Государственное регулирование как фактор электронного развития Москвы
Смирнов М.А., Якушев М.В.

---

Одним из важных факторов электронного развития города является государственное регулирование, под которым понимается нормативная база и правоприменительная практика, регулирующие общественные отношения, связанные с использованием информационно-коммуникационных технологий. Для города Москвы характерна достаточно высокая степень проработанности указанных вопросов в законодательстве, однако дополнительного исследования требует вопрос, насколько закрепленные в московском законодательстве механизмы регулирования эффективны и адекватны реальным правовым отношениям. Особого внимания требует сопоставление московской практики нормативного регулирования с опытом, накопленным на федеральном уровне и за рубежом.

Развитие ИКТ, расширение их использования практически во всех областях общественной жизни с неизбежностью привели к необходимости возникновения новых инструментов правового регулирования. К настоящему моменту можно констатировать, что в мировой практике правовое регулирование с учетом развития ИКТ в целом успешно справляется с задачей создания правовых гарантий защиты прав граждан, бизнеса и государства. При этом, как правило, за исключением ряда авторитарных стран, не входящих, впрочем, в число лидеров развития ИКТ, государственное регулирование ограничивается принятием нормативных актов, создающих условия для использования ИКТ и устанавливающих санкции за неправомерные действия. Такие меры государственного регулирования, как лицензирование, регистрация и т.п., используются в очень ограниченном числе случаев. Данный подход можно охарактеризовать как минимальное регулирование. Учитывая положительный зарубежный опыт создания адекватных условий для эффективного развития ИКТ и региональный характер мониторинга, проведенный на первом этапе анализ был сосредоточен на вопросах нормативно-правового регулирования и не рассматривал иных форм государственного регулирования.

Использование ИКТ в Москве регулируется как федеральными нормативными актами, так и актами, принимаемыми на уровне субъекта Российской Федерации. Так как в целом мониторинг был направлен на информационное обеспечение принятия решений на региональном уровне, соответственно, объектом анализа и оценки выступали законодательные меры Москвы как субъекта Федерации. Вместе с тем следовало иметь в виду, что ряд вопросов не может быть решен на региональном уровне, и возможности Москвы в части правового регулирования ограничены. Так, например, без принятия Федерального закона «Об электронной торговле» на уровне Российской Федерации невозможно ожидать прогресса в регулировании этой области общественных отношений на уровне столицы.

В рамках данного подхода государственное регулирование в области движения к информационному обществу характеризуется по двум параметрам:

1. наличием и проработанностью стратегии развития регионального законодательства в сфере ИКТ,

2. полнотой, системностью, проработанностью и степенью соответствия лучшим зарубежным практикам регулирования действующей региональной законодательной базы.

В связи с тем, что развитие законодательной базы в сфере информационных правоотношений в городе Москве находится на начальном этапе, основным источником информации могли служить только экспертные оценки, базировавшиеся на анализе фактически имевшегося (накопленного) нормативного материала.

В качестве инструмента мониторинга по данному объекту был выбран экспертный опрос, в рамках которого ведущим экспертам в области правового регулирования ИКТ было предложено ответить на ряд вопросов анкеты, оценив по 7-балльной шкале определенные аспекты законодательной базы Москвы, а также прокомментировать свои ответы. Соответственно, показателями мониторинга государственного регулирования выступают числовые оценки (среднее арифметическое экспертных оценок) выбранных для мониторинга характеристик законодательной базы.

При подготовке ответов эксперты основывались на текстах действующих нормативных правовых актов Москвы, включая законы города Москвы «О гарантиях доступности информации о деятельности органов государственной власти города Москвы» и «Об информационных ресурсах и информатизации города Москвы». Проводилось также сопоставление этих актов с нормативными актами федерального уровня и лучшими зарубежными практиками нормативного регулирования.

Наличие стратегии совершенствования законодательства создает условия для успешного развития региональной нормативной базы государственного регулирования в области использования ИТ.

Показателем является экспертная оценка проработанности вопросов совершенствования нормативной базы использования ИКТ в ГЦП «Электронная Москва» и иных нормативных актах субъекта Федерации.

Средняя оценка, которая была выставлена экспертами по настоящему показателю, составила 4,6 балла из 7.

Очень важно, что городская программа содержит соответствующие мероприятия, посвященные нормативно-правовому регулированию. В то же время экспертами было отмечено, что они отражены в «Электронной Москве» рамочно, без детализации. В результате вопросы совершенствования правового регулирования в значительной степени оторваны от остальных мероприятий по ГЦП, в то время как практически каждый раздел программы требует доработки или переработки нормативных актов до разработки информационных систем и решений. Как пример можно привести разделы, посвященные городским закупкам и Социальной карте москвича – оба этих направления требуют существенной переработки имеющейся нормативной базы, а в ГЦП это не отражено. Так как, видимо, сам формат ГЦП не предусматривает такой детализации, возможным решением является принятие отдельного концептуального документа, в котором были бы учтены как первоочередные потребности города, так и тенденции совершенствования законодательства на федеральном уровне. Подобный документ позволил бы, во-первых, явно сформулировать базовые основы, приоритеты, принципы совершенствования правового регулирования ИКТ на уровне субъекта Федерации, и, во-вторых, стать основой для плана действий по совершенствованию законодательства.

В рамках такого программного документа в качестве дополнения к ГЦП можно было бы проработать соответствующие мероприятия по нормативно-правовому обеспечению проектов программы, а также решению актуальных для города правовых проблем. В частности, экспертами рекомендованы для нормативной проработки следующие вопросы:

• формирование открытых информационных ресурсов, не связанных с деятельностью органов исполнительной власти, но необходимых гражданам для реализации их интересов;
• закрепление перечней сведений, отнесенных правительством Москвы к информации ограниченного доступа, и гарантирование свободного доступа граждан к остальным сведениям;
• обеспечение полноты и достоверности информации, предоставляемой гражданам по открытым государственным ресурсам;
• соблюдение режима документированной информации с ограниченным доступом (не относящейся к государственной тайне) и др.

Мониторинг уровня развития действующей нормативно-правовой базы осуществлялся по пяти показателям (проработанность вопросов реализации прав жителей на информацию о деятельности органов власти, системность регулирования правоотношений по использованию ИКТ и т.д.). По каждому показателю получены балльные оценки.

Проработанность вопросов реализации с использованием ИКТ прав жителей Москвы на информацию о деятельности соответствующих органов власти (местного самоуправления) в действующей нормативно-правовой базе г. Москвы.

Средняя оценка, которая была выставлена экспертами по настоящему показателю, составила 4,8 балла, что является самой высокой оценкой среди других показателей, что, видимо, обусловлено наличием в московском законодательстве уже принятого соответствующего закона.

Эксперты констатировали, что Москва опередила Федерацию в разработке соответствующего законодательства. В первую очередь это обусловлено принятием соответствующего закона города Москвы.

В то же время было отмечено, что данный закон пока не обеспечен достаточным для эффективного правоприменения механизмом реализации в подзаконных актах. В частности, отсутствует обязанность должностных лиц органов власти предоставлять для всеобщего ознакомления информацию, социально значимую для населения города (например, о предполагаемых к сносу жилых строениях, о строительстве «элитного» жилья в ущерб развитию имеющейся инфраструктуры, о планах по строительству автодорог и благоустройству территорий и т.п.).

Упомянутые в законе города Москвы о гарантиях доступности информации об органах власти вопросы, подлежащие раскрытию для жителей города, как правило, не столь им интересны, как более «приземленные», «повседневные» проблемы. А именно о них в имеющихся нормативных актах практически ничего не говорится.

Ограничена номенклатура информации, обязательной для публикации в интернете. В ней содержится только указание на обязанность публиковать перечни «основных» мероприятий органа власти, что дает возможность произвольно ограничивать круг этих мероприятий.

Наиболее актуальными для проработки в подзаконных актах являются вопросы:

• закрепление более подробных перечней сведений о деятельности органов власти, включая «другую» осуществляемую ими деятельность;
• закрепление ответственности органов власти за формирование конкретных открытых государственных информационных ресурсов;
• закрепление перечней услуг, оказываемых органами власти гражданам по подбору и предоставлению информации по открытым государственным информационным ресурсам;
• разработка правовых механизмов обеспечения «открытости, доступности, достоверности и полноты» информации о деятельности органов власти;
• закрепление конкретных требований по регулярности обновления открытых государственных информационных ресурсов.

В мировой практике, например, меры по реализации доступа граждан к информации, находящейся в распоряжении государства, во многом опираются на опыт судебной практики, которая в свою очередь была бы невозможна без заложенного в правовой системе (в основном англосаксонских стран) механизма реализации таких прав.

В дальнейшем целесообразно было бы продолжать на основе анализа правоприменительной практики совершенствовать данный закон. Необходима дальнейшая детализация положений закона: например, в статье 6 не указаны сроки публикации нормативных актов в интернете, что позволяет ограничивать доступ граждан к информации.

Таким образом, следует сделать вывод о том, что данный нормативный документ является лишь первым этапом решения проблемы обеспечения прав граждан на доступ к информации и его принятием была лишь отмечена актуальность проблемы. Аналогичным образом в мировой практике законодательство, обеспечивающее реализацию гарантий граждан на доступ к информации, продолжает уточняться и совершенствоваться.

Системность правового регулирования использования ИКТ в нормативно-правовой базе Москвы.

Средняя оценка, которая была выставлена экспертами по настоящему показателю, составила 3,4 балла.

Эксперты отметили, что правовое регулирование этих вопросов в целом носит слабо систематизированный характер, хотя и отличается в лучшую сторону по сравнению с федеральным законодательством.

Составляющие законодательную базу нормативные правовые акты принимаются разрозненно, отсутствует необходимая координация. В результате разные нормативные акты содержат различную терминологию и исходят из разных принципов регулирования одних и тех же проблем (достаточно упомянуть вопросы «информатизации», «информационных ресурсов» и «информационных систем»).

Отчасти указанное положение является следствием дефектов федерального законодательства, но в значительной степени проблема создана на городском уровне, за счет «инициативного правотворчества» различных московских городских ведомств и лоббирующих групп.

Одной из причин отсутствия системности является обилие отсылочных норм в действующем законодательстве. Разработка и принятие законов вместе с предусмотренными ими подзаконными актами позволили бы существенно снизить риск снижения системности регулирования.

В соответствии с рекомендациями, подобная системность могла бы быть задана либо в ГЦП, либо, если лаконичный формат программы не позволяет достаточно полно сформулировать предложения, принципы и программу систематизации правового регулирования, представляется целесообразной разработка уже упоминавшегося специального документа, имеющего программный характер.

Соответствие зарубежному опыту законодательства Москвы в вопросах открытости информации о деятельности органов власти и местного самоуправления (обеспечение права на доступ к информации, простота и эффективность его практической реализации, полнота обязательно предоставляемой информации, обеспечение ее достоверности и своевременности обновления и т.д.).

Средняя оценка, которая была выставлена экспертами по настоящему показателю, составила 3,6 балла.

Московское законодательство, опять-таки благодаря прогрессивному шагу с принятием соответствующего закона, в большей мере соответствует мировой практике, чем федеральное, хотя выше и были указаны направления дальнейшего совершенствования.

Как отмечают эксперты, если для западного опыта характерно наличие не только принятых нормативных актов, но и эффективно действующей системы правоприменения, то в московском (и российском вообще) законодательстве на первый взгляд соответствующие западным аналогам нормативные акты ни в коей мере не реализуются на практике в той же степени, как это свойственно зарубежным аналогам. Налицо существенный разрыв между формально «неплохим» законодательством и реальностью его применения.

Экспертами было указано на необходимость создания в законодательстве эффективного правового механизма реализации и защиты прав, концентрации внимания на реализации мероприятий по обеспечению доступа граждан к информации, имеющей практическую ценность.

Соответствие зарубежному опыту законодательства г. Москвы в вопросах обеспечения непосредственного участия граждан и организаций во взаимодействиях с органами власти с использованием современных информационных технологий (законодательное закрепление права на использование процедуры интерактивного взаимодействия с органами власти и местного самоуправления, установление порядка и сроков ответов на запросы, направленные по электронной почте или в результате интерактивного взаимодействия, закрепление права на различные системы идентификации участников информационных отношений – социальная карта москвича, электронные подписи, биометрические средства и т.д.)

Средняя оценка, которая была выставлена экспертами по настоящему показателю, составила 2,8 балла.

Эксперты отмечают, что полностью отсутствует интерактивный диалог общества с властью (электронное правительство), возможность взаимодействия (включая вопросы оплаты) с коммунальными службами с использованием интернет-технологий, возможность регистрации и выполнения иных юридически значимых действий по интернету и электронной почте и т.п., при отсутствии формальных запретов на это в региональном законодательстве. В то же время объективно понятно, что создание правовой основы для реализации такого взаимодействия невозможно в отсутствие ряда правовых институтов в федеральном законодательстве. В данном направлении Москва могла бы инициировать включение в повестку дня соответствующих проектов федеральных законов («Об электронной торговле», новая редакция федерального закона «Об электронной подписи» и ряд других).

В нормативных актах недостаточно детализированы порядок и сроки ответов на запросы, направленные по электронным каналам. Недостаточно адекватно регламентированы права граждан на использование различных систем идентификации.

Соответствие зарубежному опыту законодательства г. Москвы в вопросах обеспечения возможности участия граждан и организаций в электронных транзакциях при минимуме условий, ограничений и запретов (признание законности электронных безналичных платежей во взаимоотношениях между гражданами, организациями и органами власти и местного самоуправления, установление единообразного порядка электронного документооборота и т.п.).

Средняя оценка, которая была выставлена экспертами по настоящему показателю, составила 2,8 балла.

Со всеми оговорками, сделанными выше, в целом законодательство Москвы соответствует основным тенденциям в развитии зарубежного законодательства в данной области.

Так как данные меры не могут полностью реализовываться в законодательстве г. Москвы в силу указанного во вступлении к настоящему разделу «регионального ограничения» и должны основываться в основном на федеральных нормативных правовых актах, экспертами было отмечено наличие соответствующих «организационно-технических» мероприятий в ГЦП «Электронная Москва». С другой стороны, было обращено внимание на то, что данные мероприятия в основном проводятся для обеспечения деятельности собственно органов государственной власти и не направлены на внедрение ИКТ во взаимодействие органов государственной власти с гражданами и организациями. В связи с этим целесообразно было бы усиление программы путем расширения числа мероприятий по внедрению ИКТ во внешние взаимодействия органов государственной власти.

В целом, по оценке экспертов, московское законодательство по ряду параметров превосходит федеральное. Вместе с тем экспертами отмечен целый ряд проблем законодательного регулирования правоотношений в сфере ИКТ на уровне Москвы как субъекта Федерации. Наиболее существенными проблемами являются:

• вопросы совершенствования правового регулирования в ГЦП и других нормативных актах в значительной степени оторваны от остальных мероприятий по ГЦП, в то время как практически каждый раздел программы требует доработки или переработки нормативных актов;
• регулирование правоотношений в сфере использования ИКТ не имеет системного характера, составляющие законодательную базу нормативные правовые акты принимаются разрозненно, не скоординированно, содержат различную терминологию и исходят из разных принципов регулирования одних и тех же проблем;
• принятые законы, в целом прогрессивные и отвечающие потребностям города и его жителей, не обеспечены достаточным для эффективного правоприменения механизмом реализации в подзаконных актах.

Рекомендации по отдельным вопросам правого регулирования приведены в тексте раздела. Основная общая рекомендация: в первоочередном порядке необходимо разработать и реализовать программный документ, определяющий план мероприятий по созданию полноценной нормативно-правовой базы движения города к информационному обществу. В этом документе должны быть учтены как первоочередные потребности города, так и тенденции совершенствования законодательства на федеральном уровне. В нем необходимо во-первых, четко сформулировать базовые основы, приоритеты, принципы совершенствования правового регулирования ИКТ на уровне Москвы как субъекта Федерации, и, во-вторых, проработать соответствующие мероприятиями по нормативно-правовому обеспечению проектов программы, а также решению актуальных для города правовых проблем. Основными задачами в данном случае являются систематизация и кодификация всей действующей нормативной базы города, создание единой терминологической базы нормативных документов, регулирующих отношения в области информационных технологий и связи.

---

Смирнов Кирилл Васильевич - Представитель по работе с государственным сектором Майкрософт Россия.

Якушев Михаил Владимирович - Директор Департамента правового обеспечения Министерства информационных технологий и связи Российской Федерации.

---

&copy Информационное общество, 2004, вып. 3-4, сс. 53-56.