проводимых в рамках Евробарометра социологическими службами.

В общем случае система опросов (обследований), предназначенная для сбора данных и комплексного анализа использования ИКТ в той или иной сфере деятельности, состоит из нескольких компонентов:

1. Опрос организаций, действующих в этой сфере (сбор сведений об ИКТ-инфраструктуре организаций отрасли).

2. Опрос профессионального сообщества этой сферы деятельности (сбор сведений об использовании ИКТ в профессиональной деятельности, навыках и специальной подготовке персонала).

3. Опрос населения и предприятий города как «клиентов» (пользователей услуг) этой сферы деятельности.

4. Специальные исследования (анализ сайтов, экспертные опросы).

В рамках полевых исследований первого этапа мониторинга опросы в основном проводились профессиональными социологическими службами – компанией РОМИР Мониторинг (опрос населения) и Центром социального прогнозирования по заказу ИРИО. Основными источниками информации для получения значений показателей на этапе 2004 г. были:

• опрос взрослого населения г. Москвы по квотной выборке, репрезентативной взрослому (от 16 лет) населению города, по таким показателям, как пол, возраст, место жительства, уровень образования (объем выборки 1931 человек, далее – опрос населения ИРИО–РОМИР);
• опрос руководителей предприятий города Москвы по репрезентативной выборке (квоты по размеру и отраслям деятельности в соответствии со статистикой Мосгорстата, выборка 300 предприятий, далее – опрос предприятий);
• опрос руководителей 139 общеобразовательных учреждений (ОУ) г. Москвы, составляющих около 10% школ Москвы и представляющих все административные округа и районы г. Москвы в долях, пропорциональных численности населения административных округов (далее – опрос руководителей школ);
• опрос 500 преподавателей общеобразовательных учреждений, представляющих все округа Москвы, все ступени и все группы предметов общего образования;
• сплошное обследование музеев подчинения Комитета по культуре города Москвы (проведено анкетирование 31 музея из 33, т.к. два музея еще не приступили к работе на момент проведения опроса);
• сплошное обследование библиотек городского подчинения и центральных библиотек ЦБС (5 городских библиотек и 35 ЦБС);
• опрос ЦБС об использовании ИКТ в филиалах (35 ЦБС и 391 филиал);
• опрос медицинских работников поликлиник и стационаров города (выборка 300 медицинских работников);
• данные Департамента здравоохранения города Москвы об использовании ИКТ в медицинских учреждениях, предоставленные для целей мониторинга;
• экспертный опрос специалистов по информационному законодательству;
• обследование сайтов органов власти и учреждений культуры;
• официальные данные Госкомстата, Министерства информационных технологий и связи РФ, Министерства финансов РФ, Центрального банка России, Министерства экономического развития и торговли РФ;
• релевантные опросы и исследования других отечественных организаций (ФОМ, ИНДЕМ и др.);
• международные сопоставления осуществлялись на основе данных Всемирного банка, Евростата, ОЭСР, МВФ, Всемирного экономического форума (ВЭФ), Института Фрейзера, а также данных Евробарометра и ряда проектов Еврокомиссии (в частности, проекта по показателям мониторинга информационного общества SIBIS).

Использование при проведении мониторинга и в публикуемых статьях сопоставлений с показателями электронного развития ЕС и его метрополисов* обосновано, в ряду прочего, следующими соображениями. Валовой региональный продукт Москвы на душу населения, пересчитанный по паритету покупательной способности, приближается к среднему по ЕС, что создает экономическую основу для того, чтобы бизнес, граждане и государство сформировали в столице современную ИКТ-инфраструктуру, имели соответствующий доступ к ИКТ и могли воспользоваться плодами информационной революции наравне с жителями ЕС.
Достаточно благоприятные условия для электронного развития города – столичный статус, динамичное экономическое развитие, относительно высокий уровень доходов населения, большие объемы бюджетных расходов и т.п. – позволили Москве занять лидирующие позиции среди других городов и регионов России по уровню развития информационно-коммуникационной инфраструктуры и использования ИКТ в различных сферах деятельности. Более того, по целому ряду показателей (например, по доступу населения к телефонной и сотовой связи, некоторым показателям межкорпоративного электронного бизнеса и др.) Москва сегодня приближается к среднему уровню стран ЕС.

Вместе с тем показатели проникновения интернета, доступа к сети домохозяйств и предприятий города (особенно в бюджетной сфере) заметно уступают аналогичным показателям ЕС, США и европейских метрополисов. Недостаточный уровень развития интернета сочетается с еще двумя проблемами – низкими темпами роста (число пользователей интернета в Москве в последние два года растет медленнее, чем в России в целом) и ограниченным использованием широкополосных каналов, прежде всего в бюджетной сфере и домохозяйствах.

Проведенные в ходе первого этапа мониторинга исследования дают основание говорить о целом ряде проблем и диспропорций, относящихся как к существующим в Москве условиям (факторам) электронного развития, так и к использованию ИКТ.

Полученные в 2004 г. значения показателей использования ИКТ в ключевых сферах деятельности со всей очевидностью продемонстрировали одну общую проблему электронного развития города, решение которой требует уточнения приоритетов программы «Электронная Москва». Данные мониторинга демонстрируют существенный дисбаланс между уровнем развития ИКТ-инфраструктуры (в большинстве своем лучшей в стране и приближающейся по отдельным показателям к среднеевропейскому уровню) и степенью интеграции информационных технологий в основные деловые процессы. Прежде всего это относится к зоне ответственности государства – бюджетной сфере, и касается двух аспектов использования ИКТ:

1) интеграции информационных технологий в профессиональную деятельность;

2) предоставления и использования услуг на основе ИКТ для граждан и организаций.

По сравнению со странами ЕС можно фиксировать существенное (иногда на порядок) отставание по показателям реального использования ИКТ в профессиональной деятельности в сфере здравоохранения, образования, культуры Москвы.

Например, при относительно неплохой вооруженности компьютерами и телекоммуникациями школ менее 12% учителей-предметников используют в преподавании компьютерные технологии и менее 5% учителей используют интернет на занятиях со своими учениками, по сравнению, соответственно, с 68% и 53% учителей в среднем по ЕС. Наблюдением пациентов с использованием интернета (включая переписку с использованием электронной почты) занимается незначительный процент врачей муниципальных учреждений (по результатам опроса – около 6%), в то время как в среднем по ЕС этот показатель составляет 26,5%, а для Дании – 75,8%.

Низкий уровень интеграции ИКТ в профессиональную деятельность учителей, врачей, работников культуры является отражением общего низкого уровня автоматизации профильных деловых процессов в муниципальных учреждениях города. Пока компьютеризация и автоматизация, как правило, охватывают административно-финансовый блок, использование ИКТ для осуществления основной деятельности, как и соответствующая ИКТ-инфраструктура учреждений, находятся на начальных этапах развития.

Услуги, предоставляемые на основе ИКТ, не только оптимизируют взаимодействие граждан и организаций с органами власти, организациями социальной инфраструктуры и коммерческими предприятиями, но и являются важным стимулом освоения и использования самих технологий.

Полученные данные свидетельствуют о том, что по номенклатуре, качеству и реальному использованию онлайновых услуг и информационных ресурсов, предоставляемых органами власти и организациями города, показатели Москвы значительно хуже, чем в развитых странах.

Так, номенклатура, глубина реализации (с точки зрения уровня интерактивности) и реальное использование услуг электронного правительства жителями Москвы существенно меньше, чем в странах ЕС. Дальше информирования об услуге и предложения для скачивания образцов форм реализация услуг электронного правительства для жителей в Москве практически не продвинулась. Реально использует различные формы взаимодействия с органами власти на основе сетевых технологий менее 5% населения столицы. Особенно неудовлетворительным является положение дел с использованием ИКТ органами власти и организациями города для взаимодействия с населением и предприятиями по наиболее близким к повседневной деятельности вопросам (при обращении в ДЭЗ, управу, префектуру, БТИ, районное управление социальной защиты и т.п.).

При в целом неплохой оснащенности учреждений культуры Москвы цифровым оборудованием, компьютерами и телекоммуникациями городские и муниципальные библиотеки обеспечили оцифровку для электронных каталогов только около 10% фондов (в большинстве стран ЕС этот показатель варьируется от 70% до 100%), а в доступе для читателей через интернет – 4,5%. Еще хуже обстоят дела с оцифрованными изображениями музейных предметов: лишь 3,7% от общего фонда музейных предметов Москвы имеют свое цифровое представление.

Аналогичная ситуация в сфере здравоохранения: услуги удаленной регистратуры, телемедицинские услуги, качественную онлайновую медицинскую информацию предоставляют только единичные медицинские учреждения города.

Существенное отставание Москвы от ЕС по глубине и разнообразию использования ИКТ в профессиональной деятельности и быту, отставание в развитии интернета требуют обратить внимание на ряд проблем делового климата и человеческого капитала, со всей очевидностью проявившихся в результатах мониторинга.
Хотя состояние человеческого капитала в целом благоприятствует электронному развитию города – население Москвы имеет высокий уровень образования, для столицы характерна высокая доля студентов, ученых и специалистов в сфере ИКТ в структуре населения и т.п., – проведенные в рамках мониторинга замеры выявили целый ряд существенных проблем в этой сфере.

Так, уровень информационной грамотности жителей города значительно ниже, чем населения ЕС и, тем более, США, имеющих наиболее грамотное в этом отношении население. Доля уверенно владеющих базовыми навыками использования ПК и интернета в Москве примерно в 1,5 – 2 раза меньше, чем в странах ЕС, и в 3 раза меньше, чем в США. Подсчитанный по сопоставимой методологии индекс информационной грамотности населения Москвы в три раза ниже показателей США и в 1,7 раза – ЕС. Существенно, что различия в уровне информационной грамотности молодежи (до 25 лет), хотя и меньше, чем у населения в целом, но сохраняются высокими – индекс информационной грамотности молодых москвичей более чем в два раза ниже, чем у их сверстников в США, и в 1,5 раза ниже, чем у молодежи стран ЕС.

Из приведенных данных следует, что отставание закладывается на уровне системы образования, которая не дает необходимой подготовки для жизни и работы в информационном обществе.

Как показали опросы, менее развита в Москве и система обучения населения использованию компьютеров, а также специальной подготовки для использования ИКТ в профессиональной деятельности – доля населения и профессиональных групп, получивших такую подготовку, значительно ниже, чем в странах ЕС.

Причем в плане повышения информационной грамотности населения и специальной подготовки к использованию ИКТ «недорабатывает» не только государство, но и бизнес. Удельный вес предприятий, выделяющих средства на обучение сотрудников в сфере ИКТ, в Москве значительно ниже, чем в ЕС, и составляет всего 6% (в отличие от 83% предприятий Евросоюза). Это свидетельствует об общей недооценке лицами, принимающими решения в бизнесе и органах власти, необходимости соответствующих инвестиций в человеческие ресурсы и представляет особую и важную проблему человеческого капитала как фактора электронного развития города.

К указанным проблемам примыкает и во многом с ними связана проблема достаточно низкой мотивации населения к использованию ИКТ. Как показывают результаты опроса, население Москвы заметно более консервативно и намного реже предпочитает использовать ИКТ для осуществления взаимодействия с органами власти и совершения покупок, чем население ЕС, больше ориентируясь на традиционные каналы.

Как показали результаты первого этапа мониторинга, Москва имеет самый высокий в стране и в два раза более высокий, чем в ЕС, индекс Джини, который характеризует неравномерность распределения доходов среди населения. Соотношение между доходами 20% наиболее богатого населения и доходами 20% наиболее бедного в Москве достигало в 2002 г. 26,4 (в России – 8,2), тогда как в ЕС оно составляло всего 4,6. Это расслоение формирует среди населения Москвы ограниченный слой элитного потребления ИКТ продуктов и услуг и препятствует использованию ИКТ широкими слоями населения столицы. Именно с этим во многом связано то обстоятельство, что согласно результатам опроса ИРИО менее 20% домохозяйств города готовы платить более 50 долларов за телекоммуникационные услуги (телефон, сотовая связь, интернет). Это существенно ограничивает потенциал домашней информатизации, в частности, развитие широкополосного доступа к интернету московских домохозяйств.

Есть также целый ряд проблем делового климата, которые ограничивают платежеспособный спрос предприятий на товары и услуги ИКТ – высокие издержки, связанные с преодолением административных барьеров, коррупцией, криминальными проявлениями (затраты на которые превышают расходы предприятий на ИКТ), высокий уровень налогов, а также неразвитость рыночных институтов, обеспечивающих доступ к инвестиционным финансовым ресурсам.

Полученные результаты позволяют поставить вопрос о необходимости уточнения «повестки дня» электронного развития города. Перед Москвой стоит задача перехода на новую ступень электронного развития. Этот переход можно обозначить как переход от экстенсивного к интенсивному этапу, на котором на первый план выходят вопросы эффективного, нацеленного на решение практически значимых задач и более сложного, «продвинутого» использования ИКТ для развития города.

ИКТ-инфраструктура должна развиваться, но она в настоящее время не является тормозом и зоной отставания электронного развития. В рамках ГЦП «Электронная Москва» должен произойти сдвиг приоритетов в сторону предоставления услуг на основе ИКТ гражданам и хозяйствующим субъектам, обеспечения эффективного использования ИКТ в социальной сфере, развития человеческого капитала. Центральными пунктами повестки дня должны стать несколько взаимосвязанных направлений:

1. Онлайновые информационные услуги и ресурсы для граждан и организаций. Это направление должно стать сквозным, относящимся ко всем отраслям, а не только к государственному управлению. Услуги на основе ИКТ, оцифрованные информационные ресурсы в сфере здравоохранения, культуры, образования, коммунального хозяйства востребованы жителями города, вопрос в их предоставлении и качестве. Без создания и реализации социально значимых, необходимых в повседневной жизни горожан и качественных электронных ресурсов и услуг невозможен переход к новому этапу электронного развития города. Успешное развитие этого направления может дать новый толчок развитию интернета, формируя мотивацию и спрос на телекоммуникационные услуги.

2. Развитие информационной грамотности и навыков у населения и профессинальных групп. Эффективное использование ИКТ для развития города невозможно без повышения информационной грамотности населения и специальной подготовки к использованию ИКТ в профессиональной деятельности. Очевидно, что необходимо ускорить разворачивание системы обучения базовым навыкам использования ИКТ населения города, прежде всего, его социально незащищенных слоев. Отдельная проблема – специальная подготовка к использованию ИКТ в профессиональной деятельности. Модели и способы использования ИКТ в различных сферах деятельности постоянно совершенствуются, затрагивают все более существенные аспекты деятельности, требуют перестройки деловых процессов и не могут сегодня эффективно реализовываться без специальной подготовки персонала. Это комплексная задача, требующая соответствующей перестройки системы переподготовки кадров и создания нормативной базы (квалификационные требования и т.п.).

3. Широкополосный доступ, доступный интернет, центры общественного доступа. Оказание современных онлайновых услуг, развитые формы использования ИКТ невозможны без скоростного доступа к интернету, который сейчас недоступен большинству населения и значительной части предприятий и организаций. В рамках этого направления необходимо стимулировать решение проблемы «последней мили» на основе широкополосных технологий, доступное для большинства домохозяйств, последовательно реализовать мероприятия по созданию пунктов бесплатного общественного доступа к интернету, разработать и реализовать меры, способствующие дальнейшему снижению тарифов на высокоскоростной доступ к сети (особенно для малых предприятий и бюджетной сферы).

3. Комплексное решение проблемы эффективного использования ИКТ в сфере образования, культуры, здравоохранения и государственного управления. Актуальным как для различных отраслей бюджетной сферы города в целом (образования, здравоохранения, культуры и др.), так и для отдельных организаций является смещение акцентов информатизации с создания информационных систем и ресурсов для целей управления на автоматизацию основных видов деятельности. Особое внимание требуется в этом плане уделить муниципальному здравоохранению, как наименее развитому с точки зрения использования ИКТ, и московскому образованию, учитывая его стратегическую важность для электронного развития города. Реализация этого направления потребует разработки и претворения в жизнь целого ряда взаимоувязанных мероприятий для каждой сферы деятельности:

• Развитие и поддержка адекватной ИКТ-инфраструктуры.
• Реализация в рамках действующей системы переподготовки кадров специальных курсов по использованию ИКТ в профессиональной деятельности.
• Создание качественных профильных информационных ресурсов, реализация удобных и востребованных информационных услуг.
• Нормативно-методическое обеспечение использования ИКТ.

Проведенные на первом этапе мониторинга исследования показали, что разработанная система работоспособна и позволяет сформировать основы информационного обеспечения политики информатизации в столице. Безусловно, предстоит еще большая работа по дальнейшему совершенствованию системы показателей и инструментария, отладке системы сбора данных и т.п., но уже первые результаты позволили выявить особенности современного этапа электронного развития города, получить многоаспектную, детализированную картину использования информационно-коммуникационных технологий в различных сферах деятельности и провести анализ сложившихся условий для развития города на основе ИКТ.

---

Шапошник Сергей Борисович - Руководитель Дирекции по мониторингу развития информационного общества Института развития информационного общества, Главный конструктор ГЦП «Электронная Москва» по мониторингу движения Москвы к информационному обществу.

Хохлов Юрий Евгеньевич - Председатель Совета директоров Института развития информационного общества, Первый заместитель Генерального конструктора ГЦП «Электронная Москва».

---

&copy Информационное общество, 2004, вып. 3-4, сс. 4-10.