Решения Microsoft в области документооборота для российских органов государственной власти и местного самоуправления
Unknown Author

---

Основная функция любого государственного учреждения – принятие управленческих решений. При этом исходные данные для принятия решений, необходимая информация и сами решения представляются в виде документов. И объем технической работы с документами зачастую настолько велик, что заслоняет, а иногда и замещает основное содержание деятельности.

Поэтому автоматизация работы с документами, циркулирующими в органах власти, имеет важнейшее значение для повышения эффективности деятельности как отдельных учреждений, так и системы государственного управления в целом. При этом:

• уменьшаются сроки подготовки и исполнения документов;
• создаются и автоматически поддерживаются базы (архивы) нормативных и распорядительных документов;
• уменьшается количество рутинных операций, работники получают возможность сосредоточиться на решении содержательных задач управления;
• повышается качество подготовки управленческих решений;
• уменьшается количество "затерянных" документов, местонахождение которых неизвестно;
• процессы разработки и прохождения документов делаются информационно прозрачными, допускающими контроль на любой стадии;
• появляется стимул и возможности для совершенствования структуры организации.

Перевод потоков документов в электронную форму и интеграция их с интернет-порталами позволит достичь следующих важных целей:

• появится возможность полно и объективно информировать граждан о том, какой объем услуг, сервисов и социального обеспечения им предоставляется;
• граждане и организации будут вовлечены в активную работу по выработке и реализации инициатив и программ законодательных органов и исполнительных органов власти разного уровня;
• обеспечится "прозрачное" и оперативное взаимодействие государственного органа с хозяйствующими субъектами;
• будет достигнута существенная экономия времени и средств (как бюджета, так и хозяйствующих субъектов).

В настоящее время активно идет процесс внедрения компьютерной техники и сетей в государственных учреждениях, причем во многих достигнутый на сегодняшний день уровень достаточен для внедрения современных технологий работы с документами. Но кроме компьютеров и сетей, для этого требуется набор современных программных решений.

В Российской Федерации в полной мере осознается важность этого направления, что нашло отражение в Федеральной целевой программе "Электронная Россия" в целом и в ряде ее конкретных мероприятий (подробнее см. http://www.e-russia.ru/program/).

Имеющиеся в настоящее время программные продукты Microsoft и партнеров обеспечивают все возможности построения основных типов решений по автоматизации делопроизводства и документооборота государственных учреждений.

Информационные технологии и эффективность системы государственного управления

Вычислительная техника и средства связи прочно вошли в современную жизнь, и удивление вызывает уже не их наличие, а скорее, отсутствие или недостаточно эффективное использование. Уровень компьютеризации российских коммерческих структур и граждан пока ниже, чем в ряде ведущих стран Европы и США, но разрыв постепенно сокращается. А вот ситуация с освоением информационных и коммуникационных технологий (ИКТ) органами государственного управления стала причиной обоснованного беспокойства российского общества.

Задачи современного общества можно решить, только применяя современные средства. Можно временно отложить внедрение информационных технологий ценой увеличения государственного аппарата, снижения уровня оплаты труда в государственном секторе, ухудшения условий размещения государственных учреждений. Но это поставит под угрозу выполнение многих государственных функций и в конечном итоге нанесет существенный ущерб репутации и интересам государства.

Объективных причин откладывать внедрение современных ИКТ в государственном секторе нет. Формальной констатацией этого факта со стороны государства стало создание Федеральной целевой программы "Электронная Россия". Задачей российского бизнеса в связи с этим является помощь органам государственного управления в ее практической реализации.

Составляющие эффективности системы государственного управления

Эффективность работы системы государственного управления определяется тремя составляющими:

• эффективностью взаимодействия с гражданами и предприятиями;
• эффективностью внутренней работы каждого учреждения в отдельности;
• эффективностью взаимодействия органов власти между собой.

Информационные технологии не являются панацеей, но с их помощью возможно существенное повышение эффективности всех трех звеньев. Внедрение информационных технологий, как показывает практика, приводит к оптимизации организационных процедур, делая их более простыми и логичными.

Ожидаемые от внедрения информационных технологий результаты можно разделить на два класса – стратегические и тактические.

Тактические результаты связаны в основном с сокращением затрат. Их достаточно легко определить и измерить. Измеряемые в денежном выражении преимущества могут быть просчитаны на основе подсчета того, сколько можно убрать физических шкафов для хранения документов, сколько площадей освободить, насколько можно сократить штат (или, по крайней мере, избежать его роста), сколько времени сэкономят организации и граждане, взаимодействующие с органами власти, и т.д.

Ожидаемые стратегические результаты – это улучшение качества принимаемых решений, повышение доверия граждан к власти, существенное снижение прямых и косвенных общественных издержек на содержание органов власти. На достижение этих целей и ориентирована программа "Электронная Россия".

Эффективность взаимодействия с гражданами и бизнесом

Повсеместно используемая в настоящее время "бумажная" технология работы с гражданами и предприятиями ведет к огромному количеству непроизводительных затрат времени и ресурсов как для граждан и хозяйствующих субъектов, так и для государственных органов.

Использование информационно-коммуникационных технологий позволяет существенно расширить каналы взаимодействия государства и его граждан, повысить качество этого взаимодействия и способствовать тем самым укреплению гражданского общества, построенного на взаимопонимании, учете интересов каждого и стремлении к общим созидательным целям.

Поиск и получение информации. Удобное представление в интернете полной, точной и актуальной информации обо всех органах государственной власти позволяет существенно упростить процесс поиска требуемой информации, экономить время чиновников, вынужденных отвечать на вопросы, а также уменьшить количество ошибок.

Взаимодействие граждан и организаций с органом государственной власти. Данная функция обеспечивается набором сервисов, позволяющих гражданам и организациям запрашивать и получать по интернету необходимые справки или разрешения и передавать в органы государственного управления предусмотренную законом отчетность. Кроме того, должна существовать возможность отслеживания состояния запросов.

Принцип "единого окна" предполагает наличие одной точки входа для взаимодействия с органами власти всех уровней. Для этого необходима система, позволяющая автоматически направлять запросы и отчетность в уполномоченные органы государственной власти и тем самым рассматривать государство как единого "провайдера" услуг для граждан и бизнеса.

Реализовать эти цели позволяет идеология интернет-порталов, описанная в документе "Порталы как инструмент государственного управления", разосланном подписчикам журнала "Информационное общество" вместе с номером 2002.02 (см. также http://www.microsoft.com/rus/government/portal/).

Для постоянной публикации актуальных документов и отслеживания хода продвижения запросов нужна информация, которая может быть получена из систем автоматизации документооборота различных учреждений. Поэтому эта информация должна автоматически экспортироваться из них для публичного доступа.

Эффективность взаимодействия между органами власти

Принятый в настоящее время обмен бумажными документами между органами государственной власти и местного самоуправления является чрезвычайно медленным и влечет значительные затраты ресурсов на функционирование курьерских и почтовых служб, экспедиций и канцелярии, вынужденной регистрировать входящие и отправлять исходящие документы.

В случае функционирования в организации автоматизированной системы к этому еще прибавляется ввод информации о документе и сканирование текста для помещения в базу документов системы.

Зачастую отсутствует возможность контроля со стороны отправителя за процессом получения и регистрации документов принимающей стороной.

Эта ситуация представляется еще более неестественной, если учесть, что исходящий документ также готовится в автоматизированной системе, а текст существует в виде файла и специально распечатывается для отправки в другие организации.

Выходом из этой ситуации является создание системы обмена электронными документами между организациями. Создание такой системы позволит обеспечить:

• радикальное ускорение доставки документов;
• гарантию доставки;
• доставку "под роспись" – уведомление отправителя о получении и регистрации документа получателем;
• снижение издержек.

Необходимо учитывать, что традиционный бумажный документооборот еще не скоро потеряет свое значение – в ближайшие годы важные документы все равно будут издаваться, утверждаться и доставляться в бумажном виде.

Тем не менее, существуют (и в ряде организаций уже эксплуатируются) интегрированные бумажно-электронные технологии, в которых документ пересылается в электронном виде, регистрируется, и именно с электронной копией идет работа, а бумажная копия передается обычным путем.

Введение законодательства, обеспечивающего юридическую значимость электронной цифровой подписи, открывает возможность создания систем обмена электронными документами, не требующих дублирования электронных документов бумажными и позволяющих тем самым значительно снизить издержки органов власти и управления.

На пути разработки таких систем имеются объективные трудности:

• отсутствие каких-либо систем автоматизации документооборота в целом ряде организаций;
• разнообразие систем и форматов, используемых в разных организациях;
• необходимость надежной аутентификации отправителей/получателей;
• защита информации от изменения в процессе доставки;
• необходимость защиты конфиденциальной информации.

Современные программные средства, разработанные корпорацией Microsoft и ее партнерами, позволяют успешно решать все эти проблемы. И сегодня разработка и внедрение систем, автоматизирующих обмен электронными документами между организациями, является абсолютно реальной задачей.

Эксплуатация этих систем возможна и организациями, не имеющими автоматизированной системы документооборота. Они могут принимать и передавать документы с помощью средств обмена электронной почтой, дополненных средствами работы с формами, электронной цифровой подписью (ЭЦП) и средствами защиты информации. Наибольшую пользу и заметное снижение трудоемкости получат организации, у которых документооборот полностью автоматизирован.

Эффективность работы отдельных органов власти

Основное содержание работы большинства органов государственной власти – это выработка управленческих решений, протекающая в форме работы с документами. Поэтому эффективность осуществления ими своих функций в значительной степени определяется системой работы с документами, принятой в организации.

В российских ведомствах повсеместно используется традиционная российская система делопроизводства. Эта система, основанная на централизованном контроле документов на всех стадиях их исполнения, обладает рядом важных достоинств. Однако при больших объемах обрабатываемых документов все равно возникают проблемы, неизбежные при работе с бумажными документами:

• длительные процедуры передачи документов внутри организации;
• возможность утери информации о местонахождении документов;
• отсутствие эффективного контроля как за работой отдельных чиновников, так и за деятельностью организации в целом со стороны вышестоящих органов и общества;
• высокие издержки на инфраструктуру хранения и движения бумажных документов;
• высокая трудоемкость рутинных операций в деятельности чиновников и нехватка времени на подготовку качественных решений.

Зачастую эти проблемы приводят к неоправданно затянутым срокам рассмотрения вопросов, неэффективности работы и плохой управляемости организации.

Существует два возможных подхода по применению информационных технологий для решения этой проблемы:

1. повышение эффективности существующих процедур работы с документами (автоматизация делопроизводства);
2. переход к электронному документообороту.

Автоматизация делопроизводства основана на том, что при регистрации бумажного документа он полностью или частично переводится в электронную форму, и дальнейшая работа ведется в основном с электронными регистрационными карточками и представлениями документов.

Внедрение такой технологии позволяет:

• ускорить движение документов по организации;
• гарантировать своевременное рассмотрение документов;
• обеспечить эффективный контроль исполнения документов и принятия управленческих решений;
• повысить эффективность работы как отдельных чиновников, так и организации в целом;
• снизить издержки на размножение, передачу и хранение множества копий бумажных документов;
• при принятии решений повысить их обоснованность и качество за счет предоставления исполнителю максимально полной документационной базы.

При таком подходе появляются дополнительные издержки в процессе регистрации документа. Впрочем, их можно избежать, если значительную часть документов организация будет получать в электронном виде.

Идея электронного документооборота состоит в том, что для документов вообще не создается бумажных версий. Это позволит значительно поднять эффективность и снизить издержки по сравнению со смешанным документооборотом.

Необходимо иметь в виду, что переход на чисто электронный документооборот и делопроизводство (ЭДД) потребует значительного времени. Но внедрение систем автоматизированного делопроизводства уже сейчас создает хорошие технологические предпосылки для перехода к электронному документообороту, так как в таких организациях сотрудники постепенно отвыкают иметь дело с бумагами (оборот бумаг замыкается на канцелярии, архиве и экспедиции), и в них исчезает технологическая необходимость.

Для некоторых видов документов (например, внутренних) электронный документооборот возможен уже сейчас. Он также возможен для всех проектов документов на стадии их разработки и согласования.

Решения, поставляемые корпорацией Microsoft и ее партнерами, позволяют эффективно автоматизировать традиционные процессы делопроизводства органов государственной власти и обеспечивают возможность постепенного перехода к электронному документообороту.

Важность внедрения таких систем определяется не только задачей повышения эффективности работы отдельных органов власти. Как следует из предыдущих разделов, без эффективно функционирующих внутриведомственных систем работы с документами невозможна ни автоматизация межведомственного обмена документами, ни построение порталов для взаимодействия с гражданами и хозяйствующими субъектами.

Оценка потребности в системах электронного делопроизводства и документооборота

По данным обследования, проводившегося Siemens Business Services в ряде компаний (опубликованы в журнале iBusiness, 2000, № 4):

• 30% времени рабочих групп тратится на поиски и согласование документов;
• 6% документов безвозвратно теряются;
• каждый внутренний документ копируется до 20 раз;
• на 20–25% возрастает производительность труда персонала при использовании электронного документооборота;
• стоимость архивного хранения электронных документов на 80% ниже в сравнении с их бумажными копиями.

Аналогичных данных по органам власти Российской Федерации нет, но можно предположить, что ситуация в них близка к описанной выше, и от полномасштабного внедрения систем ЭДД можно ожидать не менее чем 50%-ного повышения производительности труда (с соответствующими масштабами экономии средств и повышением скорости рассмотрения документов).

В то же время ситуация в этой области сейчас далека от идеальной. По оценкам экспертов, не более 50% органов государственной власти используют какие-либо системы автоматизации делопроизводства, причем значительная часть этих систем морально устарела как в части используемых программных платформ, так и объема и характера выполняемых функций, в частности, не способны поддерживать электронный документооборот.

Таким образом, перед значительным количеством (до 70%) органов государственной власти сейчас стоит проблема внедрения системы ЭДД.

В настоящее время системы ЭДД внедрены в основных ветвях органов власти различного уровня. И распространение таких систем постоянно растет. В недалеком будущем отсутствие системы ЭДД станет невозможным для любого органа власти.

Документооборот и делопроизводство в органе власти

Документооборот как основа деятельности органа власти. Определение терминов

Термин "документооборот" на текущий момент употребляется чрезвычайно широко и встречается в описании практически каждой информационной системы. Автоматизация документооборота реализуется многими системами, и каждая из них претендует на "комплексный подход к автоматизации документооборота". При этом разнообразие систем широчайшее: от систем складского учета до ПО контроля технологическими процессами.

В данном документе термины "документооборот", "делопроизводство" и т.д. рассматриваются исключительно в контексте организации работы органов государственной власти и местного самоуправления. Соответственно, термины трактуются исключительно с использованием общегосударственных нормативных актов в применении к работе органов власти.

Согласно определению (ГОСТ Р 51141–98), документооборотом является "движение документов в организации с момента их создания или получения до завершения исполнения или отправления", то есть полный цикл жизни всего множества документов в организации до передачи их в архив или на уничтожение.

Делопроизводство, или "документационное обеспечение управления", согласно этому же источнику, обозначает "отрасль деятельности, обеспечивающую документирование и организацию работы с официальными документами". То есть делопроизводство является совокупностью организационных механизмов ведения и контроля документооборота официальных документов.

Однако в "Типовой инструкции по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти" от 27.11.2000 г. функции делопроизводства уже не ограничиваются регулированием только официального документооборота. Это позволяет утверждать, что системам автоматизации делопроизводства должен быть подконтролен не только оборот зарегистрированных (официальных) документов, но и проектов документов.

Российская модель делопроизводства

В России, в общегосударственном масштабе, сложилась единая технология работы с управленческими документами, так называемая государственная система документационного обеспечения управления (ГС ДОУ). Российское делопроизводство не имеет аналогов в других странах ни по детальности проработки технологии работы с документами, ни по масштабам распространения. И если на Западе развитие офисной автоматизации стимулирует разработку технологий документооборота, то в России, как правило, речь идет об автоматизации традиционно уже сложившейся технологии учрежденческого делопроизводства.

В чем же особенности "российской модели" делопроизводства? Можно выделить три наиболее ярких преимущества:

• контроль за документом, начиная с момента его поступления;
• централизация контрольных функций;
• единые нормы документооборота.

В отличие от западных методов работы с документами, в российской практике документ ставится на контроль в момент его поступления в орган власти. Внутренние или исходящие документы попадают в поле зрения контроля сразу после "рождения" – то есть утверждения. При этом отслеживается связь документов – в случае, если один документ появился в результате выполнения решения, принятого по другому документу. Все это позволяет гарантированно отследить путь любого документа, поступившего в орган государственной власти и местного самоуправления, – ведь ни один зарегистрированный документ уже не может исчезнуть бесследно.

Максимальная централизация контроля над документооборотом предполагает, что документ должен быть сначала доложен руководству, а лишь затем, обрастая резолюциями в соответствии со служебной иерархией, он спускается к непосредственным исполнителям.

Другой важной особенностью "российской модели" является наличие единых и детально регламентированных правил работы с управленческими документами в организациях, независимо от их сферы деятельности. Вся деятельность делопроизводственных служб – экспедиций, канцелярий, групп контроля – регламентирована вплоть до правил заполнения регистрационных журналов, картотек и отчетных форм.

В условиях существования в органах власти такого детального регламента документооборота внедрение без адаптации принципиально новой технологии того или иного зарубежного ПО нереально. Речь в этом случае может идти об автоматизации традиционного делопроизводства с использованием современных информационных технологий.

Традиционное делопроизводство предполагает ведение множества журналов и/или картотек, обслуживающих бумажный документооборот. И именно ведение этих картотек является первоочередным объектом автоматизации делопроизводства. В то же время ничто не мешает включить в автоматизированную систему возможность связи карточки с электронным образом собственно документа (текстом и даже изображением, звуком и видеофильмом). Таким образом создаются технологические условия для перехода к электронному документообороту. Переход же к электронному документообороту, в свою очередь, создает предпосылки для формирования электронных архивов с эффективными механизмами справочно-аналитической работы на множестве документов в различных формах представления.

С другой стороны, использование компьютерной сети создает условия для децентрализации выполнения различных делопроизводственных функций при сохранении централизованного контроля за документооборотом. Можно, например, разрешить подразделениям и даже отдельным работникам осуществлять самостоятельную регистрацию документов и при этом централизованно контролировать их прохождение. Более того, наличие сети, связывающей территориально удаленные органы власти, позволяет обеспечить централизованный контроль за документооборотом, что невозможно осуществить в рамках чисто бумажной технологии.

Российская модель документооборота не просто вполне совместима с современными подходами к процессам управления, но и существенно превосходит западные модели построения документооборота. Ведь в российской модели утеря документов может произойти только из-за прямого нарушения инструкций делопроизводства.

Цикл жизни документа

С документами – независимо от их содержания – необходимо выполнять некоторые общие операции: принимать и отправлять, регистрировать, передавать по назначению, контролировать ход их исполнения, давать справки по документам. В российских органах государственной власти и местного самоуправления традиционно сложились определенные правила организации этой работы.

Документ, поступивший извне, сначала должен быть зарегистрирован. Это означает, что ему присваивается уникальный регистрационный номер, который заносится в журнал или картотеку вместе с информацией о документе.

После этого документ начинает движение по органу власти. Практически на любом этапе движения документ может быть за ненадобностью списан в дело, что соответствующим образом регистрирует делопроизводитель. После списания документ, если это предусмотрено инструкцией по делопроизводству, передается на архивное хранение либо уничтожается в соответствии с принятыми правилами архивного хранения.

В начале движения документ попадает к должностным лицам, обычно руководителям, которые определяют, кто, что и в какой срок должен сделать по данному документу – "выносят" резолюции. Эти резолюции детализируются до тех пор, пока документ не попадает к исполнителям.

Исполнители, по мере исполнения резолюций по документу, возвращают его вместе с отчетами руководителям – авторам резолюций, которые должны оценить результаты исполнения и принять решение о дальнейшей судьбе документа. По завершении работы над документом он списывается в дело.

Как правило, в результате исполнения резолюции исполнителем создается внутренний или исходящий документ. Однако в отдельных случаях под исполнением резолюции могут подразумеваться активные действия служащих. Например – организация инспекций "по факту заявления о нарушении норм" и прочие мероприятия. Отчет о таком мероприятии является внутренним документом, регистрируемым делопроизводителем.

Создание документа – достаточно сложный и трудоемкий процесс. Даже формирование большого количества простых типовых документов ("Ваше заявление принято к сведению и будет учтено…") очень часто может занимать довольно много времени.

Документ, "рожденный" в органе власти, также регистрируется. При этом если документ предназначен для внутреннего использования, он регистрируется как внутренний, а для отправки в другую организацию или другому лицу – как исходящий. Состав регистрируемых реквизитов у внутренних и у исходящих документов, как правило, одинаковый.

Обычно регистрация внутреннего или исходящего документа производится уже после его утверждения, и задачей делопроизводства является его доведение до сведения всех уполномоченных должностных лиц, в том числе и служащих других органов власти. Документ может попадать в сферу контроля еще на этапе подготовки, то есть разработки и согласования проекта документа.

Выбор подхода к автоматизации документооборота

Необходимость автоматизации документооборота органов государственной власти и местного самоуправления является сегодня очевидной для всех.

Делопроизводство с использованием бумажных журналов и картотек несовместимо с требованиями повышения эффективности работы государственных служащих в силу нескольких причин.

Информация о документах и ходе их исполнения распределена по системе картотек организации и ее структурных подразделений. Поэтому получение информации о работе с документами на предприятии требует поиска и обработки данных из разнородных и децентрализованных картотек.

Картотеки документов обычно отделены от исполнителей. Они содержат неполную и неоперативную информацию о состоянии документов.

Размножение и перемещение большого количества бумажных документов, ведение многочисленных и дублирующих друг друга журналов и картотек приводит к большим объемам непроизводительных трудозатрат.

Однако кардинальные, революционные подходы к документообороту органов государственной власти и местного самоуправления весьма опасны. Это может привести не только к срыву сроков внедрения, но и к серьезным проблемам в управлении.

Поэтому Microsoft совместно с партнерами предлагает два поэтапных программно-методологических решения в области организации документооборота органов государственной власти и местного самоуправления:

• автоматизированное делопроизводство для бумажного документооборота;
• электронный документооборот и делопроизводство.

Подобный поэтапный подход позволит плавно повысить эффективность работы органа власти, исключив возможность дезорганизации его деятельности.

Автоматизированное делопроизводство для бумажного документооборота является в кратчайшей перспективе основным подходом к автоматизации документооборота в органах государственной власти и местного самоуправления.

Обрабатываемые органом власти документы, в том числе и передаваемые при использовании средств вычислительной техники, имеют две формы – традиционно бумажную и электронную. Подобный симбиоз является следствием того, что современные средства подготовки документов подразумевают электронную форму хранения документа, а нормативная база и устоявшиеся правила обращения – бумажную. Также важнейшим доводом в пользу сохранения бумажных носителей документов является непревзойденное удобство работы с ними. Правила и привычки изменяются значительно медленнее возможностей современных информационных технологий.

В органах государственной власти и местного самоуправления, видимо, еще долго при обработке документов в электронном виде будут сохраняться операции, требующие создания их бумажных копий. Как правило, руководители предпочитают работать с документами в бумажном виде. Кроме того, пока обмен официальными документами между органами власти и передача их в государственные архивы также происходит в бумажной форме.

Электронный документооборот и делопроизводство (ЭДД) является технологическим ответом на современные требования, предъявляемые текущей политико-экономической ситуацией к эффективности российских органов государственной власти и местного самоуправления. В пользу ЭДД говорят и опыт его внедрения в западных органах государственной власти, и примеры эксплуатации в крупных, прогрессивных российских коммерческих структурах.

Приведенные цифры не оставляют сомнения в необходимости перевода российских органов государственной власти и местного самоуправления на электронный, безбумажный документооборот. Однако для подобного перевода нужна серьезная подготовка. Электронный документооборот и делопроизводство являются конечной целью, достижимой после внедрения автоматизированного бумажного документооборота и делопроизводства.

Реализация электронного документооборота

Что необходимо для построения электронного документооборота

Электронный документооборот – это совокупность технологий, не только значительно оптимизирующих, но и существенным образом изменяющих работу органа власти. И совершенно очевидно, что система подобного масштаба не может быть внедрена "с нуля", поскольку, затронув почти все основные стороны деятельности, внедрение может вызвать долговременный паралич в деятельности органа власти. Причем сбои в работе возникнут не только в автоматизируемом органе власти, но и как следствие – в нижестоящих. Таким образом, перед развертыванием системы электронного документооборота и делопроизводства нужно взвешенно оценить готовность всех затрагиваемых органов государственной власти и местного самоуправления к качественно новым технологиям.

Внедрение электронного документооборота в органе государственной власти или местного самоуправления требует для всех служащих, участвующих в работе с документами, наличия:

• средств вычислительной техники, адекватных по производительности внедряемому ПО документооборота; обязательна 100%-ная оснащенность персональными компьютерами всех работников органа власти, работающих с документами;
• средств связи адекватной пропускной способности между всеми рабочими местами;
• автоматизированной системы делопроизводства, использующей программное обеспечение, допускающее переход к электронному документообороту;
• психологической готовности руководителей к использованию электронных аналогов собственноручной подписи на документе;
• служб и технических возможностей перевода входящих бумажных документов в электронную форму.

Всегда следует помнить, что при развертывании электронного документооборота все служащие, по тем или иным причинам не имеющие постоянного доступа к электронным документам при помощи используемых средств вычислительной техники, фактически перестают принимать какое-либо участие в работе органа власти. Все служащие, до которых документы будут доходить в неэлектронном виде, смогут с ними лишь ознакомиться. Какое-либо участие в работе над документами, даже простое визирование или обсуждение, автоматически будет требовать наличия персонального средства вычислительной техники (СВТ), имеющего доступ к системе ЭДД.

Запуск любой комплексной информационной системы требует не только установки оборудования и настройки ПО, но и перестройки бизнес-процессов и переобучения служащих. Чем ниже объем изменения бизнес-процессов при внедрении системы – тем выше шанс соблюдения сроков внедрения, а подчас и вообще запуска системы. Поэтому комплексные информационные системы всегда внедряют по частям, последовательно автоматизируя относительно замкнутые области деятельности, впоследствии объединяя их интеграционной системой.

С технологической точки зрения система электронного документооборота представляет собой интеграционную систему, охватывающую делопроизводство и подготовку документов и связывающую их с внешней средой электронного обмена. Таким образом, для повышения шансов завершения автоматизации органа власти в нужные сроки необходимо предварительное внедрение систем автоматизированного делопроизводства и средств организации коллективной работы при подготовке документов. Фактически – внедрение системы автоматизированного делопроизводства и документооборота (САДД).

Предварительное внедрение и эксплуатация САДД позволят не только облегчить технологическое внедрение ЭДД, но и познакомят на практике государственных служащих с понятиеми электронного документа, пересылки электронных документов и автоматическими системами контроля исполнения. Зачастую психологическая готовность оказывается важнее наличия необходимого технического обеспечения. Технологически же использование в обеих системах родственного современного универсального программного обеспечения от одного производителя позволит более качественно перенести бизнес-процессы документооборота в полностью электронную форму.

Основной технологической проблемой для государственных служащих при переходе к электронному документообороту является использование электронного аналога собственноручной подписи на документах. Без понимания и внедрения этой технологии невозможно перейти на полностью безбумажную обработку документов в органах государственной власти и местного самоуправления.

Полного перевода приема входящих и рассылки исходящих документов на безбумажную технологию не требуется. Подобное ограничение может являться нарушением прав отдельных граждан, не имеющих доступа к средствам вычислительной техники и интернету. Классические функции регистрации входящих бумажных документов с традиционными подписями заявителей также являются атрибутами системы электронного документооборота. Это необходимо для исключения "информационного неравенства". Если не уделять должного внимания решению этой проблемы, то граждане, лишенные доступа к средствам вычислительной техники и интернету, останутся позади при движении к информационному обществу.

Системы, организующие электронный документооборот

Как уже говорилось выше, электронный документооборот – это совокупность новых технологий работы с документами. Применяемые технологии позволяют организовать "бесшовное" взаимодействие систем, обеспечивающих различные операции обработки документов. В первую очередь к таким технологиям можно отнести:

• технологии распознавания текстов, трансформирующие бумажные входящие документы в полностью электронную форму представления;
• электронный аналог собственноручной подписи;
• средства передачи данных;
• средства хранения электронной информации.

Перечисленные технологии позволяют подсистемам, выполняющим различные функции, органично дополнять друг друга. Подобное взаимодействие позволяет резко повысить эффективность труда госслужащих при работе с документами.

Электронный документооборот позволяет создать в органе власти единое информационное пространство, интегрируя в информационный узел все документальные системы. Интеграция осуществляется без потери качества работы с документами, с сохранением традиций российского делопроизводства.

Основа подобной интеграции – надежное хранилище документов и взаимодействующие с ним системы документооборота. Все обрабатываемые документы хранятся в едином хранилище, что позволяет обеспечить оптимальный поиск и выборку информации при подготовке материалов.

Решения Microsoft и партнеров в области электронного документооборота и делопроизводства обеспечивают этот главный стержень дальнейшего развития органа власти, поскольку они позволяют включить в единое информационное поле главную прикладную задачу органа власти – работу с организационно-распорядительными документами.

На текущий момент в большинстве органов власти и местного самоуправления многие операции уже выполняются с применением средств вычислительной техники. Задача автоматизирующей системы – организовать эффективную коллективную работу над текстами документов и предоставить каждому госслужащему насыщенное информационное пространство для обеспечения деятельности.

Документооборот официальных документов

Основной целью при разработке технологий электронного документооборота являлось достижение максимальной преемственности правил и приемов бумажного документооборота и журнально-картотечного делопроизводства, что позволяет обеспечить безболезненный переход от традиционных технологий к современным.

Системой делопроизводства обрабатываются документы, хранимые в едином хранилище документов органа власти. Это позволяет включить документы, обрабатываемые официальным документооборотом, в единое информационное пространство органа власти.

Технологию электронного документооборота поддерживают следующие функциональные возможности системы:

• регистрация в автоматизированном режиме переданных по электронной почте или через интернет-портал входящих документов, в том числе снабженных электронной цифровой подписью (ЭЦП) и криптозащитой;
• сканирование и распознавание бумажных документов с помощью встроенной OCR-технологии;
• прикрепление к регистрационной карточке (РК) электронного образа документа в виде файла (файлов) любого формата;
• разграничение прав доступа к прикрепленным файлам электронного образа документа;
• предоставление каждому должностному лицу – участнику делопроизводственного процесса – своего личного виртуального кабинета, чем достигается доступ должностного лица только к документам, относящимся к его компетенции;
• рассылка электронных документов и поручений по ним по сети (по кабинетам должностных лиц);
• обеспечение процесса согласования (визирования) проектов документов;
• полнотекстовый и атрибутивный поиск электронных документов, включая удаленный полнотекстовый поиск;
• отправка по электронной почте или публикация на интернет-портале органа власти электронных исходящих документов (с использованием любой электронной почты, поддерживающей MAPI), защищенных ЭЦП и шифрованием с помощью сертифицированных средств;
• формирование и оформление дел, т.е. группировка исполненных документов в дела в соответствии с номенклатурой дел и систематизацией документов внутри дела;
• архивное хранение электронных документов, дел органа власти.

Основной единицей учета в системе является РК документа, полнота реквизитов которой обеспечивает возможность формирования статистических и аналитических отчетов по различным информационным срезам, легкость при поиске.

При этом основной набор реквизитов РК может быть расширен произвольным набором дополнительных реквизитов, определяемым для каждой группы документов. По дополнительным реквизитам РК можно наравне с основными реквизитами производить поиск и отбор данных при формировании отчетов.

При получении электронного входящего документа его регистрация осуществляется в автоматизированном режиме. Для поступившего в результате обмена между двумя системами ЭДД документа большая часть реквизитов РК формируется автоматически. Электронный образ документа прикрепляется к РК. При этом удостоверяется идентичность документа, снабженного ЭЦП и криптозащитой.

Если входящий документ поступает в бумажном виде, из среды системы обеспечивается вызов пакета оптического распознавания текста, а по получении его электронного образа – возврат в систему делопроизводства с одновременным прикреплением документа к РК. Пользователь системы, осуществивший прикрепление файла документа, устанавливает права доступа к файлу на уровне грифа секретности, а также защиту (отмену защиты) от редактирования.

При необходимости перевода относительно большого объема бумажных документов, предназначенных для исполнения и хранения в электронном виде, предлагается использование опции "Потоковая регистрация". В этом случае после занесения регистрационных данных о документе в РК пользователь автоматизированного рабочего места (АРМ) поточной регистрации осуществляет печать на первом листе штрих-кода, который соответствует внутреннему системному номеру, присваиваемому системой регистрируемому документу. После этого документы в произвольном порядке от различных АРМов поточной регистрации поступают на АРМ сканирования, оборудованный быстродействующим сканером. Отсканированные электронные образы документов поступают в базу данных и благодаря технологии выделения штрих-кода прикрепляются к соответствующим регистрационным карточкам документов.

После регистрации РК с прикрепленным документом пересылается по сети должностному лицу, ответственному за принятие решения по исполнению документа, а далее – исполнителям документа в соответствии с реквизитами вынесенной резолюции. При этом каждый руководитель или исполнитель наделяются определенными правами, которые позволяют обеспечить организацию работы с документами, максимально приближенную к традиционной работе за столом, на котором по папкам разложены документы, находящиеся в компетенции только данного сотрудника и которые либо ждут начала исполнения (в папке Поступившие), либо приняты сотрудником к исполнению (в папке На исполнении), либо переданы подчиненным с указанием контрольного срока исполнения (в папке На контроле).

В ходе работы с электронными документами обеспечивается комбинированный полнотекстовый и атрибутивный поиск требуемого документа, в том числе и с помощью веб-доступа к документальной базе данных систем.

Файлы с текстами (образами) исходящих и внутренних документов по стандартной технологии также прикрепляются к РК. Исходящий документ, сопровождаемый реквизитами РК, может быть защищен ЭЦП, зашифрован и передан адресату.

Таким образом, в совокупности с возможностью регистрации документов, поступивших по линиям связи, обеспечивается корпоративный электронный документооборот.

Исполненные документы формируются в дела и передаются на архивное хранение.

Обеспечение подготовки документов

Отличие процессов подготовки текстов документов для автоматизированного документооборота от этих же процессов в электронном документооборот невелико. В описании решения по автоматизации документооборота говорилось, что в большинстве органов власти и местного самоуправления реальная работа по созданию документов уже ведется в электронной форме. Такой порядок работы стал привычным для государственных служащих, и цель решения – предложить более современные средства организации работы.

Поскольку в автоматизированном документообороте используются наиболее современные решения и критерием отбора является лишь их сочетаемость с бумажным документооборотом, то ничего преимущественно нового в электронном документообороте не содержится.

Весьма важным преимуществом технологии подготовки документов, используемой в ЭДД, является возможность автоматизации всего процесса согласования и утверждения документа, в том числе и с использованием электронных аналогов собственноручной подписи.

Кроме того, система ЭДД позволяет работать с единым хранилищем объектов, в котором содержатся как неофициальные данные, так и документы, обрабатываемые "официальным" документооборотом и архивным делом.

Все это позволяет существенно повысить эффективность труда при подготовке документов, поскольку единым инструментам поиска и анализа данных доступно все информационное пространство органа власти. В подготовке новых документов могут легко использоваться не только личные или коллективные наработки служащих, но и фрагменты или аналитические материалы, полученные на основе исследования всех (при безусловном контроле прав доступа к информации) имеющихся документов. Это существеннейшим образом повышает эффективность труда и качество подготавливаемых документов. Только технология ЭДД позволяет сформировать и успешно эксплуатировать единую базу знаний в полном соответствии с представлением этого термина в концепции "управления знаниями".

Автоматизация обмена документами между органами власти

В настоящее время во многих государственных органах власти уже используются унаследованные автоматизированные системы управления документами. Они построены на различной программно-технической базе. Часть из них, поставляемая партнерами Microsoft (в том числе описанная выше система "Дело" компании "Электронные офисные системы"), реализована на базе современных технологий. Также еще эксплуатируется значительное количество систем предыдущих поколений на базе MS DOS и других платформах.

Унификация систем во всех государственных органах в обозримые сроки невозможна как из политических (права субъектов Федерации и органов местного самоуправления), так и практических соображений. Внедрение, а, особенно, замена эксплуатируемых систем – достаточно долгий, тяжелый и дорогостоящий процесс.

В этой ситуации естественным решением является разработка такого средства межведомственного обмена документами, которое могло бы быть легко адаптируемо к различным форматам входящих/исходящих сообщений и допускало бы подключение различных систем.

Обмен электронными документами должен быть надлежащим образом защищен. Документы должны быть снабжены электронной подписью, гарантирующей авторство и неизменность содержания документа, а в отдельных случаях – закрыты криптографическими средствами от несанкционированного доступа.

У каждой организации имеется много организаций-корреспондентов, с которыми идет обмен документами, и у всех могут быть различные форматы сообщений и даже сети. Нагружать системы отдельных организаций функцией постоянной поддержки служебной информации, необходимой для организации обмена, нецелесообразно.

Обмен документами логично строить не по принципу "каждый с каждым", а по принципу "звезды" – на базе Центров обмена документами (ЦОД).

ЦОД могут выполнять следующий набор функций:

• преобразование и согласование форматов входящих-исходящих документов;
• поддержка адресных баз и вычисление маршрутов доставки документов;
• гарантированная доставка документов;
• дополнительное архивирование документов;
• поддержка и синхронизация справочников.

Центры обмена сообщениями могут также принимать на себя роль удостоверяющих центров, поддерживающих инфраструктуру закрытых и открытых ключей, процедуры аутентификации для организаций – участников обмена.

Для интеграции с ЦОД унаследованные корпоративные системы при необходимости могут дополняться специальными интерфейсными модулями, обеспечивающими предварительное преобразование форматов и процедуры обмена с ЦОД.

Далее мы опишем подробнее некоторые функции ЦОД.

Форматы и стандарты обмена

Одна из основных задач ЦОД – синхронизация форматов документов между различными системами. Наиболее логичным подходом является разработка некоторого универсального расширяемого XML-представления типовых документов, используемого как промежуточный формат, и набора конверторов для этого формата для каждой из присоединяемых систем.

Если набор реквизитов документов у подключаемой системы оказывается шире, чем предусмотрено в универсальном формате, то возможно либо расширение формата, либо отражение этих реквизитов с помощью механизма специфических для конкретных адресатов тегов.

Преобразование форматов документов должно сохранять весь набор реквизитов входящих документов. Для исходящих документов в формате XML дополнительные реквизиты также должны сохраняться – особенности XML позволяют игнорировать "чужие" реквизиты. Для других форматов документов состав реквизитов может быть урезан. При этом может передаваться дополнительный файл согласованного с получателем формата с расширенным или полным реквизитным составом документа.

Кроме реквизитного состава документов, ЦОД должен обеспечивать передачу собственно файлов документов. В отдельных случаях может обеспечиваться преобразование форматов документов (скажем, файлов Microsoft Office в текстовое представление и перекодировка при экспорте в системы, функционирующие на базе MS DOS, или преобразование в HTML при экспорте документа на портал).

Обеспечение гарантированной доставки

Задача ЦОД – в любом случае добиться передачи документа принимающей стороне и получения от нее уведомления о получении – квитанции (передача документа "под роспись"). При этом ЦОД может использовать различные механизмы напоминания и уведомления – через электронную почту и другие каналы.

Все интегрируемые с ЦОД системы должны обладать возможностями уведомления ЦОД о том, что документ зарегистрирован. Это не обязательно автоматизировать – сотрудник канцелярии может отправить подтверждение вручную.

Аутентификация и конфиденциальность

Важнейшим аспектом при организации обмена документами является обеспечение аутентичности документов и конфиденциальности их передачи.

Этот аспект предусматривает создание так называемых удостоверяющих центров, осуществляющих деятельность по генерации открытых и закрытых ключей, хранению и удостоверению открытых ключей лиц – участников электронного документооборота.

Используемые для этого программные средства должны быть сертифицированы, а сам удостоверяющий центр – лицензирован на осуществление этой деятельности уполномоченным государственным органом.

Логичным является организационное и программно-техническое совмещение ЦОД и удостоверяющих центров, поскольку те и другие должны являться центральными элементами инфраструктуры обмена информацией между одним и тем же кругом участников.

Программные средства, поставляемые Microsoft, позволяют обеспечить развертывание инфраструктуры удостоверяющего центра на базе встраиваемых сертифицируемых модулей (криптопровайдеров), поставляемых локальными партнерами Microsoft.

Сертифицированные модули электронной подписи, а при необходимости – криптографической защиты документов должны быть встроены в корпоративные системы документооборота или упоминавшиеся выше интерфейсные модули для унаследованных систем.

Архитектура системы Центров обмена документами

Центры обмена документами могут быть реализованы как в виде единого общегосударственного ЦОД, так и в виде системы взаимодействующих ЦОД разного уровня.

Техническая возможность построения единого общегосударственного ЦОД существует, но более целесообразным нам представляется второй вариант, предусматривающий создание системы взаимодействующих ЦОД территориального, ведомственного и других уровней. Смысл этого – в упрощении администрирования ЦОД и замыкании заметных объемов документопотоков на "нижних уровнях" системы.

Хотя структура власти предрасполагает к построению строго иерархической схемы, из соображений безопасности и надежности может оказаться целесообразной более гибкая структура, где для документа может существовать более одного пути достижения конечной точки маршрута.

При этом должны быть предусмотрены технологические и организационные процедуры синхронизации форматов документов и справочников, используемых ЦОД разных уровней.

Программные средства

Для организации межведомственных центров обмена данными для системы электронного делопроизводства и документооборота, создаваемого на базе технологий Microsoft, наиболее естественным решением является использование сервера интеграции Microsoft BizTalk® Server.

Сервер позволяет распознавать и преобразовывать форматы входящих/исходящих документов различных ведомств, сгенерированных различными системами, маршрутизировать документы, контролировать транзакционность и гарантировать доставку адресату (путем проверки условий доставки и повторных попыток, а также уведомлений). Кроме того, он снабжен наглядными средствами преобразования документов из одной формы в другую, а также проектирования бизнес-процессов.

Взаимодействие между центрами обмена документами, системами ЭДД и интерфейсными модулями рекомендуется организовывать на базе технологии веб-сервисов .NET™. Технология веб-сервисов поддержана и реализована на всех существующих программных платформах и позволяет легко интегрировать между собой разнородные системы, что крайне важно в условиях существующего разнообразия систем автоматизации документооборота.

Для доставки документов и уведомлений оптимальным выбором является почтовый сервер Microsoft Exchange Server.

Для работы с ЦОД при отсутствии корпоративных систем или недостаточной функциональности интерфейсных модулей могут быть использованы средства из комплекта Microsoft Office (Outlook), возможно, дополненные модулями для подготовки необходимых форм документов, их авторизации и аутентификации с помощью сертифицированных средств ЭЦП.

Организация взаимодействия органов государственной власти с гражданами и предприятиями

Субъектами взаимодействия органов власти являются:

• предприятия (хозяйствующие субъекты). С ними, как правило, взаимодействие носит регулярный характер, происходит по регламентированным протоколам с использованием строгих форм циркулирующих документов;
• граждане и общественные организации. С ними, как правило, взаимодействие не носит регулярный характер, а его инициатором является гражданин. Для решения этой задачи оптимальной является технология порталов. Более детально этот вопрос рассмотрен в вышеупомянутом документе "Портал как инструмент государственного управления". Здесь же мы кратко рассмотрим функции таких порталов и возможные способы интеграции их в общую архитектуру системы ЭДД органов власти.

Обмен документами с предприятиями

Задача регулярного взаимодействия с предприятиями (хозяйствующими субъектами) в целом аналогична задаче межведомственного обмена документами и может решаться теми же способами – через центры обмена документами.

Для решения этой задачи необходима разработка интерфейсов между специализированными автоматизированными системами (бухгалтерский учет, системы управления кадрами и пр.).

Обеспечение доступа к публичной информации

Оптимальная форма организации доступа к информации органов государственной власти – это интернет-порталы. В настоящее время доступ в интернет имеют более чем 13 миллионов российских граждан. Причем это – наиболее деятельная, молодая и социально активная часть населения.

Такие порталы должны обеспечивать как возможность доступа к информации по инициативе заинтересованных лиц (путем публикации информации на портале), так и активное информирование (рассылки) пользователей портала, подписавшихся на рассылку новостей, новых нормативных актов и других типов публикуемой на порталах информации.

Важным также является вопрос обеспечения аутентичности и юридической силы публикуемой информации. Для придания ей официального статуса публикуемые и рассылаемые документы желательно подписывать ЭЦП организации – источника документа.

В соответствии с программой "Электронная Россия" предполагается реализация иерархии порталов, публикующих информацию соответствующих органов власти. В качестве типового набора информации, которая должна быть представлена на портале органа власти, можно указать:

• основные нормативные документы, определяющие функции и порядок работы учреждения;
• документы или ссылки на документы вышестоящих учреждений;
• исчерпывающую информацию о расположении, расписании работы и, в случае необходимости, персоналиях учреждения;
• актуальные материалы, публикуемые учреждением в соответствии с его функциями;
• проекты документов для обсуждения;
• новости работы учреждения; тематически связанные новости;
• рекомендации физическим или юридическим лицам по решению их типичных проблем.

Детальные рекомендации по построению порталов на базе решений Microsoft изложены в соответствующих документах.

Здесь мы не случайно выделили пункты, связанные с публикацией актуальных материалов и проектов документов, так как при большом потоке документов единственный способ обеспечения этого пункта – это автоматизированное взаимодействие портала с системами ЭДД.

Построение такого взаимодействия возможно двумя путями:

• в виде автоматического экспорта документов из системы в базу данных портала;
• путем организации онлайн-доступа и публикации документов непосредственно из архива организации.

Первое решение целесообразно для небольших ведомств, объем публикуемых документов у которых не очень велик и отсутствуют возможности постоянного онлайн-доступа к корпоративному архиву. В этом случае логично публикуемые документы пересылать на портал также с использованием центра обмена данными, путем (полу)автоматической отправки документов "на публикацию" еще одному адресату – порталу.

Второе решение естественно для достаточно крупных учреждений с большим объемом выпускаемых документов и активной работой рабочих групп над проектами документов, в том числе публичных. В этом случае к числу атрибутов документов возможно добавление еще одного признака – "публичный документ", что обеспечит возможность доступа к нему со стороны портала.

Организация структуры информации (рубрикация) на таком портале и взаимная связь документов в этом случае также являются отражением системы классификаторов и связей документов в корпоративной системе.

На таком портале информация делится на две части – статическую (редко изменяемую) и динамическую. Статическая информация управляется средствами управления контентом. Динамическая информация, хранящаяся в базах данных одного или нескольких ведомств, извлекается при поступлении соответствующих запросов.

Большинство систем электронного документооборота и автоматизированного делопроизводства, поставляемые партнерами Microsoft, имеют все необходимые для этого программные интерфейсы.

Работа с обращениями граждан и организаций

Кроме функций информирования, порталы органов государственной власти и местного самоуправления должны также выполнять функции организации интерактивного взаимодействия с гражданами и организациями, предоставляя возможность обращения к уполномоченным служащим для решения своих вопросов, отслеживания хода выполнения запросов и пр.

Внедрение таких систем позволяет радикально поднять эффективность работы и уменьшить непроизводительные затраты времени граждан, вынужденных тратить его на личное посещение государственных учреждений, и времени чиновников.

При этом такие "точки входа" могут выполнять функции "единого окна", обеспечивая интерфейс сразу с несколькими органами власти, в идеале – вообще со всеми органами власти Российской Федерации.

Так же, как и информационная часть порталов, система работы с заявлениями может быть реализована на базе интернет-технологий, поставляемых Microsoft и его партнерами, но требует другой архитектуры и предполагает другой набор используемых решений.

Здесь мы кратко опишем функции системы работы с заявлениями и обращениями граждан, способы интеграции ее в общую архитектуру системы ЭДД органов власти.

К основным функциям системы относятся:

• учет, идентификация и авторизация обращающихся;
• прием аутентифицированных обращений по некоторой совокупности форм;
• определение адресатов и передача обращений на обработку;
• доставка авторам уведомлений;
• просмотр истории обращений, в том числе поддержка связей документов.

Взаимодействие системы работы с обращениями с прочими системами ЭДД должно строиться на тех же принципах, что и взаимодействие систем различных ведомств, – т.е. система работы с обращениями граждан также должна быть подключена к центру обмена документами для автоматической передачи и регистрации в уполномоченных организациях, получения результатов.

Такая система (как для отдельного ведомства, так и системы государственной власти в целом – "единого окна") может быть реализована на базе программных средств – Microsoft Internet Information Services, технологии ASP .NET, системы Passport для авторизации и аутентификации граждан и системы управления открытыми ключами граждан, реализованной на базе удостоверяющего центра сертификатов открытых ключей X.509 (Microsoft Certification Authority), входящего в стандартную поставку Microsoft Windows Server, и криптомодулей от партнеров Microsoft, сертифицированных уполномоченными государственными органами.

Интерфейсы с ведомственными системами могут быть реализованы на базе аппарата служб, поддерживаемого технологией .NET.

Для взаимодействия с ней со стороны граждан и организаций могут быть использованы повсеместно распространенные и входящие в состав Microsoft Office программы Microsoft Outlook и Microsoft Internet Explorer, дополненные криптомодулями для защиты сообщений и аутентификации участников обмена в соответствии с нормами действующего законодательства.

Системы ЭДД для органов власти разного уровня

Решение для муниципальных и других органов власти, имеющих небольшой объем документооборота

К этой категории можно условно отнести муниципальные структуры управления с небольшим объемом документооборота, не имеющие достаточной технической базы для внедрения полноценной системы ЭДД.

Для них может быть рекомендовано однопользовательское решение, снабженное средствами защищенного обмена электронными документами с вышестоящей организацией – непосредственно или через ЦОД. Пользователем такого решения обычно выступает сотрудник, ответственный за делопроизводство организации.

Работа при этом осуществляется с бумажными документами, но в системе ведется регистрация входящих/исходящих документов, учет резолюций по документам, документов, списанных в дело и находящихся на архивном хранении. При большом количестве сотрудников также может вестись учет движения бумажных оригиналов.

Документы, полученные в электронном виде из вышестоящей организации, сразу регистрируются, распечатываются и начинают исполняться до прихода бумажных оригиналов. Вышестоящая организация автоматически получает уведомление о том, что документ зарегистрирован.

Такое решение позволяет:

• ускорить обмен входящими/исходящими документами с вышестоящей организацией;
• повысить эффективность контроля за исполнением документов;
• организовать эффективную систему хранения взаимосвязанных документов;
• уменьшить время на поиск нужных документов;
• уменьшить количество "затерянных" документов, местонахождение которых неизвестно.

Решение может быть реализовано на базе операционной системы Microsoft Windows, СУБД MSDE, текстового редактора Microsoft Word и системы работы с электронными таблицами Microsoft Excel из комплекта Microsoft Office и однопользовательской системы ЭДД "Дело-Секретарь" разработки партнера Microsoft – компании "Электронные офисные системы" или аналогичных решений других партнеров.

Для коллективной работы над документами, доставки документов в электронной форме исполнителям и обмена электронной почтой могут быть использованы средства Microsoft Outlook.

Решение для местного органа самоуправления

К этой категории можно условно отнести муниципальные структуры управления, имеющие средний объем документооборота от 3000 до 10000 документов в год, канцелярию или секретариат как структурно отделенное подразделение и осуществляющие работу не только с документами от организаций, но и письмами и обращениями граждан и предприятий. Такие организации обычно имеют достаточный парк персональных компьютеров, объединенных в локальную сеть.

Для них может быть рекомендовано многопользовательское решение с количеством рабочих мест от 5 до 20, снабженное средствами защищенного обмена электронными документами с вышестоящими и нижестоящими организациями (непосредственно или через ЦОД), связью с порталом для информирования и приема заявок граждан и организаций и возможностью удаленного интернет-доступа к данным системы ЭДД.

Система должна обеспечивать регистрацию входящих/исходящих документов, учет резолюций по документам, документов, списанных в дело и находящихся на архивном хранении. Должен также вестись учет движения бумажных оригиналов.

Пользователями такого решения обычно выступают не только делопроизводственный персонал, но и ряд сотрудников функциональных подразделений.

Поскольку большинство сотрудников таких организаций имеет персональные компьютеры, в рамках такого решения уже может быть организована работа с частью документов в основном или исключительно в электронном виде. Входящие бумажные документы могут оцифровываться, и вся дальнейшая работа с ними уже может вестись в электронном виде. В электронном виде может также быть организован процесс исполнения документов (наложение и исполнение резолюций).

Если организация имеет постоянно доступный канал в интернете, может быть организован удаленный доступ к системе ЭДД через веб-интерфейс, позволяющий контролировать ход работ как должностным лицам, находящимся в отъезде, так и вышестоящим организациям.

Такое решение позволяет:

• ускорить обмен документами с вышестоящими и нижестоящими организациями;
• уменьшить нагрузку на делопроизводственный персонал за счет передачи части функций в подразделения;
• повысить эффективность контроля за исполнением документов;
• организовать эффективную систему хранения взаимосвязанных документов;
• уменьшить время на поиск нужных документов;
• уменьшить количество "затерянных" документов, местонахождение которых неизвестно;
• ускорить и сделать более эффективной работу сотрудников по исполнению документов;
• снизить издержки на работу с обращениями граждан и организаций, подаваемыми в электронной форме (через портал);
• обеспечить контроль за исполнением важных документов со стороны вышестоящих организаций.

Такое решение может быть реализовано на базе операционной системы Microsoft Windows Server, СУБД Microsoft SQL Server, пакета Microsoft Office для работы с текстами документов и таблицами и многопользовательской системы ЭДД "Дело-Предприятие" разработки партнера Microsoft – компании "Электронные офисные системы" или аналогичных решений других партнеров.

Для коллективной работы над документами, доставки документов в электронной форме исполнителям и обмена электронной почтой могут быть использованы как средства Microsoft Outlook, так и Microsoft Exchange Server.

Для разработки и поддержки портала, а также организации удаленного интернет-доступа к данным системы ЭДД может быть использован набор интернет-технологий компании Microsoft (Internet Information Services, технология ASP, Microsoft Index Server) и предоставляемое системой "Дело-Предприятие" API для публикации документов непосредственно из базы.

Решение для территориального образования (субъекта Федерации)

Комплексное решение для субъекта Федерации предполагает внедрение систем ЭДД в значительном количестве организаций:

• в высших органах субъекта Федерации (правительстве, законодательном собрании, аппарате руководителя субъекта Федерации и др.);
• в региональных министерствах и комитетах;
• в муниципальных органах власти разного уровня.

К каждой отдельно взятой организации, в которой внедряется система ЭДД, применимы изложенные выше соображения – у них упорядочивается работа с документами, ускоряется обмен, улучшается контроль, делается более эффективным поиск нужных документов и т.д.

Но комплексность решения создает новое качество – унификация систем, возможность централизованных решений и сквозная система обмена электронными документами позволяют радикально поднять эффективность управления субъектом Федерации в целом. Поэтому в этом разделе мы остановимся именно на тех особенностях решения, которые возникают на уровне субъекта Федерации.

Региональная система обмена электронными документами (Центр обмена данных)

Документопотоки региональных организаций в значительной степени замкнуты внутри региона. И перевод в электронный вид значительной части регионального обмена документами позволяет заметно ускорить и снизить издержки управления за счет "перехода количества в качество".

Значительное и постоянно растущее количество организаций, в которых внедрены системы ЭДД и которым необходимо включаться в систему обмена электронными документами, делает эффективным создание единого ЦОД, замыкающего внутри себя всю необходимую функциональность по гарантированной и защищенной доставке электронных документов.

Региональный портал

Создание своих порталов отдельными органами власти, естественно, возможно. Технологически целесообразней создание единого регионального портала, концентрирующего нормативную, новостную и другую информацию всех региональных организаций и выполняющего функции "единого окна" для приема обращений граждан и предприятий.

Унификация используемых систем ЭДД позволяет упростить процедуры экспорта/импорта информации между этим порталом и системами отдельных организаций.

Такой портал должен также поддерживать распределенное управление контентом и позволять делегировать права управления отдельными разделами уполномоченным представителям отдельных организаций.

Система поддержки распределенных рабочих групп

На уровне региона постоянно идет работа по подготовке документов, требующих согласованной деятельности различных ведомств. Для поддержки законотворческой работы, подготовки постановлений правительства региона распределенными рабочими группами целесообразно создание региональной подсистемы коллективной работы над документами, увязанной с используемой системой ЭДД.

Необходимо также отметить, что для реализации централизованной программы внедрения ЭДД на уровне региона целесообразно создание единого центра обучения и поддержки, способного оказывать эффективную методическую и техническую помощь организациям, внедряющим ЭДД. Это позволит заметно снизить общие издержки на внедрение и поддержку однотипных систем.

Это решение реализуется на базе продуктов компании Microsoft и партнеров. В качестве платформы (операционной системы) может быть использован Microsoft Windows Server или Microsoft Windows. В качестве СУБД используется многопользовательский Microsoft SQL Server и однопользовательский MSDE. Для автоматизации делопроизводства и документооборота рекомендуется использовать систему "Дело" от партнера Microsoft – компании "Электронные офисные системы" или аналогичные решения других партнеров.

Для организации работы рабочих групп над проектами документов рекомендуется использовать Microsoft SharePoint Portal Server или Microsoft SharePoint Team Services совместно с сервером управления проектом и распределения ресурсов Microsoft Project Server.

Центр обмена данными может быть построен на базе сервера интеграции Microsoft BizTalk Server и Microsoft Exchange Server. Для поддержки инфраструктуры открытых ключей может использоваться удостоверяющий центр сертификатов открытых ключей X.509 (Microsoft Certification Authority), входящий в стандартную поставку Microsoft Windows Server совместно с сертифицированными модулями, разработанными российскими партнерами Microsoft.

Для построения региональных порталов, обеспечивающих доступ к публичной информации, а также интерактивное взаимодействие с гражданами, естественным является использование решений на базе Microsoft Internet Information Services и технологии ASP (Active Server Pages). Для управления информацией может быть использован Microsoft Content Management Server.

Решение для федерального ведомства с территориальными подразделениями

Комплексное решение для федерального ведомства предполагает внедрение систем ЭДД в головной организации ведомства, в его территориальных подразделениях и подчиненных организациях. Количество рабочих мест в головном ведомстве может достигать нескольких сотен, в территориальных подразделениях и нижестоящих организациях – от одного до нескольких десятков рабочих мест. Совокупное количество устанавливаемых систем может достигать нескольких десятков и даже сотен.

К каждой отдельно взятой организации, в которой внедряется система ЭДД, применимы изложенные выше соображения – у них упорядочивается работа с документами, ускоряется обмен, улучшается контроль, делается более эффективным поиск нужных документов и т.д.

Но внедрение решения в рамках ведомства в целом позволяет достичь повышения эффективности работы ведомства за счет:

• повышения эффективности работы каждой организации в отдельности;
• ускорения обмена документами благодаря переходу на ЭД;
• возможности контроля за исполнением документов со стороны вышестоящей организации;
• создания централизованного постоянно доступного электронного архива ведомственных документов;
• создания эффективной системы взаимодействия с гражданами и предприятиями.

Рассмотрим дополнительные (к базовой системе ЭДД) централизованные подсистемы, позволяющие достичь этих целей.

Система обмена электронными документами

Для крупного федерального ведомства с десятками и сотнями подразделений и подведомственных организаций может оказаться целесообразным реализация собственного центра обмена данными (ЦОД).

Собственный ЦОД позволит не только упростить организацию и поддержку системы обмена ведомственными документами, но и выполнять функцию "точки подключения" для электронного обмена документами с другими организациями-контрагентами и системами, обслуживающими граждан и предприятия.

Ведомственный портал

Согласно распоряжению правительства, федеральные ведомства обязаны иметь свои порталы. Учитывая, что значительная часть документов, публикуемых на портале, хранится в архивной подсистеме ЭДД, для публикации документов и взаимодействия с системой ЭДД ведомства должен быть использован интерфейс, предоставляемый системой ЭДД.

Кроме обеспечения доступа к публичным документам, такой портал может иметь также и интранет-часть, обеспечивающую доступ сотрудников удаленных подразделений к электронному архиву ведомства.

Портал может быть также использован для приема и обратной связи по обращениям граждан и предприятий.

Система автоматизированного обмена документами с предприятиями

Одной из основных функций ряда ведомств является периодическое получение разнообразной отчетности от предприятий. Для этой цели могут быть разработаны специализированные подсистемы, обеспечивающие автоматизированный прием документов определенных видов от автоматизированных систем предприятий, регистрацию их и дальнейшую передачу на обработку соответствующим автоматизированным системам ведомства.

При подготовке ответственных документов ведомствами зачастую создаются рабочие группы, включающие в себя также сотрудников других ведомств и привлеченных экспертов. Для поддержки работы распределенных рабочих групп целесообразно создание распределенной подсистемы коллективной работы над документами.

Учитывая значительное количество разрабатываемых документов, средства коллективной работы должны быть тесно увязаны с системами ЭДД, т.е. процессы запуска проектов и создания рабочих групп, передачи документов в систему ЭДД на согласование и утверждение и т.д. должны быть по возможности автоматизированы.

Система работы над проектами документов может быть интегрирована с интранет-частью ведомственного портала.

Решение описываемого уровня реализуемо на базе продуктов компании Microsoft и партнеров. В качестве платформы (операционной системы) может быть использован Microsoft Windows Server и Microsoft Windows Profes-

sional. В качестве СУБД может быть использован Microsoft SQL Server для многопользовательских систем и MSDE – для однопользовательских. Для автоматизации делопроизводства и документооборота рекомендуется использовать систему "Дело" от партнера Microsoft – компании "Электронные офисные системы" или аналогичные решения других партнеров.

Для организации работы рабочих групп над проектами документов рекомендуется использовать Microsoft SharePoint Portal Server и Microsoft SharePoint Team Services совместно с сервером управления проектом и распределения ресурсов Microsoft Project Server.

Центр обмена данными может быть построен на базе сервера интеграции Microsoft BizTalk Server и сервера коллективной работы Microsoft Exchange Server. Для поддержки инфраструктуры открытых ключей может использоваться удостоверяющий центр сертификатов открытых ключей X.509 (Microsoft Certification Authority), входящий в стандартную поставку Microsoft Windows Server совместно с сертифицированными модулями, разработанными российскими партнерами Microsoft.

Для построения региональных порталов, обеспечивающих онлайн-доступ к публичной информации, а также интерактивное взаимодействие с гражданами, наиболее естественным является использование решений на базе Microsoft Internet Information Services и технологии ASP (Active Server Pages). Для управления информацией может быть использован Microsoft Content Managament Server.

Для поддержки интранет-составляющей портала также целесообразно использовать Microsoft SharePoint Portal Server, обеспечивающий необходимые механизмы разграничения доступа к информации и возможность интеграции информации из внешних источников (в данном случае – ведомственного электронного архива).

Примеры использования систем автоматизированного делопроизводства и электронного документооборота

Министерство юстиции Российской Федерации

В ходе первого этапа, который завершился в сентябре 2001 года, единая система электронного документооборота была развернута на 59 клиентских рабочих местах и 5 серверах в Департаменте делопроизводства Минюста России и секретариатах Министра и заместителей Министра юстиции Российской Федерации, а также в Управлениях Министерства по Архангельской, Московской, Самарской, Иркутской, Челябинской и Воронежской областям, Красноярскому краю и Республике Коми, в Главном управлении Минюста России по Санкт-Петербургу и Ленинградской области.

После проведения полномасштабной опытной эксплуатации систем было принято решение в течение 2002 года провести их доработку и внедрение во всех подразделениях Минюста России, включая территориальные управления. В феврале 2002 года была осуществлена поставка программного обеспечения во все территориальные органы.

В настоящее время активно включились в работу по внедрению систем электронного документооборота территориальные управления Минюста России по Кабардино-Балкарской Республике, Курской области, Главное управление Минюста России по Республике Дагестан и Главное управление Минюста России по Нижегородской области и другие территориальные органы Министерства юстиции Российской Федерации.

Предполагается дальнейшее развитие системы электронного документооборота в Минюсте России, включение в нее всех подразделений центрального аппарата и территориальных органов.

Основой реализованного в Министерстве юстиции Российской Федерации экспериментального решения стала клиент-серверная версия системы электронного документооборота "Кодекс: Документооборот" на базе СУБД Microsoft SQL Server. Использование продуктов и технологий Microsoft при создании этого решения позволило в короткие сроки обеспечить автоматизацию процессов делопроизводства ряда крупных подразделений органа государственной власти.

Более подробно реализованный проект описан в документе, опубликованном по адресу: http://www.microsoft.com/rus/business/casestudies/mojustice/.

Российский Фонд федерального имущества

В Российском фонде федерального имущества система ЭДД эксплуатируется с 1999 года. Начав с 10 автоматизированных рабочих мест в 1999 году, к 2002 году система разрослась до 25 рабочих мест, и планируется дальнейший рост. В течение года с помощью системы обрабатывается более 32 тыс. документов, а общее количество документов в базе превысило 100 тыс.

Внедрение системы ЭДД существенно подняло производительность труда сотрудников, снизило издержки и улучшило исполнительскую дисциплину. Руководство РФФИ получило в свое распоряжение действенный механизм контроля и управления работой ведомства.

В настоящее время пользователями системы является в основном делопроизводственный персонал, и работа ведется с регистрационно-контрольными карточками документов. В ближайшем будущем планируется:

• увеличение количества рабочих мест;
• внедрение систем ЭДД в территориальных подразделениях РФФИ и организация обмена электронными документами;
• организация сканирования входящих документов и переход к работе должностных лиц с электронными версиями документов.

Для реализации системы были применены операционная система Windows NT Server, СУБД Microsoft SQL Server 7.0, приложения Microsoft Office 97 и система "Дело-Предприятие" разработки партнера Microsoft – компании "Электронные офисные системы". Для организации коллективной работы над документами используется Microsoft Outlook и Microsoft Exchange Server.

Более подробно реализованный проект описан в документе, опубликованном по адресу: http://eos.ru/eos/eos_impl.

Единая автоматизированная система документооборота Республики Башкортостан

В соответствии с распоряжением Кабинета министров Республики Башкортостан от 12 августа 1998 года рабочая комиссия Координационного совета провела обзор и сравнительный анализ систем автоматизации делопроизводства и документооборота и на основании полученных данных выбрала решения компании Microsoft и систему "Дело", разработанную партнером Microsoft – компанией "Электронные офисные системы".

Опытная эксплуатация первой очереди системы и отработка технологий электронного документооборота осуществлялись в Администрации Президента РБ, аппарате Кабинета министров РБ, Министерстве финансов РБ и в Министерстве экономики и антимонопольной политики РБ, где в 1999–2000 годах были установлены первые четыре комплекта системы.

На основании полученного положительного опыта использования правительство Республики Башкортостан посчитало необходимым продолжить работы в данной области и приступить в 2001 году к реализации масштабного проекта внедрения второй очереди системы.

В рамках второй очереди проекта системы автоматизированного делопроизводства и документооборота были внедрены во всех республиканских органах власти, включая Администрацию Президента РБ, Госсобрание РБ, аппарат Кабинета министров РБ, министерства, госкомитеты, ведомственные организации (всего 31 организация) и в большинстве районных и городских администраций (всего 70 организаций).

В 2003 году планируется внедрить в республике систему обмена электронными документами, что позволит радикально ускорить обмен документами между различными органами власти республики.

Внедрение единой автоматизированной системы делопроизводства и документооборота позволяет органам государственной власти и местного самоуправления Республики Башкортостан решить ряд важных задач:

• повысить исполнительскую дисциплину при работе с документами;
• усовершенствовать технологии работы с документами;
• усилить контроль за прохождением документов в органах государственной власти;
• интегрировать разрозненные и несовместимые системы документооборота, имеющиеся в различных республиканских учреждениях и ведомствах, в единую систему делопроизводства и документооборота;
• уменьшить вероятность потери документов;
• сократить время поиска документов;
• ускорить взаимодействие между удаленными пользователями;
• унифицировать программное обеспечение, используемое в различных организациях.

В организациях первого уровня (республиканских министерствах, государственных комитетах и крупных ведомствах) устанавливается многопользовательская сетевая версия системы "Дело-Предприятие" на базе СУБД Microsoft SQL Server 2000.

В районных и городских администрациях, а также небольших организациях республиканского уровня используется однопользовательская полнофункциональная версия системы "Дело-Секретарь", предназначенная для ведения локального делопроизводства и организации обмена документами с удаленными подразделениями. В качестве СУБД применяется MSDE.

Использование решений Microsoft обеспечивает необходимую производительность и масштабируемость и позволяет снизить расходы на сопровождение системы, поскольку стоимость обучения специалистов и поддержки значительно ниже, чем для аналогичных решений других фирм.

Более подробно реализованный проект описан в документе, опубликованном по адресу: http://www.microsoft. com/rus/business/casestudies/bashkiria/.

Администрация города Санкт-Петербурга

В целях формирования единого информационного пространства Администрацией Санкт-Петербурга реализован масштабный проект создания и внедрения единой системы электронного делопроизводства и документооборота, охватывающей все территориальные и отраслевые исполнительные органы государственной власти Санкт-Петербурга. Система построена с использованием технологий информационных продуктов партнера Microsoft – компании "Кодекс" и на основе глубокой интеграции с продуктами Microsoft Office, что позволило снизить стоимость проекта и в кратчайшие сроки обеспечить внедрение системы в промышленную эксплуатацию.

Первая очередь проекта (1999) внедрялась в четырех подразделениях Канцелярии Администрации Санкт-Петербурга, трех территориальных управлениях и трех отраслевых комитетах. Между всеми территориально удаленными объектами внедрения был организован электронный обмен данными.

В 2000 году к проекту присоединились еще 12 подразделений Канцелярии Администрации Санкт-Петербурга, 14 территориальных управлений и 9 отраслевых комитетов.

2001 год был посвящен включению в единую систему электронного делопроизводства и документооборота Администрации Санкт-Петербурга отраслевых комитетов Администрации города – это 24 новых объекта внедрения.

К маю 2002 года системы по автоматизации делопроизводства были уже внедрены на 57 объектах Администрации города, что составляет более 800 рабочих мест сотрудников подразделений документационного обеспечения и 1500 рабочих мест исполнителей.

Предполагается, что к 2003 году к проекту будут подключены подразделения двойного подчинения, такие, как районные жилищные агентства, районные управления по здравоохранению, районные финансовые управления и т.д., – всего 36 новых объектов.

Для реализации системы был использован сервер с операционной системой Windows 95/98/NT/2000, СУБД Microsoft SQL Server 7.0/2000, приложения Microsoft Office 97 и система электронного документооборота "Кодекс: Документооборот".

Более подробно реализованный проект описан в документе, опубликованном по адресу: http://www.microsoft.com/rus/business/casestudies/spb/.

Более подробная информация о решениях Microsoft в области документооборота для российских органов государственной власти и местного самоуправления содержится в специальном выпуске информационного бюллетеня "Электронный документооборот и делопроизводство", который издан Московским представительством корпорации Microsoft. Этот бюллетень рассылается вместе с данным номером журнала.

Информация на русском языке представлена также на веб-сайте Представительства Microsoft в CНГ по адресу: http://www.microsoft.com/rus/government/

---

&copy Информационное общество, 2003, вып. 1, сc. 97-115.