Ведомственные правовые акты
Белюкин А.М., Хургин В.М.

---

Обычно в понятие "ведомства" включаются федеральные органы исполнительной власти, структура которых утверждается Президентом Российской Федерации. Существуют, однако, иные органы и организации (Центральный банк Российской Федерации, Пенсионный фонд Российской Федерации и др.), правовые акты которых по своему статусу, целевой направленности, порядку регистрации и опубликования во многом аналогичны актам федеральных органов исполнительной власти. В рамках данной статьи такие акты рассматриваются наравне с ведомственными актами в их классическом понимании.

Подготовка и выпуск правовых актов федеральных органов исполнительной власти регулируются Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации [1, 2], Разъяснениями о применении правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации [3] (до того действовали Разъяснения от 17 апреля 1998 г. № 42 [4]), изданными на основании абз. 2 п. 1 постановления Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009 [1], и Типовой инструкцией по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти [5], разработанной в соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 31 октября 2000 г. № 1547-р [6]. Ранее действовали Правила подготовки ведомственных нормативных актов [7] и Положение о порядке государственной регистрации ведомственных нормативных актов [8].

1. Подготовка правовых актов федеральных органов исполнительной власти

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти издаются на основе и во исполнение федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, а также по инициативе самих федеральных органов исполнительной власти в пределах их компетенции.

Нормативные правовые акты издаются федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Акты, изданные в ином виде (например, указания и др.), не должны носить нормативный характер (ранее ведомственные нормативные акты могли издаваться в виде, предусмотренном положениями о соответствующих центральных органах федеральной исполнительной власти [7]).

Нормативные правовые акты, изданные до утверждения Правил [1], которые не соответствуют перечню видов нормативных правовых актов, указанному в Правилах, подлежат переподписанию (переутверждению).

Структурные подразделения и территориальные органы федеральных органов исполнительной власти не вправе издавать нормативные правовые акты.

Проекты нормативных правовых актов, затрагивающих социально-трудовые права работников, рассматриваются и принимаются органами исполнительной власти с учетом мнения соответствующих профсоюзов [9].

Проекты правовых актов Российской Федерации нормативного и ненормативного характера, нормативно-технических и инструктивно-методических документов, утверждаемых органами государственной власти Российской Федерации, регламентирующих деятельность, которая может оказывать воздействие на окружающую природную среду, в том числе использование природных ресурсов, подлежат обязательной государственной экологической экспертизе, проводимой на федеральном уровне [10].

Нормативный правовой акт может быть издан совместно несколькими федеральными органами исполнительной власти или одним из них по согласованию с другими. Если в соответствии с законодательством Российской Федерации согласование нормативного правового акта является обязательным, а также если в нем содержатся положения, нормы и поручения, касающиеся других федеральных органов исполнительной власти, иных органов и организаций, проект акта подлежит согласованию, которое оформляется визами руководителей либо заместителей руководителей соответствующих федеральных органов исполнительной власти, иных органов и организаций.

2. Внесение изменений в нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти

Одновременно с разработкой проекта нормативного правового акта должны быть подготовлены предложения об изменении и дополнении или признании утратившими силу соответствующих ранее изданных актов или их частей.

Положения об изменении, дополнении или признании утратившими силу ранее изданных актов или их частей включаются в текст нормативного правового акта (с указанием отменяемых глав, пунктов, подпунктов и абзацев) либо оформляются как приложение к акту.

Нормативные правовые акты, изданные совместно или по согласованию с другими федеральными органами исполнительной власти, изменяются, дополняются или признаются утратившими силу по согласованию с этими федеральными органами исполнительной власти.

При необходимости внесения изменений и дополнений в несколько нормативных правовых актов, зарегистрированных в Министерстве юстиции Российской Федерации, изменения и дополнения в каждый акт оформляются отдельным документом. Изменения и дополнения, вносимые в нормативный правовой акт, оформляются, как правило, нормативным правовым актом того же вида, в каком издан основной документ.

Если выявились необходимость внесения существенных изменений в ранее изданные нормативные правовые акты или наличие по одному и тому же вопросу нескольких актов, а также, если в акт неоднократно вносились изменения, то в целях упорядочения разрабатывается новый единый акт.

При возникновении необходимости изменения правового регулирования вопросов, решенных в нормативных правовых актах бывших министерств и ведомств СССР, оформлять такое изменение следует путем принятия нового нормативного правового акта.

3. Особенности подготовки и оформления отдельных видов документов

Приказ, распоряжение

Приказами и распоряжениями оформляются решения нормативного характера, а также по оперативным, организационным, кадровым и другим вопросам внутренней работы федерального органа исполнительной власти.

Приказ (распоряжение) имеет следующие реквизиты:

• Наименование федерального органа исполнительной власти.
• Наименование вида документа.
• Дата и номер.

Приказ может иметь заголовок, который должен кратко и точно отражать содержание. Распоряжения, как правило, заголовка не имеют.

В констатирующей части приказа кратко излагаются цели и задачи, факты и события, послужившие основанием для издания приказа. Распорядительная часть должна содержать перечисление предписываемых действий с указанием исполнителя каждого действия и сроков исполнения.

Если приказ изменяет или отменяет ранее изданный документ, то текст должен содержать ссылку на отменяемый документ (пункт документа) с указанием его даты, номера и заголовка.

Приказы (распоряжения) подписывает руководитель федерального органа исполнительной власти, а в его отсутствие – лицо, его замещающее. Приложения к приказу подписываются руководителем структурного подразделения, подготовившего проект.

Особенности подготовки и оформления постановлений в Типовой инструкции по делопроизводству [5] не регламентированы. Вероятно, следует считать, что требования к подготовке постановлений аналогичны требованиям к подготовке приказов.

Положение, правила, инструкция

Положение принимается в том случае, если в нем устанавливаются системно связанные между собой правила по вопросам, отнесенным к компетенции федеральных органов исполнительной власти.

В правилах устанавливаются нормы и требования, обязательные для выполнения.

В инструкции излагается порядок осуществления какой-либо деятельности или порядок применения положений законодательных и иных нормативных актов.

Положения, правила и инструкции применяются как самостоятельные правовые акты, которые подписываются руководителем, или как акты, утверждаемые федеральным органом исполнительной власти; утверждение оформляется в форме грифа утверждения или путем издания распорядительного документа об их утверждении. Решение о порядке принятия положений, правил и инструкций находится в ведении федерального органа исполнительной власти.

4. Государственная регистрация нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти

На государственную регистрацию нормативные правовые акты направляют:

а) федеральные органы исполнительной власти (министерства Российской Федерации, государственные комитеты Российской Федерации, федеральные службы, федеральные комиссии, российские агентства, органы федерального надзора);

б) иные органы и организации, нормативные правовые акты которых в соответствии с законодательством Российской Федерации подлежат государственной регистрации в Министерстве юстиции Российской Федерации (например, Центральный банк Российской Федерации, Пенсионный фонд Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования, Фонд социального страхования Российской Федерации и Государственная хлебная инспекция при Правительстве Российской Федерации).

Государственная регистрация нормативных правовых актов осуществляется Министерством юстиции Российской Федерации. Государственная регистрация нормативного правового акта включает в себя:

• юридическую экспертизу соответствия этого акта законодательству Российской Федерации;
• принятие решения о необходимости государственной регистрации данного акта;
• присвоение регистрационного номера;
• занесение в Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.

Государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты:

а) содержащие правовые нормы, затрагивающие:

• гражданские, политические, социально-экономические и иные права, свободы и обязанности граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства;
• гарантии их осуществления, закрепленные в Конституции [11]и иных законодательных актах Российской Федерации;
• механизм реализации прав, свобод и обязанностей;

б) устанавливающие правовой статус организаций типовые, примерные положения (уставы) об органах (например, территориальных), организациях, подведомственных соответствующим федеральным органам исполнительной власти, а также устанавливающие правовой статус организаций, выполняющих в соответствии с законодательством отдельные наиболее важные государственные функции;

в) имеющие межведомственный характер, то есть содержащие правовые нормы, обязательные для других федеральных органов исполнительной власти и (или) организаций, не входящих в систему федерального органа исполнительной власти, утвердившего акт.

Государственной регистрации подлежат акты независимо от срока их действия, в том числе содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.

В случае возникновения сомнений относительно соответствия указанных актов перечисленным критериям они подлежат направлению на государственную регистрацию в Министерство юстиции. Окончательное решение вопроса о необходимости регистрации принимает Минюст.

В случае отмены федеральным органом исполнительной власти зарегистрированного нормативного правового акта документ об отмене должен быть представлен на регистрацию в установленном порядке.

Не подлежат представлению на государственную регистрацию:

а) индивидуальные правовые акты:

• персонального характера (о назначении или освобождении от должности, о поощрении или наложении взыскания и т. п.);
• однократного применения;
• срок действия которых истек;
• оперативно-распорядительного характера (разовые поручения);

б) акты, которыми решения вышестоящих государственных органов доводятся до сведения органов и организаций системы федерального органа исполнительной власти;

в) акты, направленные на организацию исполнения решений вышестоящих органов или собственных решений федеральных органов исполнительной власти и не содержащие новых правовых норм;

г) технические акты (ГОСТы, СНиПы, СанПиНы, тарифно-квалификационные справочники, формы статистического наблюдения и т. п.), если они не содержат правовых норм;

д) акты рекомендательного характера.

Нормативные правовые акты представляются в Министерство юстиции Российской Федерации не позднее 10 [2] (до того - 5 [1]) дней со дня их подписания (утверждения). Следует обратить внимание, что действовавшее ранее Положение [8] не устанавливало конкретных сроков, в течение которых подлежащие государственной регистрации акты представлялись на регистрацию в Минюст России.

Государственная регистрация нормативных правовых актов производится в срок до 15 (ранее - 7 [8]) дней с даты получения акта. В случае необходимости срок регистрации может быть продлен Минюстом, но не более чем на 10 дней, а в исключительных случаях - до одного месяца [2].

В регистрации нормативного правового акта может быть отказано, если при проведении юридической экспертизы установлено несоответствие этого акта законодательству Российской Федерации либо если нарушены установленный порядок представления акта на государственную регистрацию или Правила [1].

В течение 10 дней с момента получения отказа в государственной регистрации руководитель федерального органа исполнительной власти издает соответствующий документ об отмене нормативного правового акта и направляет его копию в Министерство юстиции.

Нормативный правовой акт может быть возвращен Минюстом без регистрации федеральному органу исполнительной власти по его просьбе, оформленной соответствующим письмом.

В случае если представленный на государственную регистрацию акт в результате проведения юридической экспертизы признается Министерством юстиции не нуждающимся в государственной регистрации, такой акт возвращается федеральному органу исполнительной власти с указанием оснований для принятия данного решения и проставлением соответствующего штампа на подлиннике акта.

Зарегистрированный нормативный правовой акт заносится в Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти с присвоением ему регистрационного номера.

Изменения и дополнения в нормативные правовые акты, прошедшие государственную регистрацию, а также акты об их отмене подлежат регистрации в общем порядке.

5. Контроль

Пунктом 2 Указа Президента Российской Федерации от 16 мая 1997 г. № 490 [12] Правительству Российской Федерации поручено ежеквартально обеспечивать обобщение практики государственной регистрации нормативных правовых актов и представление Президенту Российской Федерации соответствующей информации, в том числе сведений об актах, в регистрации которых отказано. Эта обязанность пунктом 4 постановления Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009 [1] и утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 2 августа 1999 г. № 954 [13] Положением возложена на Министерство юстиции Российской Федерации.

В соответствии с п/п "б" п. 1 постановления Правительства Российской Федерации от 11 февраля 1999 г. № 154 [2] сведения о нормативных правовых актах, применяемых без государственной регистрации, а также об актах, признанных Верховным Судом Российской Федерации не соответствующими законодательству, передаются в средства массовой информации.

Руководители федеральных органов исполнительной власти несут персональную ответственность за несоблюдение Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации.

Минюст России вправе осуществлять в федеральных органах исполнительной власти проверку работ по отбору подлежащих государственной регистрации нормативных правовых актов и при необходимости запрашивать их на регистрацию.

В случае обнаружения несоответствия действующего нормативного правового акта законодательству Российской Федерации Министерство юстиции представляет (в течение 3 дней [1]) в Правительство Российской Федерации предложение об отмене такого акта с обоснованием и проектом соответствующего распоряжения. В соответствии с ч. 7 ст. 12 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" [14, 15] Правительство Российской Федерации вправе отменять акты федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать действие этих актов.

По данным Минюста России, в 1996 году из 500 представленных на государственную регистрацию ведомственных нормативных актов 43 федеральных министерств и ведомств было зарегистрировано Минюстом России 223 акта, или 44,6 процента от представленных на регистрацию. Было отказано в регистрации 140 актов из-за их несоответствия законодательству, 60 - отозваны самими министерствами и ведомствами на доработку и 77 - возвращены как не подлежащие государственной регистрации. За первое полугодие 1997 года на государственную регистрацию поступили 293 нормативных правовых акта. Из этого числа прошли государственную регистрацию 105 актов (35,8 процента). Отказано в государственной регистрации 74 актов. Остальные нормативные правовые акты отозваны самими федеральными органами исполнительной власти на доработку либо возвращены им как не подлежащие государственной регистрации.

Согласно Правилам [1, 2] принадлежность своих документов к группе нормативных актов, подлежащих государственной регистрации, определяют сами министерства и ведомства. Такая правовая конструкция приводит к тому, что часть представленных на регистрацию нормативных правовых актов возвращается Минюстом России министерствам и ведомствам как не подлежащих регистрации. С другой стороны, существует возможность непредставления на регистрацию ведомственных нормативных актов, действительно затрагивающих права и законные интересы граждан или носящих межведомственный характер.

6. Официальное опубликование и вступление в силу зарегистрированных нормативных правовых актов

Указ Президента Российской Федерации от 21 января 1993 г. № 104 [16] устанавливал, что ведомственные нормативные акты, прошедшие государственную регистрацию, подлежат официальному опубликованию в газете "Российские вести" не позднее 10 дней после регистрации. П. 6 постановления Правительства Российской Федерации от 8 мая 1992 г. № 305 [8] поручал Министерству юстиции Российской Федерации, другим министерствам и ведомствам Российской Федерации обеспечить своевременное опубликование зарегистрированных нормативных актов в Бюллетене нормативных актов, ведомственных изданиях, а также информирование граждан об актах, затрагивающих их права и законные интересы, используя для этой цели радио, телевидение и другие средства массовой информации.

Этот порядок был сохранен Указом Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 [17]. Официальным было признано также опубликование в Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти издательства "Юридическая литература" Администрации Президента Российской Федерации. Кроме того, официальным является указанный Бюллетень, распространяемый в машиночитаемом виде НТЦ "Система".

Указом Президента Российской Федерации от 13 августа 1998 г. № 963 [18] право официального опубликования было передано от "Российских вестей" (эта газета постоянно нарушала сроки публикации) "Российской газете".

Копии актов, подлежащих официальному опубликованию, в течение дня после государственной регистрации направляются Министерством юстиции Российской Федерации в "Российскую газету", в Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти издательства "Юридическая литература" (еженедельное издание, в полном объеме публикующее нормативные акты, принятые федеральными органами исполнительной власти и зарегистрированные Министерством юстиции Российской Федерации), в научно-технический центр правовой информации "Система" и в Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации [2].

Согласно абз. 4 п. 25 Разъяснений, утвержденных Приказом Минюста России от 14 июля 1999 г. № 217 [3], "в исключительных случаях приложения к нормативным правовым актам, содержащие таблицы, графики, карты, схемы (носящие вспомогательный или дополнительный характер), по согласованию федерального органа исполнительной власти, иного органа (организации) с Министерством юстиции Российской Федерации могут не публиковаться, но с обязательным указанием в печати, какое приложение не приводится".

При опубликовании и рассылке нормативного правового акта указание на номер и дату государственной регистрации является обязательным.

В соответствии с п. 12 Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 [17] нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти вступают в силу по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если порядок вступления в силу не определен в самом акте. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения, носящие конфиденциальный характер и не подлежащие в связи с этим официальному опубликованию, вступают в силу со дня государственной регистрации и присвоения номера, если самими актами не установлен более поздний срок (п. 1 Указа Президента Российской Федерации от 16 мая 1997 г. № 490 [12]).

Акты, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут за собой правовых последствий и не могут служить законным основанием для регулирования соответствующих правоотношений (п. 10 Указа [17]). П. 19 Правил [1] устанавливает, что федеральные органы исполнительной власти направляют для исполнения нормативные правовые акты только после их регистрации и официального опубликования. При нарушении указанных требований нормативные правовые акты, как не вступившие в силу, применяться не могут. Это подтверждается соответствующими решениями Верховного Суда Российской Федерации [19,20]. Более того, Верховным Судом Российской Федерации высказано мнение, что суду достаточно установить факт нарушения порядка регистрации и опубликования нормативного акта без проверки по существу доводов о незаконности содержания обжалуемого нормативного акта. Эти доводы могут быть предметом судебного разбирательства после того, как нормативный акт будет в установленном порядке зарегистрирован и опубликован [21].

7. Опубликование и вступление в силу правовых актов, не подлежащих регистрации

Единый порядок опубликования ведомственных правовых актов, не нуждающихся в государственной регистрации, отсутствует. Такие акты подлежат опубликованию и вступают в силу в порядке, определяемом федеральным органом исполнительной власти, утвердившим акт. В некоторых (но далеко не во всех) федеральных органах исполнительной власти (например, Минздрав России, ФКЦБ) для всех нормативных правовых актов приказом руководителя определено их обязательное опубликование в ведомственном сборнике. При этом процедура опубликования не обязательно связана с вопросами вступления документов в законную силу. Тираж сборников, периодичность их изданий различны (от нескольких сотен экземпляров, обычно ежемесячно), рассылка пользователям – по почте.

После опубликования акта федеральный орган исполнительной власти информирует Министерство юстиции Российской Федерации об источнике опубликования (наименование издания, его номер и дата). Один экземпляр данного издания направляется в Минюст России.

В ст. 27 Федерального закона "Об экспортном контроле" [22] определено, что "издаваемые федеральными органами исполнительной власти нормативные правовые акты в области экспортного контроля подлежат официальному опубликованию в порядке, установленном законодательством Российской Федерации". При этом на основании ст. 28 Закона информация об указанных актах, в том числе о названии нормативного правового акта, его предмете и об издании, в котором такой акт опубликован, предоставляется специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области экспортного контроля всем заинтересованным российским участникам внешнеэкономической деятельности и гражданам бесплатно.

Согласно ст. 43 Федерального закона "О рынке ценных бумаг" [23] постановления Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг подлежат обязательному опубликованию. Постановление ФКЦБ от 27 декабря 2000 г. № 22 [24] устанавливает, что постановления Комиссии, не нуждающиеся в государственной регистрации, подлежат опубликованию в информационном бюллетене "Вестник Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг" и вступают в силу по истечении 10 дней с даты их официального опубликования, если в этих постановлениях не предусмотрен иной срок. Это опубликование является официальной публикацией (п. 1 постановления Правительства Российской Федерации от 26 декабря 1995 г. № 1263 [25]).

Осенью 1998 г. ФКЦБ объявила о начале работы в интернете сервера "раскрытия информации" (http://disclosure.fcsm.ru), где размещены реестр зарегистрированных ФКЦБ выпусков ценных бумаг; решения эмитентов о выпуске ценных бумаг; проспекты эмиссий ценных бумаг; отчеты об итогах выпусков ценных бумаг; реестры выданных, приостановленных и аннулированных лицензий на осуществление профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг, паевых инвестиционных фондов и выданных квалификационных аттестатов ФКЦБ [26].

Нормы, регламентирующие вопросы информации о нормативных документах по стандартизации, отражены в ст. 10 Закона Российской Федерации "О стандартизации" [27].

В соответствии с ч. 4 ст. 18 Федерального закона "Об обязательном экземпляре документов" [28] на Федеральный фонд государственных стандартов и общероссийский классификатор технико-экономической информации, международных (региональных) правил, норм и рекомендаций стандартизации зарубежных стран возлагаются комплектование обязательного бесплатного экземпляра государственных стандартов, его учет, выпуск информационных изданий о нем, обеспечение его сохранности и использования.

Согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 7 мая 1999 г. № 498 [29] Госстандарт России "осуществляет в установленном порядке официальное опубликование и распространение государственных стандартов Российской Федерации, стандартных справочных данных о составе и свойствах веществ и материалов, нормативных документов по стандартизации, метрологии, сертификации, аккредитации, а также указателей стандартов, перечней допущенных к применению средств измерений, стандартов и рекомендаций международных (региональных) организаций, национальных стандартов зарубежных стран, используемых в Российской Федерации в соответствии с международными договорами".

В соответствии с действующим Положением о порядке опубликования государственных стандартов и общероссийских классификаторов технико-экономической информации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 12 февраля 1994 г. № 100 [30], "официальными изданиями, содержащими государственные стандарты и общероссийские классификаторы, а также изменения, дополнения и поправки к ним, являются публикации на русском языке, выполненные типографским способом издательско-полиграфическими комплексами Комитета Российской Федерации по стандартизации, метрологии и сертификации и Государственного комитета Российской Федерации по вопросам архитектуры и строительства или другими организациями по договорам, заключенным с этими комитетами. Допускается не издавать типографским способом общероссийские классификаторы, если их объем превышает 30 учетно-издательских листов или количество ежегодно вносимых в них изменений, дополнений и поправок превышает 2 процента общего объема классификатора. Официальное опубликование таких общероссийских классификаторов и вносимых в них изменений, дополнений и поправок осуществляется организацией-разработчиком. Перечень действующих на территории Российской Федерации государственных стандартов и общероссийских классификаторов, а также информация об их принятии, отмене, замене, о внесенных в них изменениях, дополнениях, поправках, и тексты этих изменений, дополнений и поправок публикуются Комитетом Российской Федерации по стандартизации, метрологии и сертификации и Государственным комитетом Российской Федерации по вопросам архитектуры и строительства в ежемесячно выпускаемых информационных указателях "Государственные стандарты Российской Федерации".

Однако упомянутые законы и постановления Правительства не содержат:

• исчерпывающего перечня изданий, осуществляющих официальную публикацию нормативно-технических актов;
• срока их официального опубликования;
• порядка вступления данных актов в силу;
• процедуры получения заинтересованными лицами указанных актов.

С 1 января 2002 г. вводятся в действие Правила разработки норм по стандартизации [31], в соответствии с разделом VII которых федеральные нормы по стандартизации (ФНС) подлежат обязательному опубликованию в порядке, установленном Госстандартом России, и вступают в силу по истечении 10 дней после дня их опубликования, если этими ФНС не установлен более длительный срок вступления в силу. ФНС по решению Госстандарта могут быть опубликованы в ином порядке в средствах массовой информации. Издание ФНС осуществляется в порядке, установленном Госстандартом России.

В соответствии с Постановлением Государственного комитета Российской Федерации по статистике от 20 августа 2001 г. № 59 [32] не нуждающиеся в государственной регистрации постановления Госкомстата России об утверждении форм государственной статистической отчетности, инструкций по их заполнению, методологических положений и методических указаний по вопросам статистики, а также об утверждении унифицированных форм первичной учетной документации и указаний по их заполнению подлежат опубликованию соответственно в журнале "Вопросы статистики" и Международном еженедельнике "Финансовая газета". Постановления вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении 10 дней с даты их официального опубликования, если в этих постановлениях не предусмотрен иной срок.

С января 1995 г. начал выходить ежемесячный журнал "Налоговый вестник" – печатный орган Государственной налоговой службы Российской Федерации, на страницах которого планировалось публиковать практически все нормативные акты Госналогслужбы России. Однако статус такой публикации не определен.

Государственный таможенный комитет Российской Федерации рекомендовал при применении своих нормативных актов руководствоваться текстами, полученными таможенным органом по официальной рассылке из ГТК России, опубликованными в газете "Российские вести", Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, журнале "Таможенные ведомости" [33]. В то же время нет информации, что "Таможенные ведомости" являются средством официального опубликования нормативных правовых актов ГТК России.

Следует отметить, что для правовых актов Государственного таможенного комитета Российской Федерации установлен отличный от других федеральных органов исполнительной власти порядок вступления в силу [34]. Если срок вступления в силу не определен в самом документе, то в соответствии со ст. 11 Таможенного кодекса [35] нормативные акты вступают в силу по истечении 30 дней после их опубликования. Исключения составляют следующие случаи:

• акты устанавливают более льготные правила, чем те, которые действуют (могут распространять свое действие на правоотношения, возникшие до их издания);
• акты законодательства Российской Федерации обязывают ГТК России ввести нормативные акты по таможенному делу в более короткие сроки.

Иные правовые акты ГТК (внутриведомственного характера, нормативно-технические) вступают в силу с момента их подписания, если в самих актах не установлен более поздний срок вступления в силу [33].

Отметим также, что планировалось создание официальных WWW-серверов таможенных органов, на которых должна размещаться информация не только обзорного характера, но и детальная информация о правовой основе таможенного дела в Российской Федерации (электронные тексты Таможенного кодекса, законов, постановлений Правительства Российской Федерации, приказов и распоряжений ГТК России), что позволяет реализовать принцип целенаправленного распространения ведомственной документальной информации. При этом большое значение может иметь размещение на серверах электронных версий специализированных изданий ГТК и региональных таможенных управлений. Наряду с сервером в Главном научно-информационном вычислительном центре ГТК России (http://www.customs.ru) существуют серверы в Уральском (http://www.ural.customs.ru), Восточно-Сибирском (http://www.custom.irkutsk.ru), Поволжском (http://www.volga.customs.ru), Западно-Сибирском (http://customs.gcom.ru) таможенных управлениях. В то же время наполнение этих серверов существенно различается как по объемам информации, так и по ее содержанию [36].

8. Основные количественные характеристики производства правовой информации в федеральных органах исполнительной власти

Количество документов, выпускаемых отдельными министерствами и ведомствами, очень различно. К настоящему времени количество открытых нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации, прошедших государственную регистрацию, по состоянию на 5 ноября 2001 года составляет 2824 (последний документ зарегистрирован 22 октября 2001 г. № 2986).

Данные о нормативных правовых актах федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации, не подлежащих государственной регистрации, можно привести на примере отдельных ведомств. Так, например, в справочных правовых системах "Консультант Плюс" размещены 1283 письма и 1224 телеграммы Центрального Банка, 1774 письма и 156 телеграмм Минфина, 674 письма и 18 телеграмм МНС, 2633 письма и 1356 телеграмм ГТК.

9. Проблемы

9.1. Неопределенность критериев регистрации

Как показывает практика, на регистрацию в Минюст России поступает лишь около 2-3 % от общего количества принимаемых ведомственных нормативных актов [37]. Во многом это связано с не вполне исчерпывающим критерием определения характера ведомственного акта. Так, Приказ Минфина России от 28 июля 1995 г. № 81 "О порядке отражения в бухгалтерском учете отдельных операций, связанных с введением в действие первой части Гражданского кодекса Российской Федерации" дает новую структуру счетов бухгалтерского учета и реально необходим для работы любого хозяйствующего объекта. Однако, по заключению Минюста России от 8 августа 1995 г. № 07-01-570-95, этот приказ в государственной регистрации не нуждается. Таким образом, с одной стороны, Министерство юстиции не всегда корректно оценивает необходимость государственной регистрации правовых документов.

С другой стороны, ведомства зачастую не посылают в Минюст нормативные акты, подлежащие регистрации, однако применяют их, и это вносит определенную двусмысленность не только в законодательство страны, но и во взаимоотношения различных субъектов хозяйственной или иной деятельности государства. Так, по оценкам [38], из действующих документов Минфина, регламентирующих бухгалтерский учет, официально опубликовано не более 20 %. При этом на ведомственном уровне существует тенденция ограничения доступа к собственной информации для прочих государственных органов и ее полного закрытия для негосударственных структур [39]. О. Финько дает еще более жесткую оценку [40]: "ведомственные ресурсы практически закрыты для вневедомственного использования".

В этой связи нельзя не отметить расплывчатость формулировки о персональной ответственности руководителей федеральных органов исполнительной власти за несоблюдение Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации. Отсутствие установленных норм ответственности за ограничение или нарушение права на доступ к открытой информации является одним из наиболее серьезных недостатков правового обеспечения защиты прав и свобод человека и гражданина в информационной сфере [41]. Законодательством должна быть предусмотрена конкретная мера, например, отстранение от должности или штраф, размер которого должен быть не условным, а достаточно большим.

9.2. Попытки объявления нормативных документов собственностью издающего их органа и последующая монополизация каналов распространения документов

Ярким примером может служить ситуация с пояснениями к ТНВЭД. Эти пояснения разработаны Минэкономразвития в рамках выполнения служебных обязанностей, т.е. на деньги налогоплательщиков. Стоит копирайт Минэкономразвития (что забавно само по себе). А права на распространение отданы одной единственной коммерческой фирме (тендера не было, фирма стала монополистом, цены соответствующие). Подобные пояснения выпустил и ГТК и тоже отдал права фирме, но своей, им же, то есть ГТК, учрежденной.

Аналогичными тенденциями отличается и Государственный комитет Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу (например, Постановление Госстроя России от 23 декабря 1997 г. № 18-72) [42].

Кроме того, участились случаи, когда НИИ (или иные учреждения), подготавливающие по поручению ведомств документы, которые затем это ведомство утверждает, объявляют их своей собственностью.

Подобное положение дел очень точно определено в [43]: "Нормативные акты разного уровня, регулирующие жизнедеятельность хозяйствующих объектов и граждан, выпускают органы государственной власти, по привычке отождествляя себя с государством. Они создают при этом, как им кажется, "интеллектуальную собственность" и охраняют ее от нас всеми доступными средствами".

Правовая нерегламентированность передачи государственных информационных ресурсов в открытый доступ – одна из важнейших проблем российского информационного рынка. Более 30 министерств и ведомств имеют при себе коммерческие структуры, бесплатно пользующиеся централизованно собранными ресурсами и по достаточно высокой цене распространяющие соответствующие продукты [44].

Основанный на конституционных нормах пункт 1 ст. 12 Федерального закона "Об информации, информатизации и защите информации" [45] предусматривает, что пользователи - граждане, органы государственной власти, органы местного самоуправления, организации и общественные объединения – обладают равными правами на доступ к государственным информационным ресурсам и не обязаны обосновывать перед владельцем этих ресурсов необходимость получения запрашиваемой ими информации (исключение составляет информация с ограниченным доступом). Интенсификация формирования открытых государственных информационных ресурсов признана одним из основных факторов, обеспечивающих информационную безопасность государства [46].

Существует Положение о формировании, использовании и защите государственных информационных ресурсов Российской Федерации [47], п. 4.1 которого обязывает органы и организации, ответственные за формирование государственных информационных ресурсов, обеспечить условия использования этих ресурсов для информационного обслуживания всех заинтересованных пользователей. Услуги по доступу к таким ресурсам предоставляются на бесприбыльной основе, если действующим законодательством не предусмотрено иное. Не могут быть установлены исключительные права какого-либо лица на производство и распространение на основе этих ресурсов тех или иных информационных продуктов и услуг или обеспечены преимущества каких-либо лиц по срокам или условиям использования этих ресурсов для производства информационных продуктов и услуг.

При этом на основании п. 3.4 Положения об учете и контроле за использованием государственных информационных ресурсов [48] при необходимости Государственная комиссия по информатизации формирует специальные экспертные группы для дополнительной проверки состояния дел по формированию и использованию таких ресурсов в государственных органах и организациях и заслушивает доклад экспертной группы совместно с отчетом представителей государственных органов и организаций. Согласно п. 3.5 этого Положения по результатам обсуждения отчета Государственная комиссия принимает решения о мерах, направленных на повышение эффективности использования государственных информационных ресурсов, и санкциях для нарушителей действующих нормативных актов.

И все было бы отлично, однако осталась непроясненной обязательность исполнения изложенных норм. Возможно, именно поэтому авторам не известна практика применения указанных Положений. И.Л. Бачило отмечает [49], что следовало бы определить, кому и при каких условиях предстоит платить штрафы, кто и при каких юридических обстоятельствах может возбуждать дело по поводу нарушения правового режима информации и всегда ли это только сопутствующий элемент других правонарушений, касающихся прав потерпевшей стороны. И не случайно Концепция управления государственными информационными ресурсами [50] предусматривает утверждение в рамках Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях конкретного механизма применения санкций к органам и организациям за нарушение правил формирования и использования государственных информационных ресурсов.

Определение порядка использования государственных информационных ресурсов должно стать одним из первоочередных мероприятий по совершенствованию правового обеспечения информационной безопасности Российской Федерации [41].

9.3. Нарушение сроков представления нормативных правовых актов на регистрацию в Министерство юстиции Российской Федерации

К сожалению, сроки, в которые нормативные правовые акты должны быть представлены на регистрацию в Министерство юстиции, зачастую не соблюдаются.

В связи с несвоевременным представлением на государственную регистрацию правового акта в течение времени его применения без регистрации в него могут быть внесены изменения, а потом такой правовой акт к тому же может быть возвращен без регистрации.

Можно привести всем известный пример с нормативным актом Центрального Банка Российской Федерации, который был издан 8 сентября 2000 г. (Положение о безналичных расчетах в Российской Федерации № 120-П) и вступал в силу в следующие сроки:

I часть, Приложения 1-26 – с 1 ноября 2000 года.

II часть, Приложения 27-32 – с 1 марта 2001 года.

III часть, Приложение 33 – с 1 ноября 2000 года.

На регистрацию в Министерство юстиции Российской Федерации в установленные сроки данный правовой акт представлен не был, а после представления письмом Минюста России от 27.02.2001 № 07/1909-ЮД ему было отказано в государственной регистрации.

Этот инцидент полностью запутал отношения, связанные с регулированием безналичных расчетов, особенно учитывая, что документ отменял целый ряд правовых актов.

Ситуация, когда нормативный правовой акт, в регистрации которого отказано, применялся в течение определенного времени, не урегулирована. Представляется, что информация о таких случаях должна доводиться до всеобщего сведения с указанием конкретных причин.

9.4. Неопределенность сроков опубликования сведений об актах, признанных Верховным Судом Российской Федерации не соответствующими законодательству

В соответствии с п/п "б" п. 1 постановления Правительства Российской Федерации от 11 февраля 1999 г. № 154 [2] сведения о правовых актах, признанных Верховным Судом Российской Федерации не соответствующими законодательству, передаются в средства массовой информации.

Кроме того, решение по делу о признании нормативного правового акта противоречащим закону или сообщение о таком решении должно быть опубликовано в издании, в котором был опубликован данный нормативный правовой акт, о чем следует указать в резолютивной части решения (ст. 35 Закона Российской Федерации "О средствах массовой информации" [51] в редакции от 5 августа 2000 г.). В необходимых случаях суд в резолютивной части решения вправе обязать редакцию средства массовой информации опубликовать сообщение о признании недействительным правового акта ненормативного характера, если он был опубликован данным средством массовой информации [52].

При этом, однако, никакие сроки не определены, поэтому результаты бывают и такие (табл. 1):

---

9.5. Неопределенность даты официального опубликования

Дату опубликования нормативных актов, опубликованных только в Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, определить невозможно, поскольку указанная на обложке журнала дата фактически является датой подписания издания в печать.

9.6. Проблемы, связанные со сроками вступления актов в силу

Отражение в правовом акте факта вступления в силу с момента официального опубликования имеет свои негативные последствия, вызванные тем, что существует достаточно длительный интервал времени между официальным опубликованием правовых документов и их доведением до заинтересованных лиц. Это связано как с объективными, так и с субъективными причинами. В частности, ввиду обширности территории России передача правовой информации на бумажном носителе в удаленные регионы занимает достаточно большое время.

9.7. Неурегулированность вопроса об официальном опубликовании правовых актов федеральных органов исполнительной власти, не подлежащих государственной регистрации

В настоящее время законодательно определен лишь порядок официального опубликования нормативных правовых актов, подлежащих государственной регистрации в Минюсте. Очевидно, предполагается, что правовые акты, не подлежащие регистрации, не представляют общественного интереса, а посему их опубликование носит факультативный характер. Между тем, как свидетельствует состав правовой информации в коммерческих справочных правовых системах, имеются две группы актов, которые представляют интерес для пользователей, но не подлежат государственной регистрации.

Первая группа – правовые акты государственных органов и иных структур, не имеющих статуса федеральных органов исполнительной власти, но обладающих полномочиями по правовому регулированию конкретной сферы (например, Центральная избирательная комиссия Российской Федерации).

Вторая группа – правовые акты, не направлявшиеся в Минюст России на государственную регистрацию или признанные Минюстом не подлежащими государственной регистрации. Доля таких актов может быть весьма значительна. Так, в СПС "Консультант Плюс" за 1999 год имеется 90 приказов Минфина, из которых 50 не подлежат государственной регистрации.

Как отмечалось выше, основным средством опубликования таких актов являются ведомственные издания. Но, во-первых, не все ведомства осуществляют публикацию своих актов, а во-вторых, ведомства издают свои сборники, как правило, для собственных нужд, их распространение ограничено. Малотиражность изданий зачастую приводит к невозможности ознакомления даже с опубликованными актами.

Следует отметить также, что стоимость годовой подписки, например, на "Вестник Банка России" составляет сегодня 22000-24000 руб. Такую подписку могут себе позволить только крупные федеральные библиотеки. Между тем в "Вестнике" публикуются акты, затрагивающие права, свободы и обязанности граждан (например, в части осуществления операций по банковским вкладам граждан или наличным расчетам). Без сомнения, такое положение реально ограничивает права граждан и организаций на доступ к правовой информации.

9.8. Неурегулированность вопроса об официальном опубликовании нормативно-технических актов

Федеральные законы и постановления Правительства Российской Федерации, регламентирующие вопросы информации о нормативных документах по стандартизации, их издании и реализации, не содержат:

• исчерпывающего перечня изданий, осуществляющих официальную публикацию нормативно-технических актов;
• срока их официального опубликования;
• порядка вступления данных актов в силу;
• процедуры получения заинтересованными лицами указанных актов.

Учитывая, что нарушение нормативно-технических актов является основанием для применения мер ответственности, нельзя признать сложившиеся положение дел отвечающим требованиям правового государства.

9.9. Противоречия в сфере совместной компетенции различных ведомств

После вступления в силу первой части Налогового кодекса [53] обнаружилась неопределенность в связи с определением сроков вступления в силу нормативных актов, регулирующих порядок взимания налогов и сборов, подлежащих уплате в связи с перемещением товаров через таможенную границу Российской Федерации. Так, п. 5 ст. 5 Налогового кодекса Российской Федерации говорит о том, что нормативные правовые акты, регулирующие порядок взимания налогов и сборов, подлежащих уплате в связи с перемещением товаров через таможенную границу Российской Федерации, вступают в силу аналогично порядку, установленному для актов о налогах и сборах. Общие правила таковы, что вступать в силу они должны не ранее чем по истечении одного месяца со дня их официального опубликования и не ранее 1-го числа очередного налогового периода по соответствующему налогу, за исключением случаев, предусмотренных ст. 5 Налогового кодекса Российской Федерации. В соответствии же со ст. 11 Таможенного кодекса Российской Федерации [35] нормативные акты Государственного таможенного комитета Российской Федерации общего характера вступают в силу по истечении тридцати дней после их опубликования этим комитетом, за исключением случаев, когда эти акты устанавливают более льготные правила, чем те, которые действуют, или если акты законодательства Российской Федерации обязывают ГТК ввести нормативные акты по таможенному делу в действие в более короткие сроки. Таким образом, неоднозначен Порядок вступления в силу нормативного акта, регулирующего порядок взимания налогов и сборов, подлежащих уплате в связи с перемещением товаров через таможенную границу Российской Федерации, который принят ГТК России совместно с Министерством по налогам и сборам, неоднозначен. Как показывает практика, МНС трактует это в свою пользу, а ГТК – в свою.

9.10. Официальные разъяснения

Федеральными законами или иными актами законодательства иногда устанавливается право некоторых ведомств давать общеобязательные официальные разъяснения нормативных актов, принятых иными органами (т.н. делегированное право официального толкования). Например, правом давать официальные разъяснения Федерального закона "О рынке ценных бумаг" наделена ФКЦБ России, Федерального закона "О реструктуризации кредитных организаций" – Банк России. По вопросу правовой природы разъяснений в научной литературе нет единства мнений, однако не подвергается сомнению их реальное значение в обеспечении единообразного применения норм права. При этом форма издания и обязательность государственной регистрации таких актов не установлены.

Возникает также вопрос, как отличить официальное разъяснение какой-то правовой нормы от неофициального, если оба документа зарегистрированы в органе власти (есть номер, дата, подпись)? Если это разъяснение неофициальное, почему на такие документы есть ссылки в других документах (и на них ссылаются налоговые органы при проверках). Здесь же встает и проблема равного доступа к источникам правовой информации: из-за неопределенности типа такого документа чиновник сам решает, кому предоставить этот документ, кому – нет и на каких условиях.

9.11. Недоступность индивидуальных разъяснений

Необходимо также отметить, что большие проблемы возникают с разъяснениями, даваемыми по какому-то отдельному случаю должностными лицами Министерства Российской Федерации по налогам и сборам. Налоговый кодекс Российской Федерации в п/п 3 п. 1 ст. 111 указывает в качестве обстоятельства, исключающего вину лица в совершении налогового правонарушения, выполнение налогоплательщиком или налоговым агентом письменных разъяснений по вопросам применения законодательства о налогах и сборах, данных налоговым органом или другим уполномоченным государственным органом или их должностными лицами в пределах их компетенции. Изданных по запросам отдельных лиц писем МНС России с разъяснением законодательства о налогах и сборах существует уже несколько тысяч. Однако обязательность и порядок их официального опубликования (а равно обнародования иными способами) не установлены Примерно такая же ситуация складывается и с разъяснениями специалистов Министерства финансов по вопросам бухгалтерского учета.

9.12. Статус решений ведомственных коллегиальных органов

Есть целый ряд коллегиальных органов (например, коллегий и комиссий), решения которых имеют большое значение, а порой и обязательны, для широкого круга юридических и физических лиц. Однако вопрос их правового статуса, доступности и опубликования остается открытым. Например, почти в каждом министерстве и ведомстве есть коллегия при руководителе, рассматривающая наиболее важные и сложные проблемы руководства соответствующей сферой. Порядок же доступа и опубликования данных решений нигде не определен. Решения коллегий ведомств крайне редко становятся достоянием общественности. Аналогичная ситуация и с документами различных ведомственных и межведомственных комиссий. О государственном контроле (хотя бы путем процедуры регистрации в Минюсте России) и общественном контроле (путем их общедоступности и широкого обсуждения) за такими актами пока можно только мечтать.

9.13. Акты организаций, не являющихся органами государственной власти, но выполняющих функции государственного управления

Примером может служить Государственная корпорация "Агентство по реструктуризации кредитных организаций" (АРКО), созданная в соответствии с Федеральным законом "О реструктуризации кредитных организаций" [54]. Будучи государственной корпорацией, Агентство выступает в качестве некоммерческой организации, учрежденной Российской Федерацией на основе имущественного взноса и созданной для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций, как это установлено статьей 71 Федерального закона "О некоммерческих организациях". Таким образом, Агентству имманентны некоторые управленческие функции [55], т.е. оно является весьма специфическим субъектом правовых и экономических отношений, наделенным по своей правовой природе некоторыми публично-правовыми функциями. Во многом его функции сходны с функциями банковского регулирования и надзора Банка России [56]. Вместе с тем, будучи наделенным значительными полномочиями, АРКО не обязано представлять на государственную регистрацию или официально публиковать свои регулирующие акты.

10. Выводы

Очень важным является решение задачи "открытости" каждого ведомства, четкого определения, какие документы являются открытыми для доступа граждан, для публикации, какие могут быть представлены лишь частично, а какие являются внутренними и не подлежат публикации. В настоящее время эта задача для разных ведомств решена в различной степени. Практически полное и качественное ее решение имеется в отношении ведомственных актов, подлежащих регистрации в Минюсте России. Существенно хуже обстоит дело с ведомственными правовыми документами, которые не подлежат регистрации в Минюсте. Здесь для каждого ведомства необходимо четко определить объективные критерии открытости документов и сформировать четкий механизм реализации этих критериев. При этом, стремясь к максимальной открытости, необходимо все же иметь в виду, что, например, 90 % ведомственных информационных ресурсов, созданных по правилам уголовной регистрации, составляют персональные данные, отнесенные к категории ограниченного доступа [57].

Необходимо установление унифицированного перечня оснований для ограничения права на доступ к информации, перечня видов информации с ограниченным доступом и механизмов реализации этих ограничений, принципов и организационных механизмов доступа к открытой ведомственной информации [41].

В странах с развитым законодательством существует законодательно установленное право доступа к официальным документам (даже протоколам заседаний), не отнесенным к ограниченно доступным. И что не менее важно, установлена четкая процедура доступа, а также должностные лица для обращений. Представляется разумным ввести и в России правило о доступности любой открытой официальной информации ведомств.

В настоящее время получение из ведомств правовой информации организациями осуществляется на основании нормативных актов по вопросам официального опубликования, на основе двухсторонних договоренностей крупных информационных компаний и ведомств, в результате работы корреспондентской сети информационных компаний и издательств, работающих в рамках аккредитаций в пресс-службах ведомств и т.д. Система взаимодействия ведомств и компаний в этой сфере строится на принципах информационного обмена – ведомства взамен получают информационные ресурсы компаний, технологическую поддержку и т.д. Однако даже при наличии договоров об информационном сотрудничестве компаниям, занимающимся созданием правовых баз данных, приходится держать целый штат сотрудников, занимающихся "выцарапыванием" буквально каждого документа из недр государственных органов [42]. Необходимо, чтобы информационное взаимодействие между компаниями и ведомствами в области правовой информации явно поддерживалось на государственном уровне, было устойчиво и не зависело от субъективизма конкретных чиновников.

Представляется целесообразным организационно и технически сделать четкий и надежный механизм доступа к ведомственным правовым актам, которые не закрыты для публикации, вне зависимости от того, задействованы они в системе официального опубликования или нет.

Государственная поддержка такого механизма доступа должна складываться из двух составляющих - принципиальной и четко сформулированной позиции государства по этому вопросу и соответствующей организационной и технической реализацией механизма. Первая составляющая может выражаться как в нормативных актах, закрепляющих права граждан на доступ к открытым правовым актам ведомств, так и в государственных программах и планах развития системы доступа граждан к правовой информации. Вторая составляющая - организационное и техническое взаимодействие с ведомствами - важна, прежде всего, для построения государственной системы сбора и хранения первичной правовой информации - собственно самих текстов правовых актов и обеспечения открытого доступа к этой первичной информации. Также она важна для небольших компаний и издательств, желающих работать с ведомствами, но чувствительных в силу своей локальности к формам такого взаимодействия.

Граждане должны иметь возможность бесплатного доступа к этой информации – в библиотеке, информационном киоске тут же в ведомстве, на сайте и пр. Для компаний доступ может быть платным (пусть покрывают расходы государства, если хотят иметь эту информацию быстро и в полном объеме). В этом плане весьма актуальной является разработка нормативных документов, регламентирующих продажу информационных ресурсов, создаваемых государственными органами [58]. Деньги должны выплачиваться по финансовому договору с ведомством, а не идти, как зачастую бывает, в карман чиновнику.

Кроме того, необходимо, чтобы подписка на официальные издания для библиотек, например, областных (республиканских, краевых), имеющих публичные центры правовой информации, была выделена в бюджете отдельной строкой и статья была бы защищенной.

Авторы выражают искреннюю признательность специалистам НТЦ "Система", консорциума "Кодекс" и ЗАО "Консультант Плюс" за высококвалифицированную помощь при подготовке этой статьи.

Литература

1. Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации: Постановление Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009 // СЗ РФ, 1997. – № 33. – ст. 3895; Российская газета, 21.08.1997.

2. О внесении изменений и дополнений в постановление Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009: Постановление Правительства Российской Федерации от 11 февраля 1999 г. № 154 // СЗ РФ 1999. – № 8. – ст. 1026; Российская газета от 24.02.1999.

3. Об утверждении разъяснений о применении правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации: Приказ Министерства юстиции Российской Федерации от 14 июля 1999 г. № 217 /Зарегистрирован Министерством юстиции Российской Федерации 16 июля 1999 г. Регистрационный № 1835 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, 1999. – № 31.

4. Об утверждении разъяснений о применении правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации: Приказ Министерства юстиции Российской Федерации от 17 апреля 1998 г. № 42 /Зарегистрирован Министерством юстиции Российской Федерации 21 апреля 1998 г. Регистрационный № 1515 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, 1998. – № 10.

5. Об утверждении Типовой инструкции по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти: Приказ Федеральной архивной службы России от 27 ноября 2000 г. № 68 / Зарегистрирован Министерством юстиции Российской Федерации 26 декабря 2000 г. Регистрационный № 2508 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, 2001. – № 4.

6. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 31 октября 2000 г. № 1547-р // СЗ РФ 2000. – № 45. – ст. 4525; Российская газета, 23.11.2000.

7. Об утверждении Правил подготовки ведомственных нормативных актов: Постановление Совета Министров – Правительства Российской Федерации от 23 июля 1993 г. № 722 // СА ПП 1993. – № 31. – ст. 2857 (признано утратившим силу Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997г. № 1009).

8. О государственной регистрации ведомственных нормативных актов: Постановление Правительства Российской Федерации от 8 мая 1992 г. № 305 (признано утратившим силу Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009).

9. О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности (статья 11): Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 10-ФЗ // СЗ РФ, 1996. – № 3. – ст. 148.

10. Об экологической экспертизе (статья 11): Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ // СЗ РФ, 1995. – № 48. – ст. 4556.

11. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.) // Российские вести, 25.12.1993.

12. О внесении дополнения в Указ Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти": Указ Президента Российской Федерации от 16 мая 1997 г. № 490 // СЗ РФ, 1997. – № 20. – ст. 2242.

13. Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации: Указ Президента Российской Федерации от 2 августа 1999 г. № 954 // СЗ РФ, 1999. – № 32. – ст. 4043.

14. О Правительстве Российской Федерации: Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ // СЗ РФ, 1997. – № 51. – ст. 5712.

15. О внесении изменений и дополнений в Федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации": Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1997 г. № 3-ФКЗ // СЗ РФ, 1998. – № 1. – ст. 1.

16. О нормативных актах центральных органов государственного управления Российской Федерации: Указ Президента Российской Федерации от 21 января 1993 г. № 104 // СА ПП 1993. – № 4. – ст. 301; Российская газета, 29.01.1993 (признан утратившим силу Указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763).

17. О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти: Указ Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 // СЗ РФ, 1996. – № 22. – ст. 2663.

18. О внесении изменения в Указ Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти": Указ Президента Российской Федерации от 13 августа 1998 г. № 963 // СЗ РФ, 1998. – № 33. – ст. 3967.

19. Решение Верховного Суда Российской Федерации от 11 марта 1998 г. // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации, 1998. – № 8.

20. Решение Верховного Суда Российской Федерации от 27 марта 1998 г. // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации, 1998. – № 11.

21. Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации, 1998. – № 8.

22. Об экспортном контроле: Федеральный закон от 18 июля 1999 г. № 183-ФЗ // СЗ РФ, 1999. – № 30. – ст. 3774.

23. О рынке ценных бумаг: Федеральный закон от 22 апреля 1996 г. № 39-ФЗ // СЗ РФ, 1996. – № 17. – ст. 1918.

24. О порядке опубликования и вступления в силу постановлений Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг, признанных Министерством юстиции Российской Федерации не нуждающимися в государственной регистрации: Постановление Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг от 27 декабря 2000 г. / Зарегистрировано Министерством юстиции Российской Федерации 15 января 2001 г. Регистрационный № 2528. // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, 2001. – № 5.

25. Об информационном бюллетене "Вестник Федеральной комиссии по ценным бумагам и фондовому рынку": Постановление Правительства Российской Федерации от 26 декабря 1995 г. № 1263 // СЗ РФ, 1996. – № 2. – ст. 106.

26. Влияние кризиса на развитие информационного рынка / И.А. Андреева // Информационные ресурсы России. – 1998. – № 6. – С. 18-23.

27. О стандартизации: Закон Российской Федерации от 10 июня 1993 г. № 5154-I // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ, 1993. – № 25. – ст. 917; Российская газета, 25.06.1993.

28. Об обязательном экземпляре документов: Федеральный закон от 29 декабря 1994 г. № 77-ФЗ // СЗ РФ, 1995. – № 1. – ст. 1.

29. Об утверждении Положения о Государственном комитете Российской Федерации по стандартизации и метрологии: Постановление Правительства Российской Федерации от 7 мая 1999 г. № 498 // СЗ РФ, 1999. – № 20. – ст. 2434.

30. Об организации работ по стандартизации, обеспечению единства измерений, сертификации продукции и услуг: Постановление Правительства Российской Федерации от 12 февраля 1994 г. № 100 // СА ПП, 1994. – № 8. – ст. 598.

31. О введении в действие Правил по стандартизации: Постановление Государственного комитета Российской Федерации по стандартизации и метрологии от 4 июля 2001 г. № 258-ст / Зарегистрировано Министерством юстиции Российской Федерации 6 августа 2001 г. Регистрационный № 2846 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, 2001. – № 34.

32. О порядке опубликования и вступления в силу постановлений Государственного комитета Российской Федерации по статистике по вопросам государственной статистики и первичной учетной документации, признанных Министерством юстиции Российской Федерации не нуждающимися в государственной регистрации: Постановление Государственного комитета Российской Федерации по статистике от 20 августа 2001 г. № 59 / Зарегистрировано Министерством юстиции Российской Федерации 12 сентября 2001 г. Регистрационный № 2935 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, 2001. – № 39.

33. О применении таможенными органами законодательства Российской Федерации: Указание Государственного таможенного комитета Российской Федерации от 2 июля 1997 г. № 01-14/836.

34. Введение в правовую информатику / Под ред. Д.Б. Новикова и В.K. Камынина // М.: ЗАО Консультант Плюс, 1999. – 313 с.

35. Таможенный кодекс Российской Федерации от 18 июня 1993 г. № 5221-I // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. – 1993. – № 31. – ст. 1224.

36. Информационные аспекты таможенной политики Российской Федерации / Л.М. Ухлинов // Информационное общество. – 1998. – № 1. – С. 24-28.

37. Анализ состояния информатизации системы юстиции / А.В. Морозов, И.Е. Щербина // НТИ. – Сер. 1. – 1994. – № 9. – С. 19-22.

38. Реформы и проблемы правотворчества / М.М. Карелина, С.В. Кузнецов // Экономика и жизнь. – 1994. – № 34.

39. Горчаков В.В., Голодова О.В. Мировые информационные ресурсы: новые возможности минимизации рисков / В.В. Горчаков, О.В. Голодова. – Владивосток: ВФ РТА, 1998. – 212 с.

40. О развитии информационного пространства России / О.А. Финько // Информационные ресурсы России. – 1998. – № 1. – С. 12-15.

41. Проект Концепции совершенствования правового обеспечения информационной безопасности Российской Федерации // Информационное общество. – 1999. – № 6. – С. 4-14.

42. Сотрудничество государственных органов и коммерческих организаций в правовом информировании общества / Г.С. Тихомиров // НТИ. – Сер. 1. – 1999. – № 9. – С. 29-31.

43. Общие проблемы создания и функционирования в России автоматизированных баз правовой информации / Е. Волчинская, М. Карелина // В кн.: Российские системы правовой информации. – М.: Инвента, 1994.

44. Состояние и тенденции развития рынка информационных продуктов и услуг / И.А. Андреева // Информационные ресурсы России. – 1998. – № 1. – С. 38-44.

45. Об информации, информатизации и защите информации: Федеральный закон от 20 февраля 1995 г. № 24-ФЗ // СЗ РФ, 1995. – № 8. – ст. 609; Российская газета, 22.02.1995.

46. Доктрина информационной безопасности Российской Федерации от 9 сентября 2000 г. № Пр-1895 // Информационное общество.– 2000. – № 3. – С. 3-21.

47. Положение о формировании, использовании и защите государственных информационных ресурсов Российской Федерации (одобрено решением Государственной комиссии по информатизации от 21 апреля 1998 г. № 18) // Информационные ресурсы России. – 1998. – № 6. – С. 9-11.

48. Положение об учете и контроле за использованием государственных информационных ресурсов (утверждено Председателем Государственного комитета Российской Федерации по связи и информатизации 26 мая 1998 г.) // Информационные ресурсы России. – 1998. – № 6. – С. 11-12.

49. Информация – объект права / И.Л. Бачило // НТИ. – Сер. 1. – 1999. – № 8. – С. 26-33.

50. Концепция управления деятельностью по формированию, использованию, ведению и защите государственных информационных ресурсов (одобрена решением Государственной комиссии по информатизации при Госкомсвязи России от 25 декабря 1998 г.) // Информационные ресурсы России. – 1999. – № 1. – С. 4-10.

51. О средствах массовой информации: Закон Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. № 2124-I // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. – 1992. – № 7. – ст. 300.

52. Зайцев В.Ю. Некоторые вопросы судебной практики по делам об оспаривании правовых актов // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. – 2001. – № 3.

53. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) от 31 июля 1998 г. № 146-ФЗ // СЗ РФ. – 1998. – № 31. – ст. 3824; Российская газета, 6.08.1998.

54. О реструктуризации кредитных организаций: Федеральный закон от 8 июля 1999 г. № 144-ФЗ //СЗ РФ. – 1999. – № 28. – ст. 3471.

55. По делу о проверке конституционности отдельных положений подпункта 3 пункта 2 статьи 13 Федерального закона "О реструктуризации кредитных организаций" и пунктов 1 и 2 статьи 26 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций" в связи с жалобами ряда граждан. Особое мнение судьи Конституционного Суда Российской Федерации Б.С. Эбзеева: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 3 июля 2001 г. № 10-П // СЗ РФ. – 2001. – № 29. – ст. 3058.

56. Публичные аспекты деятельности агентства по реструктуризации кредитных организаций в рамках полномочий, определенных законом / Н.Г. Маркалова // Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. – 2001. – № 9.

57. Информационное законодательство и компьютеризация органов внутренних дел / Г.Л. Лежиков // НТИ. – Сер. 1. – 1995. – № 8. –С. 6-8.

58. Принципы формирования основ информационного общества в России / И.С. Мелюхин // Законодательство и практика средств массовой информации. – 1997. – Вып. 10. – С. 1-4.

---

Белюкин Василий Анатольевич - руководитель проекта "Правовая информатизация" в Российском фонде правовых реформ.

Хургин Владимир Михайлович - кандидат технических наук.

---

&copy Информационное общество, 2002, вып. 1, сc. 34-48.