Распространение информационного общества за пределы Москвы и Санкт-Петербурга: стратегии и стимулирующие механизмы всеобщего доступаНазвание статьи
Навас-Сабатер Хуан

---

Доступ к информации и полному знанию жизненно важен для экономического развития, особенно в сельской местности. В России все еще существует значительное несоответствие между доступом к информации и коммуникациями. Сузить этот разрыв – приоритетная задача в деле построения информационного общества. В статье дан обзор телекоммуникационного сектора России, описаны основные сложности уменьшения цифрового разрыва между городом и деревней. Показаны результаты использования особой регуляционной политики и стимулирующих механизмов для обеспечения всеобщего доступа к информационным и коммуникационным службам¹ .

1. Введение

Всеобщий доступ к телекоммуникационным и информационным службам является приоритетной задачей для развития информационного общества в любой стране. Необходимость этого выявила программа "Электронная Россия". Особое внимание следует уделить расширению телекоммуникационных служб в сельской местности. Свободный и конкурентный рынок, как правило, является составной частью обеспечения доступа для большинства населения. Но как бы то ни было, сельские и малонаселенные районы часто кажутся непривлекательными для операторов телекоммуникационной связи. Правительство может сыграть ключевую роль для привлечения частных инвестиций в районы, где спрос не удовлетворен, создавая там проводящую регуляционную среду и используя конкурентные стимулирующие схемы. В мире накоплен обширный опыт в продвижении всеобщего доступа, и Всемирный Банк активно участвует в применении инновационных схем и подходов, нацеленных на сокращение разрыва между городскими и сельскими районами в деятельности телекоммуникационных служб. Суть самой эффективной во множестве случаев стратегии, которую проводит Всемирный Банк в ряде стран, заключается в создании фондов всеобщего доступа, которые путем подхода "умных субсидий" предоставляют финансовую поддержку избранным частным операторам.

2. Всеобщий доступ является приоритетной задачей для развития информационного общества в России

2.1. Обзор российского сектора телекоммуникаций

Разрыв между городскими и сельскими районами в доступе к ИКТ только отчасти обусловлен фактором разницы в доходах. Во многом причиной такого положения дел является субъективная уверенность в том, что жители сельских районов не могут себе позволить оплачивать эти услуги. Однако очевидно, что сельские сообщества тратят на телекоммуникационные услуги приблизительно такую же часть доходов, что и городские жители.

Общая обеспеченность населения России телефонной связью (как стационарной, так и мобильной) немного ниже среднего показателя для европейских стран, однако эта цифра быстро растет. Несмотря на то, что обеспеченность стационарной телефонной связью находится сравнительно на высоком уровне, мобильная связь не достигла ожидаемых результатов. Поэтому можно считать общие показатели сравнительно низкими для страны, желающей быстро перейти к информационному обществу.

Соотношение телеплотности городских и сельских районов или данные по информационному неравенству регионов приближаются к ожидаемому экономическому показателю России. Разрыв между городскими и сельскими районами в среднем кажется приемлемым, но его соотношение становится более ясным при сравнении абсолютных, а не относительных показателей. Учитывая численность населения России, число сельских жителей, не имеющих доступ к телефонной связи, составляет около 15 миллионов человек, в 54000 сельских населенных пунктах нет даже одного телефона. Безусловно, эта цифра в много раз превосходит те же показатели других стран европейского региона.

Согласно данным Министерства Российской Федерации по связи и информатизации за 1999 год, распространение доступа к средствам связи носило в регионах неравномерный характер. Так, например, в Северном регионе около 30% домов было оснащено телефонной связью, тогда как в Восточном – только 17.

В дополнение к этому, несмотря на быстрый рост мобильной телефонии, она развивается недостаточно быстро, чтобы сократить существующий разрыв. По данным компании "Сотовик", плотность охвата мобильной связью населения России выросла с 1999 по 2001 год с 1% до 5%, в то время как в Москве этот показатель поднялся за тот же период с 5% до 27%.

Общая ситуация в интернете напоминает положение дел в телефонии (рис. 1). Предполагаемая плотность пользователей Сети находится посередине шкалы предполагаемых индикаторов макроэкономики России. Однако количество пользователей интернета варьируется в зависимости от региона, сильно уменьшаясь в некоторых районах, как следует из графика. Например, в Европейской части России сосредоточено около 65% интернет-пользователей, а на Урале – только 12%.

---

2.2. Всеобщий доступ в рамках "Электронной России"

Большая численность и неравное распространение жителей, не обеспеченных доступом к информационным технологиям, вызывают обеспокоенность властей. Хотя показатели доступа к интернету в среднем не особенно низки, "цифровой разрыв" растет, особенно в сельских и отдаленных регионах.

В рамках федеральной программы "Электронная Россия" были определены основные проблемы и предприняты некоторые меры по их решению. Перечислим ключевые направления ее деятельности:

• продвижение либеральной нормативной и эффективной организационной среды для развития ИКТ;
• поддержка развития инфраструктуры интернета;
• продвижение "электронного правительства";
• продвижение "электронного обучения".

Для поддержки развития инфраструктуры интернета по стране программа предусматривает:

• развитие эффективной связи между правительственными организациями на федеральном, региональном и местном уровнях;
• улучшение доступа к электронным средствам массовой информации, особенно на местном уровне;
• создание каналов доступа к открытым библиотекам и базам данных;
• создание единой телекоммуникационной инфраструктуры для правительственных и образовательных учреждений.

Из вышеперечисленного ясно видно, что всеобщий доступ является приоритетной задачей программы "Электронная Россия". Однако какие механизмы есть у правительства для достижения всех этих жизненно важных целей?

3. Международный опыт развития всеобщего доступа в сельских районах

3.1. Рыночный разрыв и разрыв доступа

Стратегии, направленные на ускоренное развитие телекоммуникационных служб в сельских районах, должны совмещать два подхода. С одной стороны, используя стратегии, которые могут позволить укорениться рынку, необходимо преодолеть помехи на пути поставок. Мы называем это преодолением рыночного разрыва. Этого можно добиться без какой-либо финансовой помощи посредством взвешенной политики, при которой рынок становится конкурентным, операторам обеспечены стабильная регуляционная среда и поощряются частные инвестиции.

С другой стороны, на определенном этапе рынок достигнет так называемой "границы доступности". За пределами этой границы могут оказаться области или группы населения, которых невозможно обслужить коммерческими способами даже при эффективно функционирующем рынке. Мы называем такую ситуацию "разрывом доступа", причиной которого являются разница в доходах городского и сельского населения, а также объективно более высокая стоимость услуг в сельских и малонаселенных районах.

Для решения этой проблемы можно применять инновационные стратегии, которые переносят акцент с частного доступа на доступ сообщества в целом. Именно в таких случаях правильно нацеленные субсидии ("умные субсидии") могут быть использованы для получения положительного отклика общества и обеспечения долгосрочной жизнеспособности рынка.

Следующая диаграмма иллюстрирует эту концептуальную схему (рис. 2).

---

Доступные альтернативные стратегии и инструменты сокращения этих разрывов описаны ниже.

Дефицит рынка повысить эффективность рынка:

• частные инвестиции и конкуренция,
• стабильная и прозрачная система управления.

Неравенство доступа нормативные меры:

• конкретные цели и стратегии всеобщего доступа,
• схемы финансирования всеобщего доступа: принцип "разумных субсидий".

3.2. Принцип "разумных субсидий" для расширения доступа за пределы рынка

Частное обеспечение и конкурентные рынки являются основным фундаментом для достижения всеобщего доступа. Однако, как мы сказали выше, у рынка есть свои ограничения, которые могут быть дополнены посредством соответствующих механизмов.

В конкурентной среде одним из таких механизмов является так называемый подход "умных субсидий". Этот инновационный метод, призванный поощрить частные инвестиции в неэкономических сферах, заключается в создании фондов всеобщего доступа, предоставляющих субсидии на конкурентной основе. Эти фонды уже использовались с большим успехом в Латинской Америке (Чили, Перу, Колумбия, Гватемала, Доминиканская республика и т.д.), а также все чаще применяются в других регионах – в Азии и Африке. Подход "умных субсидий" был даже включен в последнюю директиву Всеобщей службы ЕС. Он обычно используется как переходный механизм финансирования расширения сети в трудных и неприбыльных районах, когда ограничения рынка становятся очевидными (рис. 3).

---

Субсидии предоставляются операторам на тендерной основе, понижая стоимость и увеличивая доступность. Новые участники, а иногда – уже работающие операторы, борются за эти субсидии. В результате их получает тот, кто сумел доказать, что может обойтись меньшими средствами или предоставить за те же деньги больше услуг. В идеале эти два параметра совмещаются. Таким образом, субсидии устанавливаются рынком. В редких случаях – как, например, организовано в Чили или запланировано на Филиппинах – фонд финансируется за счет бюджета правительства. Более распространен обычный подход, используемый в Перу, Гватемале, Доминиканской республике, а также, в будущем, в Грузии, Непале, Уганде и Никарагуа. Он заключается в следующем. Телекоммуникационному сектору позволяется самому финансировать развитие своей сети либо за счет небольших, обязательных взносов операторов, либо за счет лицензирования и платы за спектральное использование.

Главные особенности принципа "разумных субсидий":

• конкуренция за право предоставления услуг и за получение субсидий снижает необходимость государственного финансирования;
• небольшие субсидии привлекают значительные частные инвестиции и развивают общий доступ;
• необходимую сумму субсидий определяют не правительство, а законы рынка.

В дополнение нужно заметить, что этот подход также применяется по отношению к доступу в интернет в центрах общего доступа в некоторых странах (например, Чили, Колумбия и т.д.), что может быть интересной возможностью при рассмотрении ситуации в России.

4. Всемирный Банк. Опыт и вклад в цели правительства по улучшению всеобщего доступа

4.1. Опыт Всемирного Банка в развитии всеобщего доступа

Всемирный Банк активно инвестирует в проекты, основанные на удачных моделях, которые были опробованы в особых странах, как в случаях с Чили и Перу.

Один из первых проектов был воплощен в Гватемале, где Всемирный Банк поддерживал создание фонда по закону, развитие основных направлений деятельности фонда и первый раунд тендера. Схожий подход был применен во множестве других проектов – в Доминиканской республике, Грузии, Марокко, Никарагуа и Непале. В нескольких случаях Банк не только предоставил техническую помощь, но и сделал небольшие инвестиции в сельскую телекоммуникационную инфраструктуру, используя фонд как посредника.

Всемирный Банк поддерживает деятельность в данной сфере в более чем 20 странах. Эта деятельность включает:

• Исследования: Чад, Гана, Индия, Индонезия, Малави, Мали, Мавритания, Марокко, Южная Африка, Танзания, Того, Уганда.
• Пробные проекты: Грузия, Гана, Индонезия, Кения, Мали, Того.
• Проект фонда: Боливия, Доминиканская Республика, Эквадор, Непал, Никарагуа, Уганда, Нигерия, Грузия, Мозамбик.
• Первоначальные инвестиции в фонд: Грузия, Непал, Никарагуа, Уганда, Боливия, Нигерия, Мозамбик.
• Проекты в сфере сельских телекоммуникаций и энергии: Боливия, Уганда.

4.2. Вклад Всемирного Банка в развитии всеобщего доступа в России

В России в данный момент Всемирный Банк поддерживает ряд действий, вносящих скромный вклад в цели правительства в рамках программы "Электронная Россия". Ниже приведено их краткое описание.

• Проведение краткого исследования законодательной и нормативной системы.
• Поддержка оценки готовности к информационному обществу и создание Портала развития путем выделения двух грантов по программе infoDev.
• Заявка на грант Public-Private Infrastructure Advisory Facility (PPIAF) от имени правительства для детального изучения проблемы всеобщего доступа, предложения конкретных вариантов и проведения пробного проекта с целью выявления наилучшей альтернативы.

В частности, учитывая предложенный грант PPIAF, в сфере всеобщего доступа необходимо обеспечить:

• оценку уровня доступа и потребностей по всей стране;
• предложение стратегических вариантов удовлетворения спроса, включая использование схемы "разумных субсидий";
• определение подходящего района для пробного проекта и источников финансирования;
• разработку законодательных и нормативных документов для района, в котором будет реализовываться пилотный проект;
• оценку и распространение опыта.

Автор уверен, что действия, предпринятые посредством этого гранта, позволят правительству России опробовать новые пути развития всеобщего доступа. Без сомнения, это облегчит достижение некоторых целей "Электронной России" и поддержит развитие в стране информационного общества.

Ссылки

¹ Некоторые материалы взяты из Х. Навас-Сабатер, А. Даймонд и Н. Юнтунен "Телекоммуникации и информационные службы для бедных: Вперед к стратегии универсального доступа". – Тезисы Всемирного Банка. – № 432. – Апрель 2002 года.

---

Хуан Навас-Сабатер - специалист по телекоммуникациям Отдела глобальных ИКТ Всемирного Банка.

---

&copy Информационное общество, 2002, вып. 1, сc. 59-63.