Электронное управление – путь к эффективности и прозрачности государственного управления
Калиушко И.Б., Демкова М.С.

---

В конце XX века развитие информационных технологий привело к новой форме общения с государством – электронному правительству. Считают, что такая форма общения с государством приведет не только к более эффективному и менее затратному администрированию, но и к кардинальным изменениям взаимоотношений между гражданами и органами государственной власти и местного самоуправления.

Сегодня существует много дилемм по поводу определения понятия «электронное правительство». Так, например, на Западе понятие «электронное правительство» (англ. – e-government) не всегда понимали однозначно. В определенное время так называли футуристическое правительство «электронных граждан», которое регулирует жизнь и безопасность сети в целом и электронный бизнес в частности. В современном понимании термин «e-government» трактуется не только как «электронное правительство», а как «электронное управление государством», то есть использование в органах государственного управления современных технологий, в том числе и интернет-технологий. Сегодня е-government – это очень лаконичное описание современного подхода к определению роли правительственных органов в жизни государства и общества, которое получает все большее распространение на Западе.

Так вот, однозначного определения «электронного правительства» сегодня не существует. Дословный перевод «e-government» не совсем точен по смыслу. Понятно, что имеется в виду не только сетевая инфраструктура исполнительной власти, но в целом и вся инфраструктура органов власти. Возможно, речь должна идти об «электронном государстве», «электронном государственном аппарате», электронной инфраструктуре государства, государстве информационного общества или же «электронном правлении». Вместо «электронного правительства» более уместно говорить о государственной сетевой информационной инфраструктуре как информационно-коммуникационной системе, которая обеспечивает оптимальное, с точки зрения общества, функционирование всех ветвей и уровней государственной власти.

Обобщив все определения понятия «электронное правительство», по мнению авторов, целесообразнее использовать термин «электронное управление», под которым следует понимать способ организации государственной власти с помощью систем локальных информационных сетей и сегментов глобальной информационной сети, который обеспечивает функционирование определенных служб в режиме реального времени и делает максимально простым и доступным ежедневное общение гражданина с официальными учреждениями.

Система электронного управления предусматривает, что любое физическое или юридическое лицо через интернет может обращаться с запросами к государственным учреждениям для получения необходимой информации и выполнения юридических трансакций. При такой схеме взаимоотношений «гражданин – государство» можно рассчитывать на повышение эффективности государственного управления и ограничение коррупции. Электронное управление способно изменить саму природу власти, сделать ее более прозрачной и подконтрольной общественности. Электронное управление также обеспечивает реальное участие граждан в политических процессах, в частности в законотворчестве. Каждый гражданин может принять участие в создании законов, обсуждая их и голосуя за них в Сети.

Концепция электронного управления состоит из двух взаимозависимых (и одновременно самостоятельных) проектов (подконцепций). Это внутренняя правительственная информационная инфраструктура (аналог корпоративной сети) и внешняя информационная инфраструктура, которая взаимодействует с гражданами и организациями. В рамках концепции «электронного государства» интегрируются информационные ресурсы органов государственной власти, обеспечивается доступ к ним, а также создается система онлайновых услуг (в том числе и тех, которые имеют стоимостное выражение). Правительственная сетевая инфраструктура должна быть нацелена на решение актуальных политических, экономических и социальных задач государства и обеспечивать:

• реализацию права граждан на доступ к открытой государственной информации;
• доведение до общественности объективной и достоверной информации о деятельности органов государственной власти, которая укрепляет доверие к государству и его политике;
• взаимодействие и постоянный диалог государства с гражданами и общественными институтами, а также необходимый уровень общественного контроля за деятельностью государственных органов и организаций;
• объединение информационных ресурсов и услуг органов государственной власти и местного самоуправления с целью укрепления общенационального информационного пространства;
• совершенствование системы государственного управления, оптимизацию структуры государственного аппарата, снижение финансовых и материальных затрат на его содержание, поэтапный перевод части государственных услуг, которые имеют стоимостное выражение, в систему государственных сетевых услуг, которая отвечает реальным потребностям граждан и организаций;
• эффективную поддержку экономической деятельности государственных субъектов, которые занимаются хозяйственной деятельностью, разрешая им эффективно интегрироваться в общенациональное и мировое экономическое пространство;
• взаимодействие и сотрудничество с государственными органами других стран и международных неправительственных организаций.

Современные компьютерные информационные технологии пронизывают практически все сферы деятельности человека: бизнес, образование, здравоохранение, государственное управление, информационные услуги, досуг и многое другое. Одна из экспертных оценок цифровой экономики указывает на то, что в 2003 году приблизительно 5% валового продукта в мире будет приходиться на интернет-экономику. Через пять лет каждый второй специалист будет получать второе высшее образование дистанционным путем. Одним из подтверждений быстрых темпов роста потребителей интернет-услуг есть данные исследования, проведенного американской компанией Nua.com, согласно которым 10% населения Земли или 580,78 млн. человек имеют доступ к сети Интернет. По уровню проникновения во Всемирную паутину в мае 2002 г. лидировала Исландия, 69,8% населения которой имело доступ к интернету. Второе место по этому показателю заняла Швеция (64,68% жителей), третье – Дания (60,38%), далее – Гонконг (59,58%) и США (59,1%). Очень важный момент: во время исследования выяснилось, что «цифровой разрыв» между развитыми странами и развивающимися продолжает увеличиваться. В Европе проживает 32% «интернетчиков», в Латинской Америке – лишь 6%, на Ближнем Востоке и в Африке – 2% всех пользователей Сети. Это связано со слабым развитием телекоммуникаций в этих регионах. И здесь не важно, где причина, а где следствие: количество пользователей интернета обусловлено уровнем жизни населения развитых стран или уровень жизни в этих странах повышается благодаря массовому использованию возможностей интернета. Скорее всего, уже можно говорить о взаимодополняющем эффекте социально-экономического развития и широкого использования Всемирной паутины в технологически развитых государствах.

Вообще реализация идеи электронного управления вызовет огромный интерес во всем мире. США, Великобритания, Швеция, Дания, Норвегия, а также Коста-Рика, Катар, Объединенные Арабские Эмираты, Латвия, Эстония, Чехия и многие другие страны уже применяют или начинают применять методы электронного правления. В частности, Правительство США предоставляет гражданам разнообразные услуги через интернет: выдачу лицензий, уплату штрафов и т.п. В Англии регистрация фирм требует заполнения через Сеть только одной формы.

На Западе использование интернета органами управления рассматривается сейчас как одна из возможностей повышения эффективности государственной власти. Вот почему к популярным в интернете обозначениям «B» и «C», что означает, соответственно, «бизнес» и «потребитель» и давно используется в различных сочетаниях (B2B: busіness to busіness – бизнес к бизнесу, B2C: busіness to consumer, cіtіzen – бизнес к потребителю, гражданину) теперь прибавилось новое – «G» («правительство»). Как и раньше, в случае с B2B и B2C, сейчас многие ожидают, что внедрение информационных технологий в государственное управление позволит быстро все оптимизировать: снизить затраты на содержание государства, ускорить взаимодействие органов государственной власти между собой и с гражданами. Один из главнейших аргументов в пользу электронного правления, который приводят его приверженцы, – повышение прозрачности власти за счет перехода на новый уровень обратной связи как с гражданами, так и с бизнесом. В сущности, речь идет об изменении парадигмы государственной власти. Мировой опыт показывает, что модель электронного правительства естественна и привлекательна для тех стран и культур, в которых государство воспринимается как обслуживающая, сервисная структура.

Работы относительно внедрения электронного правления в ведущих странах проводятся под лозунгом открытости и подчинения правительства гражданам. Подчиненность, в свою очередь, сводится не только к предоставлению гражданам информации электронным путем, а обеспечивается открытой спецификацией комплексов показателей работы конкретных госорганов и созданием доступных населению средств мониторинга этих показателей.

Выбрав некоторые положительные примеры из мирового опыта внедрения системы электронного управления, с уверенностью можем констатировать ее практические преимущества:

1. для граждан – получать услуги, предоставленные органами и учреждениями; иметь к ним доступ через интернет; учиться на протяжении всей жизни и принимать участие в управлении государством;

2. для бизнеса – иметь доступ к государственным службам в интернете, сотрудничать с государством с целью содействия экономическому развитию;

3. для государственных структур – повысить свою эффективность; улучшить отношения с клиентами и привлечь всех граждан к политическим обсуждениям, сосредоточив свое внимание на стратегических направлениях.

Для внедрения электронного управления в Украине необходимо последовательно решить четыре задачи.

1. Организация электронного документооборота в органах государственной власти и местного самоуправления.

Этот этап предусматривает достижение следующих результатов:

• в рамках технического обеспечения:

  – обеспечение всех органов государственной власти, органов местного самоуправления компьютерами и их подключение к локальной электронной сети;

  – отладка качества существующей связи;

  – принятие мер по обеспечению защиты информации, внедрению методов фильтрации и предотвращению распространения запрещенной законодательством Украины информации.

В этом направлении на сегодня в нескольких ведомствах достигнут уровень, который может стать основанием для реализации электронного правительства (не обращая внимания на то, что почти не существует проблем с компьютерным обеспечением государственных органов). Среди таких органов – Государственная налоговая администрация, Пенсионный фонд, МВД, Госкомстат, Лицензионная палата, Торгово-промышленная палата, Госкомпредпринимательства, Госстандарт, Министерство образования и науки, Государственная таможенная служба;

• в рамках правового обеспечения:

  – в этом направлении уже достигнуты положительные результаты – принято 22 мая 2003 г. два важных Закона: «Про электронную цифровую подпись» и «Об электронных документах и электронном документообороте», которые вступили в силу 1 января 2004 г.

2 . Информирование граждан о деятельности органов исполнительной власти и местного самоуправления с помощью ИКТ.

Данная задача предусматривает наличие веб-страниц у каждого органа власти, где должна содержаться вся необходимая информация, которая иллюстрирует назначение, компетенцию того или другого органа, а также создание правительственного веб-портала, предназначенного для интеграции веб-сайтов органов исполнительной власти и размещения информационных ресурсов соответственно потребностям граждан. Кабинет Министров Украины 4 января 2002 года принял Постановление № 3 «О порядке публикации в сети Интернет информации о деятельности органов исполнительной власти», которым утвердил Порядок опубликования в сети Интернет информации о деятельности органов исполнительной власти, а также вменил в обязанность органам исполнительной власти делать достоянием гласности через интернет информацию (содержание и объем) о своей деятельности. Сегодня почти все органы государственной власти имеют собственные веб-страницы. Это главным образом касается центральных и местных органов исполнительной власти, Верховной Рады Украины и др. Тем не менее существуют проблемы относительно наличия сайтов в органах местного самоуправления, в особенности на уровне районных, поселковых, сельских советов. Положительным шагом на пути организации электронного документооборота, а также обеспечения информирования граждан является создание и функционирование веб-порталов органов исполнительной власти (www.kmu.gov.ua).

3. Обеспечение возможности обращения граждан к органам государственной власти на основе ИКТ.

Это обеспечивается представлением информационного запроса граждан к органам государственной власти, органам местного самоуправления с помощью интернета. Чтобы эта система эффективно действовала, необходимо создать такое программное обеспечение, которое давало бы возможность проследить движение обращения с момента его поступления до момента его выполнения; необходимо разработать методику определения типов обращений, которые подпадают или не подпадают под такие, что требуют или не требуют рассмотрения и выполнения (есть или нет юридически значимые). И вдобавок необходимо внести изменения в Закон Украины «Об обращениях граждан» в части регламентации процедуры обращения граждан с помощью интернета (порядок подачи такого обращения, сроки рассмотрения и др.)

4. Предоставление административных услуг на основе ИКТ.

Это означает, что гражданин, заполнив определенную анкету (регистрационную карточку и т.п.) непосредственно на сайте определенного органа, или заполнив анкету в электронной форме и прислав ее по электронной почте в соответствующий орган власти, может получить ту или иную административную услугу, например, зарегистрироваться в качестве субъектов предпринимательской деятельности. Эта задача включает принятие Закона «Об административных услугах», в котором был бы предусмотрен способ предоставления услуг через интернет; определение перечня административных услуг, которые должны предоставляться гражданам, в том числе через интернет; установление ответственности за непредоставление или несвоевременное предоставление той или иной административной услуги через интернет; создание программного обеспечения для осуществления контроля за предоставлением административных услуг со стороны вышестоящих органов власти.

Предоставление управленческих услуг органами государственной власти и местного самоуправления на базе ИКТ сделает общение гражданина и государства прозрачным и еще более эффективным.

Таким образом, внедрение интернет-технологий в сферу государственной власти, с одной стороны, даст возможность повысить ее эффективность, а с другой – сделает более открытой работу органов государственной власти. Работа в режиме электронного управления принципиально изменит атмосферу взаимодействия чиновников и населения. Каждый гражданин получит возможность отслеживать деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления, знать о планах их работы, непосредственно вступать во взаимодействие с ними без очередей и лишней бюрократии. Электронное управление – это автоматизация работы с документами, с заявлениями граждан, справками, лицензиями, другими формальными актами, которые легализируют определенную деятельность гражданина. Это также и возможность гражданина отслеживать судьбу его запроса, жалобы, предложения, требования. Официальное учреждение перестает быть темным ящиком, в котором бесследно исчезают все проявления гражданской активности. Электронное правительство обеспечивает, прежде всего, прозрачность работы государственного аппарата, снижает, если не ликвидирует, зависимость гражданина или организации от произвола чиновника, а отсюда – предупреждает коррупцию.

Создание и развитие правительственной сетевой информационной инфраструктуры требует соответствующей формализации в нормативно-правовых актах и бюджетного финансирования. Необходимо понимать, что внедрение электронного правительства – это масштабный и долгосрочный проект. Не все будет идти гладко. Создание информационной сетевой инфраструктуры государства должно сопровождаться реинжинирингом (то есть информационной перестройкой) всей системы управленческих процессов, который, на самом деле означает преодоление стереотипов бюрократической культуры. А это не так просто. Возможно, реализации концепции будет оказывать содействие административная реформа, цель которой – модернизация системы государственного управления.

Итак, электронное управление, которое на первый взгляд есть лишь механическое соединение информационных технологий и правительства, на самом деле создает условия для формирования новой философии государственного управления, поэтому для реального воплощения этой идеи в жизнь необходима разработка новой законодательной базы. Прежде всего, речь должна идти о предоставлении правового статуса электронным документам и электронной подписи, что на сегодня в Украине уже сделано. Необходима соответствующая адаптация нормативной базы, которая регламентирует делопроизводство в государственных учреждениях, к особенностям, которые обусловлены использованием компьютерных технологий. Требует исследования и регулирования вопрос определения правового статуса электронных информационных ресурсов, которые будут размещаться в компьютерных сетях государственными органами как для межведомственного, так и для общедоступного использования. Но основные проблемы лежат в плоскости правовой регламентации предоставления онлайновых услуг населению и бизнесу. Необходимо довольно четко определить в законодательстве общие условия предоставления таких услуг, а также особые условия для отдельных их видов, регламентировать порядок обращений и стандартизировать формы заявлений и других документов, которые будут использоваться. При этом особое внимание следует уделить вопросу обеспечения законодательных гарантий предоставления таких услуг. Без решения правовых проблем идея электронного правительства обречена на провал.

Обобщая все сказанное выше, можно сделать вывод, что суть электронного правительства сводится к обеспечению, в первую очередь, гражданам прозрачности, открытости и качества функционирования (деятельности) органов власти без лишней бюрократии. Все предпосылки электронного правительства в основном сводятся к таким, как правовые, организационные, технологические и кадровые. К предпосылкам также можно отнести психологический аспект – осознание как гражданами, так и чиновниками необходимости внедрения электронного правления.

Следствиями внедрения электронного правления будут открытость и прозрачность деятельности органов государственной власти и местного самоуправления; экономия времени и материальных ресурсов; повышение качества предоставления административных услуг.

Для достижения этих и других целей, для успешного воплощения идеи электронного управления нужно, бесспорно, выполнить те задачи, о которых говорилось выше. Но основное – это желание, заинтересованность, чего так часто не хватает. Нужно также много работать, чтобы реализовать поставленную перед собою цель, и роль государства при этом чрезвычайно важна.

Поэтому необходимо приложить максимум усилий каждому из нас для достижения желаемого результата, помня, что реализация электронного управления в Украине является чрезвычайно важным инструментом демократизации нашего общества.

---

Колиушко Игорь Борисович - Глава Центра политико-правовых реформ Преподаватель факультета правовых наук Киевского Национального Университета «Киево-Могилянская Академия».

Демкова Марьяна Станиславовна - Руководитель проектов Центра политико-правовых реформ.

---

&copy Информационное общество, 2004, вып. 2, сс. 30-34.