Создание интегрированных автоматизированных систем – путь к повышению эффективности управления муниципальными органами власти
Unknown Author

---

Задача автоматизации процессов муниципального управления встала перед администрацией города Братска несколько лет назад. К настоящему времени в рамках единой муниципальной информационной системы, созданной на основе Microsoft Windows и Microsoft SQL Server, уже действует и продолжает развиваться ряд автоматизированных программных комплексов, обеспечивающих контроль за выполнением муниципальными органами своих обязательств перед гражданами и объективность принятия управленческих решений. Внедрение этой информационной системы помогает решить проблему повышения эффективности работы муниципальных служащих и добиться большей розрачности использования бюджетных средств.

Город Братск, расположенный на севере Иркутской области (Восточно-Сибирский регион), является крупным промышленным центром Российской Федерации.

На территории города построены крупнейшие в Европе и мире промышленные гиганты, которые в общей сложности производят продукции на 21 млрд. руб. в год, что составляет 1/5 производства всей Иркутской области.

Численность населения города – более 278 тыс. человек, из которых около 50% находится в трудоспособном возрасте. Братск – город относительно молодой: дети в возрасте до 16 лет составляют свыше 25% населения, а средний возраст жителей равен 33 годам. Характерной чертой трудовых ресурсов города является достаточно высокий уровень квалификации работников, среди которых подавляющее большинство составляют лица с высшим и средним специальным образованием.

Сегодня перед администрацией любого муниципального органа власти стоит важная и актуальная задача – обеспечить переход всех своих служб и подразделений на качественно новый уровень работы. Использование автоматизированных информационных систем позволяет оптимизировать технологии управления как самим муниципальным образованием в целом, так и бюджетными средствами, выделяемыми на его развитие.

Работы по внедрению информационных технологий в административные процессы были начаты в Братске в 1999 году, когда стала использоваться первая автоматизированная система казначейского исполнения бюджета – технологическое решение, реализующее функции учета, контроля и исполнения бюджета. Но успешная эксплуатация этой системы показала, что финансово-казначейский контроль не является универсальным средством решения всех проблем управления и может лишь частично повысить эффективность использования бюджетных средств. Перед администрацией Братска встала задача разработать и внедрить единую информационную систему, которая бы автоматизировала процесс управления городскими ресурсами и осуществляла контроль над выполнением всех бюджетных обязательств – по обеспечению населения услугами здравоохранения и образования, по социальной защите горожан, по созданию и развитию городской инфраструктуры (коммунальных услуг, транспорта) и т. д.

Создание такой системы преследовало следующие цели:

• обеспечение прозрачности, объективности и непрерывности процесса управления;
• осуществление контроля за выполнением обязательств муниципалитета;
• обеспечение объективности принятия решений на всех уровнях с учетом интересов муниципалитета в целом;
• повышение качества предоставляемых населению услуг со стороны муниципалитета;
• минимизация издержек по созданию и сопровождению автоматизированных систем в составе муниципальной информационной системы.

Концепция муниципальной информационной системы Братска включает в себя задачи по формированию единого финансового, правового и информационного пространства города с обязательным учетом функций, прав и ответственности органов местного самоуправления. Кроме того, необходимо, чтобы такая система содержала оценку эффективности выполнения административных задач.

«На сегодняшний день у нас есть четкое понимание того, что для обеспечения эффективной деятельности органов местного самоуправления необходима не локальная (островная) автоматизация отдельных функций и задач муниципалитета, а создание комплексной информационно-аналитической системы, – подчеркивает Виктор Чупров, заместитель мэра, председатель Комитета по экономике и финансам города Братска. – Подобная система должна обеспечить не только автоматизацию подготовки первичной информации, но и формулирование проблемы наряду с предложением альтернативных вариантов ее решения».

Автоматизированные технологии, используемые в рамках муниципальной информационной системы, должны обеспечить на практике реализацию следующих принципов эффективного управления:

• системность;
• непрерывность;
• объективность;
• нормативность;
• интеллектуальность;
• принцип конкретной ответственности за принятое решение.

В Братске разработана оригинальная структура муниципальной информационной системы, которая отражает иерархию всех систем, начиная от базовых (которые содержат информацию, характеризующую конкретное муниципальное образование и его основные составляющие: территорию, землю, имущество, население), отраслевых (к которым относятся специализированные системы отдельных отраслей муниципального образования), межотраслевых (которые охватывают несколько функций управления и содержат наборы данных, одновременно используемые различными службами и подразделениями) и заканчивая потребителями муниципальной информационной системы. К последним относятся центральное хранилище (база данных, включающая в свой состав максимально полную информацию, обеспечивающую получение статистической и управленческой отчетности по всему муниципалитету), интерфейсы передачи данных (настраиваемые модули для согласования форматов приема потоков данных в хранилище, обеспечивающие автоматизированный ввод данных, преобразование форматов, контроль целостности самого потока и центрального хранилища), отраслевые аналитические комплексы (рабочие места аналитиков-специалистов по направлениям функционирования муниципального образования или по составу решаемых управленческих задач) и общесистемные аналитики. Возглавляют пирамиду пользователей лица, принимающие решения – мэр города, городская дума, руководители администрации, служб, отраслей, бюджетных учреждений и муниципальных организаций.

Очевидно, что создание такой информационной системы требует длительного периода времени и значительных финансовых затрат, поэтому администрация города Братска реализует схему поэтапного создания структурных элементов муниципальной информационной системы. На сегодняшний день действуют и находятся в процессе разработки следующие автоматизированные информационные системы (АИС).

Регистр населения создавался с использованием данных ГАС «Выборы», что позволило существенно снизить затраты на создание первичной базы данных.

На начальном этапе он предназначался непосредственно для расчета жилищно-коммунальных платежей и содержал сведения о регистрации населения по месту проживания/прописки с учетом электронных поквартирных карточек, т.е.

выполнял все необходимые функции для автоматизации труда паспортистов в службах по работе с населением. Сейчас возможности регистра существенно расширены, позволяя формировать сведения о движении граждан в пределах города, проводить статистический анализ населения по районам, округам и городу в целом.

Муниципальный регистр населения является также единой информационной основой для других автоматизированных систем, использующих в своей работе такой объект учета, как население города.

Эта распределенная интегрированная система содержит полные сведения обо всех незащищенных категориях граждан, о расчетах и выплатах компенсаций, а также осуществляет обслуживание разнообразных информационных запросов. Система функционирует в Комитете социальной защиты населения, деятельность которого связана с приемом, обработкой и учетом данных о социальной защищенности граждан города Братска.

Система позволяет решать задачи деятельности органов социальной защиты, выявляет причины и факторы социального неблагополучия конкретных граждан, их потребности в социальной помощи и гарантированных льготах, определяет конкретные виды социальной помощи, проводит анализ уровня социального обслуживания граждан города, прогнозирует потребности в социальной помощи, формирует социальный паспорт гражданина.

Кроме того, система контролирует реализацию законов о социальной защите населения, регистрацию и учет отдельных категорий граждан, производит своевременные расчеты компенсационных выплат по каждому человеку и отдельной категории, обеспечивает возможность оперативного представления достоверных данных Комитета социальной защиты города (по телефонным каналам, компьютерным сетям, на машинных носителях или в виде печатных документов) по запросам органов власти и управления.

Система содержит социальные и экономические сведения, характеризующие начисление и оплату коммунальных платежей населением города, автоматизирует обработку информации, формируя общегородскую базу данных о расчетных и фактических поступлениях коммунальных платежей. Система также обеспечивает создание единого информационного пространства, позволяющего осуществлять непрерывный контроль и правильность учета начисления и оплаты населением коммунальных платежей, что дает возможность максимально эффективно использовать финансово-материальные ресурсы.

Основные функции системы состоят в следующем:

• осуществление начислений в автоматическом и ручном режиме за любой период по каждому лицевому счету;
• проведение контроля за поступлением платежей от граждан города с возможностью выборки неплательщиков с различными сроками задолженностей;
• обеспечение возможности оперативного представления достоверных данных о жилищно-коммунальных платежах города (по телефонным каналам, компьютерным сетям, на машинных носителях или в виде печатных документов) по запросам органов власти и управления.

Автоматизированная система базируется на информационных ресурсах муниципального регистра населения и базы данных по социальной защите населения, которые используются для расчета платежа каждого владельца лицевого счета за услуги жилищно-коммунального хозяйства.
Программный комплекс предназначен для использования в лечебно-профилактических учреждениях города Братска и призван решать следующие задачи:

• ведение базы данных обслуживаемого населения согласно новым требованиям Фонда обязательного медицинского страхования (пополнение и обновление базы данных населения, регистрация и обработка сведений о флюорографиях и прививках, работа по прикреплению и откреплению населения);
• ведение и обработка данных талонов амбулаторного пациента (получение отчетов государственной статистики, отчетов для внутрибольничного анализа, подготовка реестров на оплату обслуженных пациентов);
• ведение и обработка базы данных умерших (постоянное обновление информации).

Программный комплекс тесно интегрирован с муниципальными информационными системами (адресный справочник, справочник «Население» и база страховой компании), что позволяет получать более достоверную и полную информацию о состоянии здоровья населения города, а также осуществлять сбор и анализ данных о динамике заболеваемости граждан. Планируется использовать этот комплекс в качестве основы для дальнейшей автоматизации деятельности лечебно-профилактических учреждений города, в частности для создания электронных амбулаторных карт пациентов.
Муниципальная информационная система города Братска разработана местной ИТ-компанией – муниципальным учреждением «Центр информационных технологий» – по заказу администрации города.

Система реализована с учетом правил и стандартов построения клиент-серверных решений на базе СУБД Microsoft SQL Server, обеспечивающей необходимый высокий уровень доступности, работоспособности и отказоустойчивости. Как отметил директор «Центра информационных технологий» Артем Ковалев, «наш выбор в пользу Microsoft SQL Server объясняется наличием в администрации города Братска достаточного количества лицензий и сертифицированных ИТ-специалистов, стабильной работой данной СУБД на операционных системах семейства Microsoft Windows и используемых аппаратных средствах».

В основе системы безопасности муниципальной информационной системы лежат технологии Microsoft.

Безопасность информационных ресурсов (баз данных, сервисов) базируется на модели безопасности операционных систем семейства Microsoft Windows, установленных на рабочих станциях и серверах. Все участники информационного обмена в индивидуальном порядке должны быть зарегистрированы (режим аутентификации в Windows 2000), то есть каждый пользователь должен иметь имя и пароль, которые позволяют однозначно его идентифицировать.

Муниципальная информационная система в полной мере использует преимущества системы безопасности Windows 2000 и ее механизма учетных записей. Этот режим позволяет настроить СУБД Microsoft SQL Server таким образом, чтобы она автоматически получала имя пользователя от контроллера домена сети на базе Microsoft Windows 2000. Средствами этой СУБД администратор баз данных может определить доступ каждого зарегистрированного и прошедшего проверку пользователя сети на базе Windows 2000 как к базам данных, так и к конкретным таблицам, строкам в таблицах и даже к конкретным полям строки в таблице базы данных.

Благодаря системе аутентификации Windows 2000 администраторы могут воспользоваться такими преимуществами, как ограничение срока действия пароля, аудита учетных записей и многими другими.

На базе системы безопасности Windows 2000 можно также подключить модуль электронно-цифровой подписи, обеспечивающий шифрование информации с помощью открытых/закрытых ключей.

Создание единого хранилища данных на базе СУБД Microsoft SQL Server позволяет предоставить эффективный, своевременный и качественный доступ к информации, выполнять выборку данных по запросам организаций в пределах установленных для них полномочий, причем этот выбор может производиться по любым регистрационным критериям.

Последующее использование этой информации в системах аналитической обработки данных (OLAP-системах, входящих в состав Microsoft SQL Server 2000), дает возможность обеспечить непрерывность бизнес-процессов, эффективную обратную связь, переход от интуитивного руководства муниципальным образованием к объективной системе принятия решений, где любое решение будет зависеть не от одного или нескольких человек, а явится совокупным результатом деятельности всех участников процесса управления. Это, в свою очередь, способствует созданию системы реализации решений и разграничения ответственности с учетом функций, обязанностей, полномочий и ответственности должностных лиц.

Основной принцип построения муниципальной информационной системы города Братска – это обеспечение единства нормативно-справочной и оперативной информации, которая доступна для всех входящих в ее состав автоматизированных систем. Это означает, что оперативные данные базовых и межотраслевых систем должны использоваться всеми системами более высокого уровня. Такой подход позволяет избавиться от рутинных операций повторного ввода данных и обеспечивает актуальность информации при функционировании автоматизированных систем более высокого уровня, а также способствует использованию ресурсов подобных систем для осуществления расчетных и аналитических операций.

Так, в системе «Соцзащита» нет необходимости ведения локальных баз данных о населении, как это было ранее, до интеграции систем. При этом все последние изменения в базе данных «Население» автоматически отражаются в оперативных данных Комитета социальной защиты населения.

Таким образом, благодаря автоматизации технологических процессов сбора, хранения и представления данных в рамках единой общегородской информационной системы сотрудники городских служб и подразделений администрации получили возможность более четко и оперативно справляться со своими служебными обязанностями, что привело к повышению производительности труда муниципальных служащих, более качественному обслуживанию населения и эффективному управлению финансовыми средствами.

На 5-м международном форуме «Россия в электронном мире» (25-27 июня 2003 года, город Новосибирск) разработки администрации Братска вызвали большой интерес участников. По результатам проводимого в рамках форума 2-го всероссийского конкурса «Электронные муниципалитеты» администрация была награждена дипломом за проект «Комплексная автоматизированная система управления города Братска на основе единого регистра населения». Проект был рекомендован экспертным советом к участию в разработке модельных требований к муниципальным информационным системам.

Вот как оценивает возможности дальнейшего развития советник мэра города и консультант по экономическим вопросам в администрации города Братска Алексей Зезуля: «На наш взгляд, концепция и структура реализации муниципальной информационно-аналитической системы города Братска, опыт и результаты практической реализации показывают верность выбранного пути как с точки зрения темпов развития, так и с точки зрения стоимости программных решений. Как известно, дорогу осилит только идущий, поэтому руководство города в тесном сотрудничестве с разработчиками намерено продолжать дальнейшее развитие нашей муниципальной информационной системы».

На сегодняшний день одними из основных задач в этой области являются следующие:

• создание муниципальной мультисервисной сети (телефонной сети и сети передачи данных);
• создание системы организационной и технической безопасности используемых систем;
• совершенствование организационного, кадрового и финансового обеспечения создания муниципальной информационной системы.

Помимо указанных направлений, в ближайшее время предполагается разработка и внедрение следующих автоматизированных информационных систем:

• АИС «Муниципальная недвижимость» (бюро технической инвентаризации, муниципальные реестры собственности и т.д.);
• АИС электронного документооборота администрации города (в том числе муниципальная справочно-правовая система);
• аналитические системы и автоматизированные системы поддержки принятия управленческих решений в рамках муниципальной информационной системы города Братска.

---

&copy Информационное общество, 2003, вып. 4, сс. 63-65.