О журнале
Рекомендации
Законодательные основы реализации программы "Электронная Москва"
Орлов С.В.
С.В. Орлов
Программа "Электронная Москва" строится на новых информационно-телекоммуникационных технологиях. Вообще информационно-телекоммуникационные технологии создают новые возможности для общества, государства, человека, создают новые отношения между людьми и структурами. Фактически в России, в Москве, создается, а, может быть, даже уже создано новое измерение, в котором существует и город, и все мы. Действительно, ни одна отрасль, ни одна сфера городской жизни не обходится без использования ИКТ: промышленность, бизнес, экономика, социальная сфера, финансы, экология, правоохранительная деятельность и так далее.
К сожалению, одной из проблем, с которой столкнулись и наше государство, и наш город, является недостаточно эффективная законодательная база. Имеется в виду и законодательная база Российской Федерации, и законодательная база Москвы. Фундаментальные законы Российской Федерации "Об информации, информатизации, защите информации", "Об участии России в международном информационном обмене", "О связи" принимались в начале и в середине 90-х годов. В настоящий момент эти федеральные законы в значительной степени устарели, вошли в противоречие друг с другом, с Гражданским Кодексом, с другими федеральными законами, принимавшимися в последние годы.
С другой стороны, в соответствии с Конституцией Российской Федерации в ведении России находятся только федеральные информация и связь. Вне пределов ведения и полномочий России, по предметам совместного ведения с субъектами Федерации всей полнотой государственной власти обладают субъекты России. Таким образом, вопросы региональной информации, а, значит, и информационных ресурсов Москвы, находятся в компетенции города как субъекта Российской Федерации.
В Москве складывалась своя нормативная база, связанная с развитием различных аспектов информатизации, телекоммуникаций, телевидения, но, к сожалению, эта нормативная база отличалась чрезвычайной фрагментарностью и противоречивостью. Действительно, различные Распоряжения Мэра, Постановления Правительства Москвы, распоряжения, инструкции, приказы руководителей отдельных подразделений городских органов власти принимались в разные годы – начиная с 1990 года и заканчивая уже концом 1990-х годов. Эти нормативные акты принимались по разным поводам и в основном связаны с ненормативным регулированием отдельных узких, частных элементов городской жизни.
Ситуация начала кардинально меняться в последние два года. По инициативе Московской городской Думы совместно с Правительством Москвы был разработан фундаментальный, на мой взгляд, закон "Об информационных ресурсах и информатизации города Москвы". В его подготовке принимали участие все подразделения Правительства Москвы, экспертные сообщества, он прошел очень тщательное обсуждение и в 2001 году был принят. Этот закон является базой для развития всех иных нормативных документов. Впервые для московского законодательства, а отчасти – и для российского, он ввел понятие информационного ресурса как объекта собственности города. Этот закон регулирует взаимоотношения между собственником, оператором и пользователем информационных ресурсов, регулирует вопросы доступа к информационным ресурсам, наконец, этот закон закладывает основы работ и управления в области информатизации. Тот же 2001 год ознаменовался еще одним чрезвычайно важным документом – речь идет о Распоряжении Мэра Москвы № 715 "О разработке Комплексной программы движения Москвы к информационному обществу". Этим распоряжением была утверждена Концепция движения Москвы к информационному обществу – также фундаментальный документ, разработанный Правительством, Московской городской Думой и всеми иными участниками городского информационного процесса. В развитие Концепции движения Москвы к информационному обществу уже в 2002 году было принято Постановление Правительства Москвы № 609 "О городской целевой Программе “Электронная Москва”". Таким образом, был дан окончательный старт подготовке городской целевой долгосрочной Программы "Электронная Москва".
Как уже говорили В.П. Шанцев и Ю.И. Припачкин, сейчас заканчивается подготовка Программы "Электронная Москва". Затем она будет вынесена на обсуждение Координационного Совета, созданного тем же Постановлением Правительства Москвы, и, надеюсь, уже в начале следующего года Программа в виде Закона города Москвы будет одобрена Правительством Москвы и внесена на рассмотрение Московской городской Думы. После принятия этого Закона (а я уверен, что он будет принят) Программа "Электронная Москва" станет второй (после Концепции) фундаментальной основой, регулирующей все вопросы развития информационного общества в Москве на ближайшие несколько лет.
Городская целевая программа "Электронная Москва" одним из приоритетных направлений называет совершенствование и развитие действующего законодательства. Основными задачами, в данном случае, являются систематизация и кодификация всей действующей нормативной базы города, создание единой терминологической базы нормативных документов, регулирующих отношения в области информатизации, телекоммуникаций и связи, устранение противоречий с федеральными законами. Это одна из тех опасностей, которая нас подстерегает: федеральное законодательство меняется, и в случае, если московские законы или иные правовые акты входят в противоречие с федеральными законами, то они могут быть отменены судом или опротестованы прокуратурой.
Чрезвычайно важными задачами являются также выявление неэффективных законотворческих норм в законодательстве и в нормативной базе Москвы и пробелов в московском законодательстве. Для эффективной реализации отдельных разделов Программы "Электронная Москва" нам потребуются новые законодательные и нормативные акты. В частности, уже сейчас Правительство Москвы и Московская городская Дума приступают к разработке городского закона "О телекоммуникациях и средствах связи города Москвы" – это будет базовый документ для развития телекоммуникаций, телевидения и средств связи.
Как Вы знаете, в Москве уже действует закон "О кабельном телевидении", принятый еще в 1998 году. Для своего времени это был очень новаторский и эффективный закон, доказавший свою полезность для города. Но в настоящее время он в какой-то степени устарел – жизнь меняется, развиваются средства связи и вместе с ними должно развиваться законодательство. Безусловно, мы сейчас подошли к этапу, вызывающему необходимость принятия новой редакции закона "О кабельном телевидении". Правда, в городской Думе и Правительстве Москвы обсуждается вопрос об объединении двух законов – то есть "О телекоммуникациях и средствах связи" и "О кабельном телевидении", так что, возможно, на свет появится единый документ.
В первом чтении городской Думой принят закон "О гарантиях прав граждан на информацию о правовых актах города Москвы". Этот закон регулирует так называемую правовую информатику или, иными словами, доступ граждан к электронным версиям законодательных и правовых актов. На наш взгляд, этот закон действительно создаст вот ту самую "прозрачность" власти, о которой сегодня много говорят, и поможет эффективному и быстрому взаимодействию граждан с властью – избирателей с депутатами и Правительством. Я полагаю, что данный законопроект будет окончательно принят в первом квартале 2003 года.
Безусловно, Программа "Электронная Москва" и Закон "Об информационных ресурсах и информатизации города Москвы" потребуют формирования серьезнейшей нормативной базы, связанной с регулированием прав собственности на информационные ресурсы. Как я уже сказал, в Закон "Об информационных ресурсах" введено понятие ресурса как объекта собственности. В связи с этим сейчас необходимо разработать целую систему нормативных документов Правительства Москвы, его департаментов, связанных с регистрацией, учетом, оценкой информационных ресурсов, их постановкой на баланс, определением права доступа к ним, платных тарифов на использование тех или иных информационных ресурсов. Это, безусловно, поможет создать эффективную систему управления информационными ресурсами, более того, это принесет, на наш взгляд, дополнительные доходы в городской бюджет.
Отдельная большая проблема – это обеспечение работы с персональными данными. Управление таким мегаполисом как Москва невозможно без создания серьезных, мощных информационных систем по учету населения. Об этом уже говорил в своем выступлении Юрий Игоревич Припачкин. Безусловно, для создания таких систем потребуется серьезная нормативная база, здесь еще много нерешенных вопросов. В настоящее время создается рабочая группа из юристов, экспертов по разработке такой нормативной базы.
Еще одна задача – нормативное обеспечение взаимодействия граждан с властью. Если мы хотим, чтобы наши избиратели-москвичи пользовались информационными технологиями для взаимодействия с властью, если мы хотим, чтобы власть получила возможность оперативно реагировать на такие обращения, то нам необходимо во многом менять нормативную базу, существующую в настоящее время, регулирующую переписку граждан с властью, контроль тех или иных поручений, прохождение тех или иных документов. В настоящее время вся эта нормативная система основана только на бумажном документообороте. Нам необходимо уже внедрять элементы электронного документооборота, в первую очередь, во взаимодействие граждан с властью.
Отдельная тема – это регламенты взаимодействия различных информационных систем. Все информационные системы, создающиеся в городе, должны иметь возможность взаимодействовать между собой, должны быть совместимы между собой. Для этого также потребуется специальная нормативная база. Разумеется, нас не может не волновать нормативное обеспечение защиты информации – я бы к этой же задаче отнес и борьбу с пиратством в области аудиовизуальных средств и информационных ресурсов. И здесь также уже есть у города определенные наработки в нормативной базе, но их необходимо расширять и развивать.
Особо следует обратить внимание на работу с федеральным законодательством. К счастью, или, наоборот, к сожалению, огромное количество вопросов, интересующих нас в области информатизации, регулируется только федеральными законами. Мы должны принимать это как данность и активно работать с федеральными законодателями для выражения нашей позиции и нашего мнения. Я думаю, что никто не будет оспаривать, что именно Москва в настоящее время является локомотивом развития информационного общества в России, и, таким образом, мнение Москвы, мнение информационного сообщества Москвы должно быть услышано нашими федеральными коллегами. И я очень рассчитываю, что в этом помогут те участники конференции, которые представляют федеральные органы власти. Я думаю, что мы должны активно участвовать в подготовке изменений в Федеральный закон "Об информации, информатизации и защите информации", в Федеральный закон "О связи". Здесь я хотел бы особо остановиться вот на каком вопросе. В настоящий момент в Государственной Думе рассматривается новая редакция Закона "О связи", подготовленная Министерством Российской Федерации по связи и информатизации. К сожалению, многие положения новой редакции вызывают вопросы у информационного сообщества Москвы, эти изменения во многом ограничивают права субъектов по управлению городскими средствами связи и телекоммуникаций. Я думаю, что здесь нам необходимо совместно поработать и с Государственной Думой, и с Советом Федерации, и с Министерством РФ по информатизации и связи.
Сейчас в Государственной Думе обсуждается так называемый "электронный пакет" законов – это законы "Об электронной цифровой подписи", который уже принят и действует, "Об электронной торговле" и "Об электронном документообороте". Тоже одна из важнейших задач – я думаю, и для участников конференции, и для ОАО "Электронная Москва", и для Координационного Совета по реализации ГЦП "Электронная Москва" – принять участие в разработке и доработке этих законопроектов, которые имеют огромное значение для развития информационного общества в Москве.
В течение уже многих лет в Государственной Думе лежит без движения Закон "О персональных данных", а ведь без этого закона не может эффективно развиваться система работы с данными о населении ни в России, ни в Москве. Думаю, что мы также можем выступить инициаторами скорейшего принятия Закона, который бы помог эффективно работать с персональными данными, в то же время учитывая и информационные интересы самих граждан, и их права на защиту информации о персональных данных.
В течение не менее долгого времени в Государственной Думе находится закон, внесенный Правительством России, – "О кабельном телевидении". На мой взгляд, нам не следует проходить мимо этого законопроекта, который обязательно отразится на развитии и нашего городского кабельного телевидения.
Я не буду уже говорить о третьей части Гражданского Кодекса, регулирующего, в том числе, взаимоотношения, связанные с интеллектуальной собственностью – это отдельная и очень сложная тема, которой придется заниматься. Вопросов очень много, тем очень много, задач очень много. Надеюсь, что в реализации тех задач, о которых я сегодня говорил, примут активнейшее участие Координационный и Экспертный советы ГЦП "Электронная Москва", ОАО "Электронная Москва", различные подразделения Правительства Москвы, в том числе и присутствующие в этом зале. Мы рассчитываем на активное участие Правового управления Правительства Москвы, Центра законотворчества Правительства Москвы. Со своей стороны выражаю уверенность, что Московская городская Дума в лице моих коллег, депутатов, профильных комиссий, правового отдела и Экспертного совета городской Думы по вопросам развития информационного общества готовы принять активнейшее участие в разработке нормативной базы, связанной с реализацией и развитием Программы "Электронная Москва".
Заканчивая свое выступление, я хотел бы напомнить, что вся нормативная и законодательная база, связанная с информационным обществом в Москве, должна служить следующим целям: обеспечение прав граждан, эффективности и прозрачности власти, развития бизнеса в Москве, создания новых услуг для москвичей. Вообще все, что мы делаем в рамках "Электронной Москвы", мы делаем для москвичей. Наша главная цель – улучшение жизни людей, и законодательная база должна способствовать достижению этой цели.
Орлов Степан Владимирович - депутат Московской городской Думы, координатор деятельности Московской городской Думы по направлениям "Информация, информатизация, связь, телекоммуникации и телевидение", "Информационная политика и СМИ".
© Информационное общество, 2003, вып. 1, сc. 19-21.