О журнале
Рекомендации
Э-Эстония: уроки для России
Талло Ивар
Ивар Талло
Сегодня во многих докладах затрагивалась теоретическая сторона проблемы. Мне бы хотелось показать, как эти теоретические положения применяются на практике. Наш опыт немного отличается от опыта Малайзии и от того, что планируется сделать в России, но все же, надеюсь, он будет интересен присутствующим. Всего за десять лет Эстония во многих отношениях довольно сильно изменилась. Я, естественно, буду говорить об изменениях в электронной сфере.
Итак, какова же ситуация сейчас, как она сложилась и с чем нам пришлось столкнуться за эти годы? Какие проекты были наиболее успешными и какие уроки можно из них извлечь? Мы не можем, как канадцы, с гордостью заявить, что 75% населения страны пользуется интернетом. В 2002 году у нас этот показатель был равен 41%, но, учитывая то, что наш ВВП на душу населения составляет всего лишь 1/3 среднего ВВП стран Европейского Союза, 1/4 или 1/5 среднего ВВП Канады, я думаю, это довольно хорошая цифра. Мы обогнали многие страны по количеству общественных пунктов доступа в интернет, входим в число лидеров по количеству систем обеспечения безопасности, занимаем значительное место в глобальной сети. Однако, к сожалению, не все так хорошо. По развитию людских ресурсов мы все еще на 44 месте, в области использования компьютеров в школах мы находимся на самом низком уровне в Европейском Союзе. Так обстояло дело с развитием общества с 1970 по 2001 год, 2002 год еще не включен в эту статистику.
Нужно учитывать не только развитие в области компьютерной техники и интернета, но и мобильные телефоны. Но об этом поговорим позднее. А сейчас напомню, что все страны Прибалтики являются небольшими государствами с небольшим же населением. А сегодня, сравнивая европейские страны по использованию интернета, мы увидим, что Эстония по этому показателю в 3-4 раза превосходит Литву и Латвию, хотя 10 лет назад они были примерно в одинаковом положении. По количеству центров общественного доступа в интернет лидирует Финляндия, Эстония не намного отстает, и в настоящий момент даже развивается быстрее.
Почему мы обращаем такое внимание на обеспечение доступа и создание интернет-центров? Мы были бедны, не каждый житель Эстонии может позволить себе купить компьютер, но мы не хотим лишать людей возможности пользоваться интернетом, если они этого хотят. Но важно не только обеспечить доступ населения к информационным технологиям и сетям, важно и то, как оно этим доступом пользуется. Если посмотреть, как и для чего люди используют компьютеры и интернет, то можно заметить интересную вещь: Эстония находится в числе лидеров по использованию сайтов центральной и местной власти для получения информации, причем не только для ее получения, но и для предоставления – то есть для передачи необходимых данных, например, налоговых деклараций. Кстати, когда мы запустили пробный проект уплаты налогов на доходы в режиме "онлайн", система просто не справилась с количеством заявлений, поскольку услуга оказалась необычайно популярной. Я могу сказать, что на собственном опыте почувствовал, насколько проще платить через интернет, когда отдаешь некие "виртуальные" деньги.
Теперь давайте перейдем к причинам успеха Эстонии в электронном развитии. Главная из них – общее согласие между движущими силами эстонского общества. Благодаря этому согласию у политических лидеров было желание развивать это направление, несмотря на то, что оно требует финансовых затрат и ресурсов. Инициатива исходила как от общественного, так и от частного сектора, но и правительство также играло активную роль. У нас не было каких-либо общих стратегий, мы выбрали немного другой подход, который я бы назвал "развитием, основанным на конкретных проектах", и, конечно же, у нас не было слишком большого багажа уже установленных моделей, что давало возможность пойти новым путем.
Другие причины успеха кроются в том, что Эстония – маленькая страна, находится недалеко от Финляндии – одного из лидеров движения к информационному обществу. Но главным фактором, пожалуй, стало желание общества найти возможность быстрого развития.
Роль национальной стратегии электронного развития у нас выполнял документ под названием "Принципы эстонской политики в сфере информации", который уточнил и упорядочил мышление в данной сфере. Мы рассматривали информационное общество как всеобъемлющее понятие, отказавшись от сугубо технологического подхода к этому понятию. Затем мы определили роль правительства. На мой взгляд, очень важно, какое место занимает правительство в этой системе. Первое и главное, что правительство должно сделать – это обеспечить поддержку движению к информационному обществу. Потом – обеспечить условия, в которых информационное общество может развиваться. Мы также поставили себе первоочередную цель – достигнуть равноправного и недорогого доступа к информационно-коммуникационным технологиям (ИКТ) для всех, независимо от географического положения, и обеспечить активное предоставление информации правительством – то есть сделать государственную власть открытой. Что касается координации всех этих усилий, то многие годы у нас не было специального государственного органа в этой области. И сейчас, когда данные вопросы координирует Министерство экономики и коммуникаций, многие считают такое положение дел не слишком удобным. Мы назвали это "мягкой координацией" правительственных инициатив, хотя бы потому, что никто не знал, что на самом деле нужно делать, и не хотел, естественно, рисковать, принимая решения. В этом – принципиальное отличие нашего подхода от стран с центральной координацией, таких, как Малайзия, где 20 лет все знают, что нужно делать.
Я принимал непосредственное участие в разработке всех этих принципов информационной политики, о которых сейчас рассказываю. Разумеется, я также не знал, что будет со страной через 2-3 года. Поэтому мы и стремились создать не национальную стратегию, а ряд принципов, одним из которых являлась децентрализация координации действий.
Чего же мы достигли, пойдя по пути развития, основанном на конкретных проектах? Приведу самые известные из них. "Школы в интернете" – этот проект был закончен уже к 1999 году. Затем у нас было много проектов в области доступа, один из самых удачных (завершен в прошлом году) – размещение в интернете сайтов всех местных администраций. Сегодня у нас есть центры доступа во всех библиотеках, в конце этого года мы приняли Закон об общественной информации. В принципе, такие задачи должно ставить правительство, но в данном случае первыми были ПРООН и Фонд Сороса, которые способствовали развитию гражданского общества и созданию общественных центров доступа.
Когда деловое сообщество почувствовало, что становится выгодным вложение средств в общественное развитие и общественные проекты, то инициатива перешла к представителям бизнеса Эстонии. Крупнейшие эстонские компании, телекоммуникационные корпорации, банки создали свой фонд, вложили в него около 20 миллионов долларов, что для Эстонии является довольно большими деньгами, и начали сами создавать центры общественного доступа. Сейчас они обучают все население использованию ИКТ. Таким образом, деловые люди работают на благо общества, потому что это им выгодно. Банки могут обойтись меньшим числом отделений, если все начнут проводить операции в режиме "онлайн" – никому, даже людям старшего поколения, не нужно будет идти в банк, все участники финансовых операций станут пользоваться интернет-банками, так как это намного удобнее. Но чтобы добиться нужного результата, следует вовлечь в этот процесс всех без исключения. Когда работа началась, выяснилось, что если установлен правильный баланс частных и государственных инициатив, в процесс включаются все. Частный сектор не только может принимать участие в государственных проектах, но и получать при этом прибыль.
Мы реализовали ряд социальных целевых проектов, направленных на обеспечение всеобщего доступа. Один из них – обеспечение доступа к компьютерам для учителей. Наши учителя (думаю, и российские тоже) не получают высокую зарплату. Также не получают высокую зарплату сельскохозяйственные работники. В этом случае подключилось правительство и либо предоставило кредиты под низкие проценты на покупку этих компьютеров, либо просто купило большое количество компьютеров и продало их по очень низкой цене.
Теперь еще о нескольких проектах, которые были уже выполнены. Один из наиболее значимых – проект создания портала "электронного правительства". Чем отличается наш портал от своих аналогов в других странах? Мы издали указ об общественной информации, в котором говорится, что все государственные организации и некоторые частные компании, которые оказывают большое влияние на общественную жизнь, должны создать собственные страницы в интернете с определенным количеством информации. Чтобы каким-то образом все это скоординировать, мы создали центральный портал – www.government.ea. Там можно найти много интересного, например, виртуальную комнату для совещаний. Когда проходит заседание правительства, можно получать всю информацию о нем практически немедленно. У нас есть электронный правительственный бюллетень – официальное государственное издание, в котором печатаются тексты всех эстонских законов, так что его можно даже использовать в суде. Есть электронная "книга жалоб и предложений", что для многих представляет большой интерес. Есть страница – она еще не совсем закончена, но уже работает – настраиваемый портал для связи с правительством. Эта страница пользуется большой популярностью, что очень важно. Люди хотят понимать те или иные действия властей, спрашивают: что я от этого получу, зачем нам это надо? Правительство должно не только предоставлять информацию и услуги своим гражданам, но и делать это таким образом, чтобы людям было действительно удобно. Реальным воплощением в жизнь этого принципа и является этот проект, когда граждане сами выбирают, что им надо, как они хотят общаться с правительством, имеют возможность связаться с ним, подать заявление, запросить информацию.
Подобные проекты могут проводиться "сверху вниз" или "снизу вверх". Одним из проектов, реализуемых "сверху вниз", стало "электронное правительство", которым мы гордимся. Это не просто доступ к информации о заседании правительства, не только компьютеры, установленные в министерствах. Дело в том, что мы изменили все процедуры, все пути, по которым идут потоки информации на заседаниях. Сейчас остается больше времени на обсуждение спорных проблем или политики в какой-либо сфере – решения, с которыми все согласны, оформляются быстро. Мы добились того, что каждый гражданин Эстонии может участвовать в правительственных заседаниях, не присутствуя там физически.
Еще один довольно интересный проект – электронные удостоверения личности. Они обязательны для всех проживающих на территории страны, в них есть в электронном виде все сведения о человеке, они также являются подтверждением его (или ее) цифровой подписи. Эти карточки немного похожи на кредитные карточки с чипом. С их помощью можно войти в свою командную среду, получать все виды услуг, это очень удобный и простой способ идентификации. В связи с этим есть система официальных сообщений. Мы больше не живем в одном месте, куда правительство могло бы посылать письма. Лично я постоянно путешествую между Таллинном и Тарту, мне присылают письма в разные места, но теперь у меня есть и официальный адрес, на который я могу получать официальную информацию. Так что когда я должен уплатить штраф за неправильную парковку, я всегда могу проверить, уплатил я его уже или нет, и мне не приходится платить дважды.
Еще один вопрос – "электронная демократия". Всего полгода назад мы приняли закон на эту тему. Сначала предполагалось, что он вступит в силу в этом году, но затем эту процедуру отложили до 2005 года. "Электронная демократия" – это не только электронное голосование. Сюда входят электронное участие в процессе принятия решений; электронная "книга жалоб и предложений"; "центр комментариев", благодаря которому люди могут высказать свое мнение по всем проектам законов даже до того, как они будут переданы на рассмотрение правительства; электронные финансы, электронное казначейство, ведение бухгалтерских книг в режиме онлайн; электронное законодательство, подготовка проектов законов в онлайновом режиме и даже электронное налогообложение. Речь идет не только о налоге на доходы с физических лиц – здесь и налог на заработную плату, налог на социальное обеспечение, все это уже можно делать в интернете. Очень полезна электронная таможня. Когда все эти процедуры осуществляются в режиме онлайн, это не только делает их более эффективными. Снижается коррупция, сокращаются случаи превышения полномочий, потому что все действия легко проследить.
Благодаря чему все это стало возможным? В общем, это были правительственные решения в сфере информационных технологий, предложения Информационного совета и рекомендации совещательных органов, общие инициативы правительства, частного и "третьего" сектора, осуществляемые при поддержке департаментов государственной информационной системы, Фонда информатики и практически всех движущих развития. Чтобы двигаться вперед, разрабатывая новые принципы, нам нужно совместить новую практику с решением проблем электронной безопасности и надежности в глобальной сети, так как от этого зависят частная и деловая жизнь конкретных людей и интересы государства в целом.
Есть еще один вопрос, который привел меня на конференцию – это обмен опытом. Мы сейчас совместно с ПРООН, Институтом "Открытое Общество" и эстонским правительством создаем региональный центр обучения электронному правлению. Но может быть, наше будущее уже следует называть не "электронным", а "мобильным"? У нас есть, например, мобильные парковки – здесь не нужно кидать монеты в автоматы, можно просто использовать мобильный телефон для оплаты. Можно также купить билеты на автобус по мобильному телефону. Прошлым летом мы запустили пробный проект "мобильного пива" – покупку пива с помощью мобильных телефонов. Рассчитываем, что в следующем году он привлечет внимание потребителей. Вообще, сфера мобильных технологий сейчас очень быстро развивается.
И в заключение хотелось бы сказать о тех уроках, которые можно извлечь. Для успеха необходимо, чтобы среди различных влиятельных организаций было как можно больше согласия. Чтобы были созданы условия для получения денег, нужно быстро перейти от подхода, основанного на технологиях, к подходу, в центре которого будет информационное общество. Обязательно необходим централизованный подход к предоставлению доступа. Когда вы принимаете общие программы, то теряете гибкость. Следует передать эти вопросы на местный уровень. Мой совет – забудьте о глобальных решениях. Необходимо глобальное видение, но нужно максимально использовать инициативу "снизу", что, согласитесь, невозможно при существовании больших программ (здесь я не согласен с тем, что было сказано раньше). Конечно, необходимо информационное законодательство. Надо также обращать внимание и на недостаточную реализацию. Я слежу за развитием ситуации в России в области законодательства – она такая же, как и в других больших странах, здесь все детально продумывается. Но нельзя продумать электронное законодательство на 30 лет вперед. Нужно принять его сейчас, а затем вернуться к нему через два года. Даже в Европейском Союзе придерживаются подобного подхода. Поэтому будьте готовы пересматривать свои законодательные планы. И также хотелось бы отметить важность информированности – это, некоторым образом, центральный вопрос. Нужно обеспечить поддержку общества, а это можно сделать, предоставляя конкретные услуги людям. Нужно иметь информационное наполнение и обращать особое внимание на развитие электронной администрации. Это действительно необходимо, и эта задача должна решаться одновременно с реформами государственного управления. Если просто использовать информационные технологии в правительстве или управлении, не изменяя самой процедуры управления, то добьетесь немногого. Но если совмещать внедрение ИКТ с государственными реформами, то это принесет огромную пользу.
Ивар Талло - Советник Министерства экономики и коммуникаций Эстонии, Эстония.
© Информационное общество, 2002, вып. 1, сc. 43-46.