Доступность правовой информации
Белюкин А.М., Хургин В.М.

---

На современном этапе развития нашего общества, может быть, как никогда ранее, повышается потребность в достоверной, полной и своевременной правовой информации. Помимо причин общего характера (необходимость укрепления правовых и демократических основ государства, повышение уровня законности, правовой культуры общества и т.д.), такая необходимость диктуется еще и состоянием нашего законодательства: никогда ранее оно не было столь сложным и в определенной мере – запутанным. Это явление тоже, в свою очередь, имеет свои причины: в жизни нашего общества появились качественно новые общественные связи и отношения, требующие правового регулирования «с нуля». К другим отношениям применяются еще нормы союзного законодательства, формально не отмененные, но фактически уже устаревшие и нуждающиеся в соответствующей корректировке. При общем росте количества принимаемых законов остается много таких сфер жизни общества граждан, которые еще не урегулированы на высшем законодательном уровне, что дает простор ведомственному нормотворчеству: органы исполнительной власти буквально «плодят» нормативные правовые акты, в которые сами с не меньшей же скоростью вносят изменения и дополнения [37].

Необходимо определить, что конкретно могут сейчас предоставить поставщики правовой информации. Это важно понимать для принятия как организационных, так и технологических решений. В зависимости от объема и ограничений по времени информационный поток может передаваться с разной скоростью. А это означает разную организационную и техническую реализацию и, соответственно, разные деньги.

Формально условия и порядок применения на территории России союзного законодательства определяются Постановлением Верховного Совета РСФСР от 12 декабря 1991 г. № 2014-I [2]. В частности, если союзный акт официально не отменен, действие его не приостановлено и он не противоречит законодательству Российской Федерации, кроме того, если позднее не издан в соответствующем порядке российский нормативный акт, регулирующий те же вопросы, то союзный акт является действующим и подлежит применению. Что же касается актов РСФСР, то до их полной официальной отмены они продолжают действовать в части, не противоречащей Конституции Российской Федерации и более позднему законодательству. Более того, как отметил один из министров юстиции России [36], по формально-юридическим признакам у нас продолжают действовать даже некоторые законы Российской империи из числа тех, которые никто никогда не отменял и которые не противоречат действующему законодательству Российской Федерации. Количество действующих «старых» актов – вопрос, не однажды поднимавшийся, однако ответа на него пока нет.

Кроме того, в каждом конкретном случае необходим углубленный анализ такого акта на предмет выявления возможных противоречий. Характерный пример приведен в [20]. Постановление ЦК КПСС, Совета Министров СССР и ВЦСПС от 12 февраля 1987 г. № 194 [1], регулирующее многосменный режим работы, формально отменено не было. По мнению специалистов, это постановление в настоящее время имеет статус нормативного правового акта Правительства Российской Федерации, т.к. правопреемником одного из органов, его издавших (Совета Министров СССР), является Правительство Российской Федерации. ЦК КПСС и ВЦСПС не имеют правопреемников, наделенных полномочиями по изданию нормативных правовых актов. Статья 116 Трудового кодекса Российской Федерации содержит перечень оснований, предоставляющих право на ежегодный дополнительный отпуск. Многосменного режима работы в этом перечне нет. Вместе с тем одним из оснований предоставления ежегодного дополнительного отпуска служит особый характер работы, к коему можно отнести многосменный режим. В силу статьи 118 ТК РФ перечень категорий работников, которым устанавливается ежегодный дополнительный отпуск за особый характер работы, определяется Правительством Российской Федерации. Соответственно, Постановление от 12 февраля 1987 г. № 194 обязательно для применения.

В то же время и ныне уже не действующие акты советского законодательства не утрачивают актуальности для правоприменительной практики. Например, при рассмотрении дел о правоотношениях, возникших еще в советское время, суды наряду с действующим законодательством должны применять и акты прошлых лет. Кроме того, субъекты хозяйственной деятельности при построении своих взаимоотношений также часто используют сложившийся еще в советские годы порядок, изложенный в нормативных актах того времени. Так, при подготовке условий договоров поставки нередко используются положения Особых условий поставки различных видов товаров, утвержденных еще Госарбитражем СССР. Существует целый ряд изданных различными госструктурами советского периода инструкций, методик, перечней, которыми до сих пор руководствуются в своей работе сотрудники государственных учреждений [33].

Говоря о роли актов прежних лет издания в современной правовой сфере, нельзя не отметить и их некоторого историко-познавательного характера. Ведь для специалистов в области права, а также для студентов, журналистов да и просто заинтересованных граждан весьма полезно иметь возможность доступа к советским актам в целях совершенствования знания юридической техники прежних лет, истории правового регулирования отношений во времена советской власти, существовавших ранее правовых конструкций [33].

В свете вопроса, вынесенного в заголовок, лучше всего дела обстоят именно со Сводом законов Российской империи. В самом деле, существует достаточное количество бумажных экземпляров 16 книг Свода издания 1906 года, в том числе в публичных библиотеках, плюс его электронный аналог [40]. Вместе с тем отдельные «узаконения и правительственные распоряжения, судебные решения и отчеты о делахъ, производящихся в судебных установлениях, а также постановления земских, дворянских и городских собраний» могут быть найдены только в архивах, причем самых разнообразных, и почти наверняка уже не все. Об их электронных текстах речь сегодня вообще не идет [38].

Аналогичное положение дел сложилось и с правовыми актами советского периода. В наличии имеются бумажные и электронные Своды законов СССР и РСФСР, а вот с отдельными правовыми актами существуют проблемы. В базе НТЦ «Система» хранится 3.936 текстов периода 1917–1922 гг. [41] (поиски каких-либо еще документов этого времени были безуспешными); в базах данных различных производителей можно найти разрозненные документы разных лет, однако они составляют мизерную часть полного массива. В рамках работ по выполнению указов Президента Российской Федерации от 6 февраля 1995 г. № 94 [3] и от 14 февраля 1998 г. № 170 [5] были обследованы многие бумажные архивы. Общий вывод: разыскать конкретный документ зачастую представляется делом весьма проблематичным, более того, нет никаких гарантий, что сохранились все документы. Усугубляется ситуация тем, что многие (особенно документы времен Великой Отечественной войны) находятся в ветхом состоянии, и главной задачей является их сохранение. В этом отношении особую актуальность приобретает создание электронных образов таких документов [38].

Теперь обратимся к правовым актам новейшего времени. Обязательность опубликования законов – одно из важнейших конституционных требований. Часть 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации гласит: «Законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения». Таким образом, с опубликованием в официальном издании нормативного акта связано не только донесение его содержания до граждан, но и вступление в силу. Не вдаваясь в подробности процедуры официального опубликования, рассмотренные, например, в [42], остановимся на некоторых, не решенных и по сей день проблемах.

Федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания, акты Президента и Правительства Российской Федерации публикуются в «Парламентской газете», «Российской газете» и в полном объеме в «Собрании Законодательства Российской Федерации» (за исключением документов ограниченного доступа). Тексты этих актов есть и в различных электронных базах. Вместе с тем в ходе законодательного процесса готовится много рабочих документов, доступ к которым отсутствует. Так, в сети Государственной Думы эксплуатируется система электронного мониторинга, которая позволяет следить за каждым из более чем 1000 внесенных в Думу законопроектов, оперативно получать информацию о его продвижении по стадиям законодательного процесса. Логика развития системы такова, что она постепенно становится полнотекстовой, наполняется разнообразной аналитической информацией [23].

Однако доступ внешних пользователей к этой системе отсутствует. Пример противоположного подхода – Конгресс США. Документы соответствующих комитетов палат, первоначальный и исправленный варианты законопроекта и дословная расшифровка обсуждения публикуются, и ими широко пользуются американские юристы и судьи. Если закон является нечетким, а его принципы неясными, американские суды анализируют документы Конгресса, чтобы выяснить причину появления закона, обстоятельства, при которых норма была издана, вред, которого хотели избежать, и цель, которую хотели достичь (The Mischief Rule) [32].

Статья 15 Конституции Российской Федерации устанавливает приоритет международных договоров Российской Федерации над национальным законодательством. При этом Россия является правопреемником по международным договорам с участием бывшего СССР. По оценкам Министерства иностранных дел Российской Федерации, в настоящее время действует около 50 тысяч соглашений и договоров, заключенных на разных уровнях (межправительственных, межведомственных и др.), причем даже в МИДе нет полной информации по всему этому массиву. Более того, Министерство иностранных дел Российской Федерации, на которое возложены функции сбора, хранения, официального перевода международных нормативно-правовых актов и законодательств зарубежных стран, осуществляет перевод только около 20% документов [26], а доступными в настоящее время даже для специалистов являются не более 10% [27]. Уточнить приведенные цифры не представляется возможным ввиду закрытости системы МИДа.

Реальную доступность международных нормативно-правовых актов можно оценить следующим образом.

Временной период

• Договоры времен СССР. Были опубликованы в официальных сборниках. Сейчас такие сборники – библиографическая редкость.
• Договоры с начала 1990–х. Публикуются в официальных сборниках (Бюллетень международных договоров и Собрание законодательства Российской Федерации). Доступны.

Уровень

• Межгосударственные и межправительственные. Публикуются официально все вступившие в силу для Российской Федерации.
• Ведомственные. Публикуется минимум для отдельных ведомств, хотя, по оценкам экспертов, реально количество таких договоров не меньше, чем межгосударственных и межправительственных.

Тексты международных договоров

• Российская Федерация является договаривающейся стороной.

Вступившие в силу для Российской Федерации. Публикуются официально в Бюллетене международных договоров, Собрании законодательства Российской Федерации, «Содружестве», «Российской газете».

Не вступившие в силу для Российской Федерации. Не публикуются.

• Российская Федерация не является договаривающейся стороной. Не публикуются.

Сведения об изменении статуса договоров

• Для двусторонних.

Вступление в силу. Публикуются в официальных изданиях. Статус таких сведений нормативно не закреплен. В практике считаются официальными.

Утрата силы. Не публикуются.

• Для многосторонних.

Вступление в силу для Российской Федерации. Публикуются в официальных изданиях. Статус таких сведений нормативно не закреплен. В практике считаются официальными.

Утрата силы совсем. В Российской Федерации официально не публикуются.

Утрата силы для Российской Федерации. В Российской Федерации официально не публикуются.

Изменение состава государств-участников, для них вступление в силу и утрата силы. В Российской Федерации официально не публикуются.

Держателем всей этой информации является МИД России. Единого официального источника информации нет.

По данным компании «Гарант» [28], опубликовано: в Бюллетене международных договоров за 10 лет – порядка 1500 международных договоров, в Собрании законодательства – около 150.

В официальных изданиях МИДа – «Дипломатическом вестнике» и «Международной жизни» – международные соглашения практически не публикуются (в «Дипломатическом вестнике» в 2002 году опубликовано 10 международных документов).

Запросы в МИД на тексты договоров или информацию о вступлении в силу, действии, круге участников являются платными. Так, предоставление МИДом текстов трех международных соглашений в октябре 2002 года обошлись бы заявителю в 4766 рублей (для сравнения – установленный постановлением Правительства Российской Федерации прожиточный минимум для трудоспособного населения в третьем квартале 2002 года составлял 1980 рублей) [28].

Российская государственная библиотека осуществляет полное депозитарное хранение документов Организации Объединенных Наций и ее специализированных учреждений (с 1956 года) и документов ЮНЕСКО (полный депозит с 1965 года). Кроме того, в открытом доступе читального зала представлены документы Совета Европы по правам человека в рамках специализированной структуры «Библиотечный центр по правам человека Совета Европы» и документы Европейского Суда по правам человека на постоянной экспозиции, организация которой инициирована и одобрена Председателем Европейского Суда [17].

На сайте МИДа http://www.mid.ru никакой информации о международных соглашениях с участием Российской Федерации не содержится.

Не представлено ссылок на международные документы на сайте Министерства природных ресурсов – невзирая на то что Российская Федерация участвует во многих международных конвенциях в области охраны окружающей среды.

На официальном сайте Министерства по налогам и сборам www.nalog.ru дела обстоят лучше – есть специальный раздел «Международное сотрудничество и международные налоговые отношения». Наполнение – межправительственные соглашения об избежании двойного налогообложения, о сотрудничестве и взаимной помощи по вопросам соблюдения налогового законодательства (около 60). Документы сопровождаются необходимой справочной информацией.

На сайте Министерства сельского хозяйства в разделе «Международные организации» можно найти некоторые документы, принятые в рамках ООН, Евросоюза, Всемирной торговой организации, Международной организации по стандартизации.

Разработчики справочных правовых систем (СПС) представляют в своих информационных ресурсах информацию о более чем 5500 международных соглашениях (текст – обязательно). Качество и объем предоставляемой информации зависят от производителя СПС.

В рамках сотрудничества Совета Европы, Европейского Суда по правам человека и компании «Гарант» в русскоязычном сегменте интернета начал работу сайт www.echr.ru – «Европейская Конвенция о защите прав человека: право и практика». Сайт содержит всю необходимую информацию по защите прав человека в Европейском Суде: официальный перевод текста Конвенции на русский язык, протоколы к Конвенции, комментарии, «Правила процедуры Европейского Суда» и иные нормативные акты и судебные решения, информацию о структуре и деятельности Совета Европы, публикации СМИ о правах человека. На сайте можно также получить формуляр жалобы в Европейский Суд, задать вопрос специалистам в области международного права относительно действия Европейской Конвенции по правам человека и практики ее применения Европейским Судом. Кроме того, реализована возможность поиска по контексту и атрибутам документов. Информационные ресурсы сайта находятся в свободном доступе.

На официальных сайтах международных организаций в интернете, помимо текстов международных соглашений, как правило, предоставляется доступ к информации об их статусах (участниках, дате вступления в силу и т.п.), а также содержатся материалы, разъясняющие суть документов. Тексты соглашений представлены не на всех сайтах. На русском языке можно обнаружить некоторые документы на сайтах ООН и МОТ.

Один раз в год Комиссия ООН по праву международной торговли (ЮНСИТРАЛ, www.uncitral.org) публикует информацию о статусе конвенций и типовых законов, являющихся результатом работы этой Комиссии или тесно связанных с ее работой (в области международного торгового арбитража). Для того чтобы регулярно следить за появлением самой последней договорной информации, следует обращаться к исходной странице ЮНСИТРАЛ в интернете (http://www.un.or.at/uncitral/status) или же связаться с подразделением Секретариата, осуществляющим от имени Генерального секретаря функции депозитария в отношении многосторонних договоров: Treaty Section, Office of Legal Affairs, United Nations Headquarters (http://www.un.org./Depts/Treaty/) (телефон: 212-963-5472; факс: 212-963-3693).

Адреса других сайтов, на которых размещаются тексты отдельных международных соглашений, следующие:

• Совет Европы – www.coe.int;
• Международная организация труда – www.ilo.ru, www.ilo.org;
• Организация Объединенных Наций – www.unsystem.org, www.un.org;
• Международный институт унификации частного права – www.unidroit.org;
• Международная организация гражданской авиации – www.icao.int;
• Гаагская конференция по международному частному праву – www.hcch.net;
• Конференция ООН по торговле и развитию (ЮНКТАД) – www.unctad.org;
• ЮНЕСКО – www.unesco.org;
• Европейская Экономическая Комиссия ООН – www.une-ce.org/leginstr/cover.htm (конвенции, протоколы, нормы, стандарты);
• Всемирная организация интеллектуальной собственности (ВОИС) – www.wipo.int;
• Международная морская организация –www.imo.org;
• Всемирная организация здравоохранения – www.who.ch;
• Всемирная торговая организация – www.wto.opg;
• Всемирный Банк – www.worldbank.org;
• Международный Комитет Красного Креста – www.icrc.org;
• АСЕАН – www.asean.org;
• Совет государств Балтийского моря – www.baltinfo.org;
• Исполнительный комитет СНГ – www.cis.minsk.by.

На некоторых сайтах крупных международных организаций существуют книжные интернет-магазины (www.imo.org) или библиотеки – «коллекции» договоров с платным доступом («подпиской») (например, www.un.org).По состоянию на 1998 год Россия являлась участником 32 межгосударственных договоров об оказании правовой помощи по гражданским и коммерческим делам, связывающих международными обязательствами Российскую Федерацию со 111 государствами. Большинство из них было заключено еще СССР, а часть договоров (в основном в рамках СНГ) заключена с 1992 года Российской Федерацией [21]. Эти договоры опубликованы в следующих изданиях:

Сборник международных договоров о взаимной правовой помощи по гражданским и уголовным делам. – М.: Международные отношения, 1988;

Сборник международных договоров Российской Федерации по оказанию правовой помощи. – М.: Спарк, 1996.

В новых условиях хозяйствования крайне необходимой информацией является зарубежное законодательство. Анализ запросов пользователей публичных центров правовой информации показал, что в фондах необходимо иметь сборники и комментарии зарубежного законодательства и законодательства стран СНГ на русском языке. В интернете можно найти большую часть этого законодательства, но, к сожалению, чаще всего законодательство той или иной страны представлено на языке оригинала. А это и азиатские, и восточные страны, и законодательство бывших республик СССР.

В соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009 [4 в редакции 6,13] государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер независимо от срока их действия, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера. Как показывает практика, в Минюст России поступает лишь около 2–3% от общего количества принимаемых ведомственных нормативных актов [29]. Во многом это связано с не вполне исчерпывающим критерием определения характера того или иного ведомственного акта, тем более что решение о предъявлении акта на регистрацию принимает само выпустившее его ведомство. Такая правовая конструкция приводит к тому, что часть правовых актов, представленных федеральными органами исполнительной власти на регистрацию, возвращается Минюстом России министерствам и ведомствам как не подлежащая регистрации по своему содержанию. С другой стороны, исходя из собственных интересов ведомства зачастую не посылают на регистрацию нормативные акты, действительно затрагивающие права и законные интересы граждан или носящие межведомственный характер, однако применяют их. При этом на ведомственном уровне существует тенденция ограничения доступа к собственной информации для прочих государственных органов и ее полного закрытия для негосударственных структур [18].

Электронные правовые базы различных производителей также далеки от полноты (за исключением текстов актов, зарегистрированных Минюстом). Базы данных собственных актов, создаваемые ведомствами, зачастую не выверяются, и тексты в них содержат опечатки и не всегда соответствуют оригиналу.

Общая ситуация с доступностью ведомственных актов описана в [15].

В отношении судебной ветви власти вопросы доступности информационно-правовых ресурсов решены для актов Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. Высший Арбитражный Суд систематизировал массив своих документов и открыл в интернете свободный доступ к созданному банку. Кроме того, в настоящее время созданы и широко доступны компьютерные системы по документам всех 10 федеральных арбитражных судов округов. Такие системы по всем округам созданы компаниями «Кодекс» и «Консультант Плюс» в тесном взаимодействии с соответствующими окружными судами в течение 2000 года. Так, согласно статистике Высшего Арбитражного Суда, в 2001 г. федеральными арбитражными судами округов было рассмотрено 47028 дел. В системах «Консультант» содержится 31230 документов за 2001 г., что составляет две трети от всего числа дел. В октябре 2002 г. вышла новая система – «КонсультантАрбитраж: Окружной Выпуск», объединившая в себе информационные банки всех систем судов округов. По состоянию на 10 сентября 2002 г. наполнение систем составляет [19, табл. 1].

---

---

Есть все основания полагать, что этот пласт документов будет публиковаться в базах данных во все больших объемах.

Информацию о деятельности судов общей юрисдикции, за исключением, может быть, судебной статистики, получить практически нереально. Что касается оцифрованной информации, то известен только проект юридического факультета Санкт-Петербургского университета и Российского фонда правовых реформ, обеспечивший информационно-коммуникационное взаимодействие всех судов общей юрисдикции г. Санкт-Петербурга (система «Прецедент» [35]). Однако вопрос о доступности этой информации для широкой общественности до сих пор не решен.

Акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации, хотя и публикуются, но в целом ряде регионов не в полном объеме, в связи с чем доступ к региональной правовой информации оказывается делом отнюдь не простым. Компьютерные базы данных в точном соответствии со сложившимся положением дел содержат от 10 до 70% текстов всех изданных актов по конкретному региону, и лишь единичные базы НТЦ «Система», Центра компьютерных разработок и АО «КонсультантПлюс» имеют стопроцентную наполненность.

Между тем, по данным [16], за один 1998 год в регионах было принято более четырех тысяч документов только по вопросам налогообложения. Очевидно, что оперативное и полное получение потребителем нужных ему нормативных документов даже своего региона представляет собой в этих условиях весьма трудную задачу. Проблема усугубляется тем, что из-за недостатка бюджетных средств на финансирование официальных печатных изданий нормативная информация публикуется несвоевременно и не в полном объеме. Организация сбора региональной правовой информации и обеспечения доступа к ней всех заинтересованных лиц является актуальной как внутри региона, так и при межрегиональном обмене информацией.

Возможно, сложившееся положение выправит Указ Президента Российской Федерации от 10 августа 2000 г. № 1486 [7], который предусматривает создание федерального банка нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации – федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Ведение федерального регистра возложено на Минюст России. Высшим должностным лицам субъектов Российской Федерации (руководителям высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации) предписано обеспечивать направление в Минюст России копий нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в 7-дневный срок после их принятия, а также официальных изданий, в которых публикуются нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, для включения этих актов в федеральный регистр и проведения юридической экспертизы. Вместе с тем пункт 3 Положения о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 29 ноября 2000 г. № 904 [8], предусматривает, что «в федеральный регистр включаются конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты органов законодательной (представительной) власти субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты высших должностных лиц субъектов Российской Федерации (руководителей высших органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации), органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (государственных советов, правительств, кабинетов министров, администраций, мэрий, министерств и иных органов), затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер». Такое требование совпадает с нормами, регулирующими порядок регистрации и опубликования ведомственных нормативных актов, и чревато последствиями, описанными выше.

Работа по созданию Регистра ведется. Ее нормативной основой являются Рекомендации по ведению Федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации [10 в редакции 12] (ранее – Методические рекомендации по юридической обработке нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, подлежащих включению в Федеральный регистр [9]). Федеральный регистр ведется на русском языке в электронном виде (на машиночитаемых магнитных носителях) и документальном виде (на бумажных носителях).

В последнее время, по мере оснащения вычислительной техникой свои базы создают муниципальные органы. Процесс тормозится недостатком финансовых средств и особенно дефицитом квалифицированных кадров. Эти же факторы ограничивают возможности органов самоуправления организовать сколько-нибудь широкий доступ к своим правовым актам. Маловероятно, что эта проблема может быть решена в ближайшее время силами самих местных властей. В качестве позитивного опыта можно привести пример Пермской области, где для организации доступа используются библиотеки [34].

Невиданную ранее возможность обеспечить доступность и открытость власти для общества предоставляет интернет, и власть обязана этой возможностью воспользоваться. Сегодня в большинстве развитых стран мира создаются государственные интернет-порталы. Эти проекты получили название «электронное правительство». В России над таким проектом работают Министерство Российской Федерации по связи и информатизации, Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации, другие ведомства.

В конце 1999 года состоялась презентация информационного сервера Правительства Российской Федерации www.government.gov.ru. Открыт официальный сайт Совета Безопасности Российской Федерации. В июне 2002 года открыт обновленный сайт Президента Российской Федерации http://www.kremlin.ru. Над созданием сайта работал целый ряд как государственных организаций, включая Администрацию Президента и ФАПСИ, так и негосударственных компаний, работающих в области информационных технологий.

Сайт Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации появился в 1998 году. В соответствии с Положением об официальном сервере, принятым Государственной Думой второго созыва, на сайте должна размещаться не только хроника работы Думы, страницы депутатов, комитетов и фракций, но и тексты законопроектов, стенограммы заседаний, поименные результаты голосований, т.е. те материалы, от которых в наибольшей степени зависит открытость работы парламента. Однако на практике реализации этого препятствовал регламент Думы, формально запрещавший предоставлять информацию, содержащуюся в электронных базах Государственной Думы, неограниченному кругу лиц. Хотя уже в конце работы второго созыва Думы эти регламентные ограничения были сняты, свидетельств того, что новая Дума озабочена достойным представлением себя в глобальной информационной сети, нет [31].

Любопытная ситуация сложилась с сайтами федеральных органов исполнительной власти. Еще в 2000 году в одном и том же журнале в подряд (!) идущих статьях Ю.М. Нестеров [31] говорил о 10 министерствах, имеющих собственные сайты, особо отмечая насыщенность содержательной информацией сайтов МНС и МЭРТ, а В.Е. Иванов [22] утверждал, что свои сайты имело 54% федеральных министерств и ведомств, причем процент министерств, имеющих свои представительства в интернете, возрос до 87,5% (т.е. речь шла о 21 министерстве из 24). По состоянию на 20 декабря 2002 года, по данным сайта www.government.gov.ru, из всех органов исполнительной власти собственных адресов в интернете не имели только Государственный комитет Российской Федерации по рыболовству, Федеральная служба охраны Российской Федерации и Российское агентство по государственным резервам. В то же время на портале www.gov.ru, вложенным сайтом которого является www.govern-ment.gov.ru, были представлены адреса только 27 ведомств. Более того, на www.gov.ru в списке федеральных министерств фигурировало Министерство по делам федерации, национальной и миграционной политики Российской Федерации, упраздненное еще в 2001(!) году. Остается констатировать, что с точки зрения актуализации информации портал www.gov.ru фактически «брошен». Кроме того, В.Ю. Цыбакин справедливо отмечает [44], что работа по созданию ведомственных сайтов не базируется на общих для органов исполнительной власти требованиях, принципах.

Информацию о деятельности Конституционного Суда Российской Федерации можно найти по адресу http://ks.rfnet.ru.

Свой сайт в интернете уже более двух лет имеет Верховный Суд Российской Федерации [25]. На этом сайте представлены архив бюллетеней Верховного Суда, архив постановлений Пленумов как Российской Федерации, так и РСФСР, проводится работа для того, чтобы материалы пленумов СССР тоже перевести в электронный вид. На сайте публикуются также все новые поступления – бюллетени и постановления пленумов, некоторые решения кассационной коллегии, решения по первой инстанции гражданской коллегии. Не так давно на сайте Верховного Суда появился раздел о работе военных судов, где приведена подборка с конкретными определениями по вопросам защиты прав военнослужащих [24].

В 2000 году, по данным [31], из 89 субъектов Федерации сайты органов исполнительной власти имелись в 71 регионе (78%). Еще в трех регионах сайты формально значились, но не работали (по данным серверов www.gov.ru и www.regions.ru). Впрочем, само по себе количество действующих официальных сайтов еще не отражало общей картины. Если обратиться к самим этим сайтам, то легко было убедиться в том, что из всех имеющихся виртуальных продуктов региональных органов исполнительной власти собственно сайтами – в традиционном для интернет-сообщества понимании – являлось чуть более двух десятков. Огромное же большинство региональных так называемых сайтов представляло собой просто виртуальные визитные карточки и не содержало ничего, кроме биографии главы региона и его послужного списка (тексты, как правило, были исполнены в манере предвыборной агитации). Хорошо, если там присутствовали контактные телефоны (что характерно, электронный адрес на таких «сайтах» – большая редкость). Таким образом, в большинстве случаев сайты представляли собой официозную картину с минимальным информационным наполнением и не были нацелены на обеспечение обратной связи с обществом. Интерес пользователей к правовой информации, размещенной на таких сайтах, невелик. Так, по статистике посещаемости официального сервера Республики Татарстан www.tatar.ru, доля аудитории, обращающейся за законодательными актами, постановлениями Кабинета Министров и т.п., составляла всего 1,5% [30].

К концу 2002 года картина резко поменялась. В подавляющем большинстве субъектов Федерации сформированы полноценные сайты как исполнительной, так и законодательной власти. В этом легко убедиться, «навестив» региональные сайты через www.re-gions.ru (но только не через www.gov.ru – результат будет похожим на тот, что и в случае с федеральными органами исполнительной власти).

Там, где это технически возможно, органы местного самоуправления стремятся обеспечить широкий доступ к информации через интернет. Так, достаточно хорошо смотрятся интернет-сайты муниципальных образований Санкт-Петербурга и Ленинградской области. Однако следует отметить, что по всей России количество таких сайтов вполне можно уподобить капле в море.

Проблема доступа к правовой информации имеет два аспекта. Первый из них определяется физической возможностью найти и получить текст искомого документа. Второй связан с неизбежной при такой интенсивности нормотворчества множественностью решений по конкретным вопросам. Потребитель информации вынужден искать все акты, регулирующие конкретный предмет, при том, что содержание их бывает противоречиво. В таких условиях критически важным является наличие отлаженного механизма доведения нормативной информации до ее потребителя. Приходится констатировать, что такой механизм в настоящее время в полной мере не сформирован. Из всего объема нормативно-правовой информации стабильно доступными являются лишь акты Президента, Правительства и Федерального Собрания. Понятно, что в таких условиях говорить о полноте правовой информации не приходится. Однако даже доступные акты по ряду причин приходят к потребителям с запозданием, а зачастую уже устаревшими.

Потребность общества в доступе к полной, актуальной, достоверной и своевременной информации чрезвычайно высока. Традиционные «бумажные» технологии в условиях повышающихся информационных нагрузок не могут справиться с возникшими проблемами. Практика показывает, что на ведущие позиции вышло распространение правовой информации в электронной форме силами как государственных, так и коммерческих структур [43]. Кроме того, принятие Федерального закона «Об электронной цифровой подписи» [11] позволяет перевести в практическую плоскость вопросы внедрения официального электронного опубликования.

В дополнение к сложившимся схемам следует максимально использовать возможности современных средств автоматизации и телекоммуникаций. Использование глобальной сети Интернет является наиболее перспективным путем. При этом следует особо отметить обязательность поддержания информации на сайтах в актуальном состоянии. Иначе вместо эффективного решения проблемы доступа к информации возникает дополнительная проблема гарантий ее достоверности.

12 февраля 2003 г. Правительство Российской Федерации своим постановлением № 98 [14] утвердило перечень сведений о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти, обязательных для размещения в информационных системах общего пользования, в том числе в интернете. Перечень включает федеральные законы, указы Президента Российской Федерации и иные нормативные правовые акты, составляющие правовую основу деятельности органов власти, нормативные правовые и иные акты органов власти, в том числе сведения о внесении в них изменений и дополнений, о признании их утратившими силу, а также о решениях судов о признании актов недействующими.

Следует понимать, что в обозримом будущем глобальные информационные сети не станут доступны всему населению страны. Эту задачу могла бы решить разветвленная сеть пунктов, в которых любому гражданину предоставлялся бы доступ как к правовым ресурсам интернета, так и к базам данных, размещенным непосредственно в этих пунктах.

Такой сетью является создаваемая в настоящее время система публичных центров при общедоступных библиотеках, где помимо правовой информации пользователь может получить квалифицированную консультацию [39].

Литература

1. О переходе объединений, предприятий и организаций промышленности и других отраслей народного хозяйства на многосменный режим работы с целью повышения эффективности производства: Постановление ЦК КПСС, Совета Министров СССР и ВЦСПС от 12 февраля 1987 г. № 194.

2. О ратификации Соглашения о создании Содружества Независимых Государств: Постановление Верховного Совета РСФСР от 12 декабря 1991 г. № 2014-I.

3. О подготовке к изданию Свода законов Российской Федерации: Указ Президента Российской Федерации от 6 февраля 1995 г. № 94 // СЗ РФ, 1995.– № 7. – ст. 509; Российская газета, 09.02.1995 (п. 5 признан утратившим силу Указом Президента РФ от 14 февраля 1998 г. № 170).

4. Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации: Постановление Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009 // СЗ РФ, 1997. – № 33. – ст. 3895; Российская газета, 21.08.1997.

5. О мерах по повышению эффективности работы, связанной с формированием Свода законов Российской Федерации: Указ Президента Российской Федерации от 14 февраля 1998 г. № 170 // СЗ РФ, 1998. – № 7. – ст. 829.

6. О внесении изменений и дополнений в постановление Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009: Постановление Правительства Российской Федерации от 11 февраля 1999 г. № 154 // СЗ РФ, 1999. – № 8. – ст. 1026.

7. О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации: Указ Президента Российской Федерации от 10 августа 2000 г. № 1486 // СЗ РФ, 2000. – № 33. – ст. 3356; Российская газета, 16.08.2000.

8. Об утверждении Положения о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации: Постановление Правительства Российской Федерации от 29 ноября 2000 г. № 904 // СЗ РФ, 2000. – № 49. – ст. 4826; Российская газета, 16.12.2000.

9. Об утверждении Методических рекомендаций по юридической обработке нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, подлежащих включению в Федеральный регистр: Приказ Министерства юстиции Российской Федерации от 25 декабря 2000 г. № 410 (признан утратившим силу приказом Минюста России от 27 ноября 2001 г. № 313).

10. Об утверждении Рекомендаций по ведению федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации: Приказ Министерства юстиции Российской Федерации от 27 ноября 2001 г. № 313 // Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации, 2002. – № 1.

11. Об электронной цифровой подписи: Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 1-ФЗ // СЗ РФ, 2002. – № 2. – ст. 127; Российская газета, 12.01.2002; Парламентская газета, 12.01.2002.

12. Приказ Министерства юстиции Российской Федерации от 5 июня 2002 г. № 149.

13. О внесении дополнения в постановление Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009: Постановление Правительства Российской Федерации от 30 сентября 2002 г. № 715 // СЗ РФ, 2002. – № 40. – ст. 3929.

14. Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти: Постановление Правительства Российской Федерации от 12 февраля 2003 г. № 98 //Российская газета, 15.02.2003.

15. Ведомственные правовые акты / В.А. Белюкин, В.М. Хургин // Информационное общество. – 2002. – № 2. – С. 34-48.

16. Введение в правовую информатику. Справочные правовые системы «КонсультантПлюс» / Под ред. Д.Б. Новикова и В.Л. Камынина. – М.: ЗАО «Консультант Плюс», 1999. – 313 с.

17. Комплексное обслуживание и системный подход – две составляющие успеха деятельности библиотек в области правовой информации: опыт РГБ / Э.А. Восканян // Правовая и бизнес-информация: Материалы специального семинара / Судак, специальный семинар «Правовая и бизнес-информация», 11 июня 2001 г.; Центры правовой информации. Документы и материалы [Электронный ресурс] / Российский фонд правовых реформ. – М.: ЗАО Информационная компания «Кодекс», 2002. – 1 электрон. опт. диск (CD-ROM). – Загл. с этикетки диска.

18. Горчаков В.В., Голодова О.В. Мировые информационные ресурсы: новые возможности минимизации рисков / В.В. Горчаков, О.В. Голодова. – Владивосток: ВФ РТА, 1998. – 212 с.

19. Широкое опубликование судебных актов – важный шаг в развитии системы правосудия. Новая сводная система по арбитражной практике всех 10 ФАС округов / Е. Гурова // КонсультантПлюс. – 2002. – № 10. – С. 3.

20. Дополнительные отпуска за многосменный режим // Экономика и жизнь. – 2003. – № 2. – С. 25.

21. О некоторых вопросах применения международных договоров о взаимном оказании правовой помощи в работе арбитражных судов / Л.В. Ефремов // Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. – 1998. – № 3.

22. Правительство – население: диалог в виртуальном пространстве / В.Е. Иванов // Информационное общество. – 2000. – № 6. – С. 42-43.

23. Информация и информационные технологии в процессе законотворчества / В.Б. Исаков //НТИ. – Сер. 1. – 1999. – № 8. – С. 7-9.

24. О судебной практике ВС РФ, ее кодификации и представлении в глобальной сети Интернет / А.М. Койляк // Кодификация законодательства как средство доступа граждан к правовой информации: Материалы семинара / Санкт-Петербург, семинар «Кодификация законодательства как средство доступа граждан к правовой информации», 9-10 марта 2000 г.; Центры правовой информации. Документы и материалы [Электронный ресурс] / Российский фонд правовых реформ. – М.: ЗАО Информационная компания «Кодекс», 2002. – 1 электрон. опт. диск (CD-ROM). – Загл. с этикетки диска.

25. Новое дело – и снова на Брянщине / С.А. Крюков // Бюллетень судейского сообщества Брянской области. – 2001. – № 7. – С. 22, 27.

26. Кузнецов С.В. Методы доступа к текстовой информации / С.В. Кузнецов, – М.: Инвента, 1998.

27. Новые возможности доступа к правовой информации / С.В. Кузнецов // Доступ граждан к электронным базам данных правовой информации: Материалы конференции / Санкт-Петербург, конференция «Доступ граждан к электронным базам данных правовой информации», 16-17 декабря 1998 г.

28. Материалы НПП «Гарант-Сервис» к совместному заседанию научно-экспертных советов по международному праву и по систематизации, кодификации законодательства и правовой информации при Председателе Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. – М., 4 декабря 2002 г.

29. Анализ состояния информатизации системы юстиции / А.В. Морозов, И.Е. Щербина // НТИ. – Сер. 1. – 1994. – № 9. – С. 19-22.

30. Первый опыт функционирования электронного правительства Татарстана. Аудитория официального сервера республики и ее интересы / И.Р. Насыров, Д.Ш. Фасхиева // Информационное общество. – 2001. – № 5. – С. 55-59.

31. Органы государственной власти Российской Федерации в Интернете: витрина или информация? / Ю.М. Нестеров // Информационное общество. – 2000. – № 6. – С. 41-42.

32. Судебный прецедент в Российской Федерации – реальность и перспектива / С.В. Поленина // Представительная власть – XXI век. – 2002. – № 5-6. – С. 10-12.

33. В помощь эксперту: правовые акты советского периода / И. Самохина // КонсультантПлюс. – 2000. – № 7. – С. 1-2.

34. Библиотеки в развитии политической и правовой культуры населения Пермской области / М.А. Старкова / Библиотеки в контексте российских гражданских и правовых реформ: Материалы конф. /Сост. О.С. Орлова. – Пермь, Всероссийская научно-практическая конференция «Библиотеки в контексте российских гражданских и правовых реформ», 21-25 октября 2002 г. – С. 11-14.

35. Судебная реформа и информационные технологии в судопроизводстве: Стенограмма научно-практической конференции. – Санкт-Петербург, 29 ноября 2002 г.

36. Тернистый путь к правовому государству // Российская газета, 31.05.1995.

37. Правовая информация и общество / И.Д. Тиновицкая // Работа библиотек с официальными документами: Сб. научн. трудов / Российская государственная библиотека. – М., 1998. – С. 7-13.

38. Информационные правовые ресурсы: проблемы полноты и доступности / В.М. Хургин // Документация в информационном обществе: электронное делопроизводство и электронный архив / Росархив. ВНИИДАД. РОИА. – М., 2000. – С. 130-140.

39. О публичных центрах правовой информации / В.М. Хургин // Информационное общество. – 2000. – № 5. – С. 18-27.

40. Об информационно-поисковой системе «Свод Законов Российской Империи» / В.М. Хургин // НЦПИ: Правовая информатика. – Вып. 2. – 1997. – С. 151-152.

41. Перспективы взаимодействия НТЦ «Система» с органами государственной власти субъектов Российской Федерации / В.М. Хургин // ВИМИ: Вестник РОИВТ. – 1996. – № 5. – С. 46-49.

42. Порядок опубликования нормативных правовых актов / В.М. Хургин // Информационные ресурсы России. – 1995. – № 6. – С. 20-21.

43. Проблемы электронного опубликования правовых актов / В.М. Хургин // НТИ. – Сер. 1. – 1996. – № 7. – С. 28-30.

44. Национальные интересы России в информационной сфере / Ю.В. Цыбакин // Власть и общество: проблемы публичного доступа к официальной информации в Российской Федерации: Материалы конф. / Всероссийский форум «Власть и общество: проблемы публичного доступа к официальной информации в Российской Федерации, Москва, 24-26 июня 2002 г.; Центры правовой информации. Документы и материалы [Электронный ресурс] / Российский фонд правовых реформ. – М.: ЗАО Информационная компания «Кодекс», 2002. – 1 электрон. опт. диск (CD-ROM). – Загл. с этикетки диска.

---

Белюкин Василий Анатольевич - Руководитель проекта «Правовая информатизация» в Российском фонде правовых реформ.

Хургин Владимир Михайлович - Кандидат технических наук.

---

&copy Информационное общество, 2003, вып. 4, сс. 28-37.