Объединение операторов связи может снизить качество городских телекоммуникационных услуг
Райков А.Н.

---

Введение

Телекоммуникационная инфраструктура города, района, области, округа, страны - это основа совершенствования бизнес-процессов для всех уровней управления, снабжения населения необходимой информацией и пр. Развитие телекоммуникационной инфраструктуры происходит под влиянием рыночных законов и требований, порождаемых конкурентной спецификой этой сферы деятельности. Поэтому конфликтные процессы на рынке телекоммуникационных услуг - явление нормальное. В складывающейся ситуации это необходимо для развития потенциала участников рынка, обеспечения постоянного роста качества предоставляемых услуг по широкому спектру сегментов рынка: населения, корпораций, местного самоуправления, органов власти.

Однако проводимые в последнее время объединения областных операторов под эгиду федеральных округов иногда сопровождается нежелательными деструктивными процессами. На местном уровне это может выражаться в снижении качества предоставляемых услуг, увеличении сроков ввода в действие телекоммуникационных объектов, нескоординированностью управления правами собственности на телекоммуникационные объекты, "перекосами" в уровнях обеспечения телекоммуникационными услугами потребителей различных сегментов рынка и территорий. Регионы, которые ранее не имели особых финансовых трудностей при создании своей телекоммуникационной инфраструктуры, испытывают естественную боязнь утери былого телекоммуникационного статуса (иногда - международного) и темпов развития.

Вместе с тем, очевидно, что проводимые организационные изменения в телекоммуникационной сфере направлены на прекращение политики "мелких княжеств", имеют целью создание мощных, высококапитализированных, прибыльных компаний национального масштаба, которые составят серьезную конкуренцию международным монополиям. Конкуренция и уровень конфликтности в телекоммуникационной отрасли должны быть хорошо контролируемы - эта отрасль больше подразумевает социальное и коммерческое партнёрство, взаимодействие, слаженность действий, нежели конфронтацию заинтересованных сторон.

Что предпринять этих условия руководителям органов местного самоуправления? Ведь именно они ближе других чувствуют неудовлетворенность основного потребителя телекоммуникауионных услуг - населения.

Телекоммуникационные успехи и риски

Российская телекоммуникационная индустрия стала важнейшим фактором политического, экономического, социального, технологического и культурного развития. Сущность ее становления определяется процессами, реализуемыми на международном, федеральном, межрегиональном и местном (муниципальном) уровнях:

• ищутся пути совершенствования системы федерального, регионального и местного управления;
• формируется международный и российский межрегиональный рынок информационных и телекоммуникационных услуг как фактора производства наравне с рынками природных ресурсов, труда, капитала;
• заметно растет удельный вес отраслей деятельности, обеспечивающих создание, передачу, использование и аналитическую обработку знаний и информации;
• телекоммуникационная инфраструктура превращается в условие, определяющее уровень конкурентоспособности продукции и услуг промышленности;
• внедрение телекоммуникационных технологий существенно меняет модели управления, образования, труда, общественной жизни, отдыха.

Телекоммуникационные системы все больше используются на федеральном, региональном и местном уровнях при совершенствовании управления, информатизации, здравоохранения, жилищно-коммунального хозяйства, образования, технологий добычи нефти и газа, улучшения снабжения и быта населения и др.

Вместе с тем развитие телекоммуникационной инфраструктуры, давая значительные преимущества в различных направлениях деятельности органов власти и управления, несет в себе новые проблемы и риски. Так, повышение доступности информации о различных субъектах экономической деятельности формирует проблему информационной безопасности, заставляющую искать новые способы обеспечения устойчивости развития территорий.

Информация о человеке становится существенно более открытой, что может быть использовано в ущерб соблюдения прав и свобод человека и гражданина. Раскрытие информации о корпоративных участниках фондового рынка может вызвать ненужный интерес мошенников и криминальных структур.

Телекоммуникационная инфраструктура территории формируется, с одной стороны, под давлением потребностей потребителей различных сегментов рынка услуг, с другой - внутренних организационных, кадровых, научных, финансовых ресурсов производителей телекоммуникационных услуг. С одной стороны, производство телекоммуникационных услуг имеет сравнительно низкий финансовый порог вхождения в бизнес, что является привлекательным для развития частного предпринимательства. С другой стороны, телекоммуникационная индустрия нуждается в глобализации, соблюдении международных стандартов, что не всегда подъемно для отдельных территорий, малого и среднего бизнеса.

Органы местного самоуправления и корпоративный мир имеют доступ к информации по самым современным достижениям информационно-технологической индустрии, могут предложить различные варианты регулирующих решений по развитию тех или иных видов услуг. Вместе с тем административный и корпоративный ресурсы всегда ограничены. Органы власти и местного самоуправления ищут пути оптимизации использования своих организационных и финансовых ресурсов при выработке и проведении в жизнь политики развития телекоммуникационной инфраструктуры отдельных территорий, муниципальных образований.

Правда, издержки перемен, не всегда адекватное бюджетное распределение ресурсов на производство телекоммуникационных услуг порождает соответствующие финансовые, экономические, социальные и политические риски в управлении территориями. Это может сопровождаться снижением уровня удовлетворенности потребителей телекоммуникационных услуг, понижением конкурентоспособности информационной продукции на межрегиональном рынке.

Любые перемены - не без трудностей

Современный этап становления и развития российской телекоммуникационной инфраструктуры характеризуется реорганизацией структуры основных операторов на всех уровнях управления. Так, на развитии муниципального телекоммуникационного рынка сильно сказываются решения, принимаемые на федеральном уровне. С 2001 года краевые, областные, окружные юридически самостоятельные "телекомы" становятся составными частями "телекомов" федеральных округов, входящими в "федеральную вертикаль". Это определенным образом меняет условия функционирования телекоммуникационных операторов на местном уровне, порождает естественные проблемы и трудности, связанные с регулированием рынка.

На федеральном уровне выстраивается новая институциональная структура управления телекоммуникационной сферой, связанная с укрупнением организационных структур в рамках федеральных округов. Вновь создаваемые окружные телекоммуникационные системы, как правило, ставят своей главной целью создание мощных, высококапитализированных, прибыльных компаний национального масштаба. Руководство этих образований имеет намерения: интегрировать субъекты Федерации в международное информационное общество, провести международную стандартизацию и сертификацию, постоянно расширять спектр и повышать качество, снижать себестоимость продукции и услуг, улучшать прозрачность управления, повышать конкурентоспособность телекоммуникационной индустрии.

Вместе с тем ряд областных операторов к этапу преобразований уже имели высокий статус на международном рынке. Этим они были обязаны, прежде всего, большой поддержкой создания телекоммуникационной инфраструктуры местными органами власти и корпоративными структурами. Интеграция же областных и муниципальных структур в более крупные образования создает риск потери эффективности использования сложившейся инфраструктуры.

Как показывает российский опыт становления менеджмента крупных естественных монополий (например, РАО ЕЭС, "Связьинвест"), благие намерения их топ-менеджеров, направленные на повышение капитализации и снижение себестоимости услуг, имеют в большинстве случаев обратные результаты. Возможно, причиной тому являются нетрадиционные российские условия для слишком прямолинейного внедрения современных зарубежных технологий постановки менеджмента, систем управления качеством и корпоративных информационных систем.

Создание естественных монополий в российских условиях порождает для российских территорий дополнительные риски, связанные с возможностью чрезмерной монополизации рынка, необходимостью быстрого изменения статуса действующих участников телекоммуникационного рынка, опасностью дальнейшего повышения тарифов, "оттока" местных капиталов в другие регионы, "разбазаривания" накопленного местного телекоммуникационного потенциала, сохранением теневого сектора и пр.

Все операторы рынка телекоммуникационных услуг (как правило, независимо от провозглашаемых целей) основное внимание уделяют потребителям, готовым платить деньги за услуги. Прибыль и доходы - это основной критерий деятельности операторов, это центральный фактор выживаемости компаний на конкурентном рынке. Вместе с тем такая естественная предрасположенность приводит к завышению тарифов, неравномерности распределения услуг по районам и категориям потребителей. В мотивации деятельности телекоммуникационных компаний на второе место уходит социальный фактор, по остаточному принципу осуществляется телекоммуникационное обеспечение реализации прикладных вопросов муниципального управления.

Проводимые изменения на рынке производителей телекоммуникационных услуг сопровождаются естественными конфликтными явлениями, порождаемыми, прежде всего:

• неурегулированностью вопросов управления собственностью, имеющей бюджетную основу;
• становлением процессов формирования единого порядка определения принадлежности объектов, построенных на бюджетные деньги;
• возможностью блокировки работ конкурентов по строительству объектов средств связи;
• недостаточной эффективности и согласованности процесса расчета стоимости на предоставляемые операторами сетевые услуги, оценки себестоимости услуг;
• неэффективностью системы документопроизводства при строительстве телекоммуникационных объектов, нарушением регламента, норм и правил разработки, принципиальной недоступностью, возможностью утери проектной документации по объектам строительства;
• неэффективностью конкурсной системы выбора подрядчика и разработчика в плане их организации и повышения качества телекоммуникационных услуг;
• неотработанностью, и, соответственно, необязательностью выполнения участниками рынка нормативно-технических документов;
• отсутствием необходимых соглашений о межсетевом взаимодействии производителей услуг, договоров по определению взаимоотношений между операторами, и, наконец,
• отсутствием эффективных инструментов регулирования рынка телекоммуникационых услуг на местном уровне.

Своя рубашка ближе к телу

В условиях проводимых на федеральном уровне институциональных телекоммуникационных перемен, связанных с укреплением "федеральной вертикали", укрупнением территориальных операторов и усилением естественной телекоммуникационной монополии, процесс самоопределения местных телекоммуникационных компаний вступает в новую фазу.

Это определяется известной возможностью органов местного самоуправления вести сравнительно самостоятельную политику, жизненной необходимостью учета ими местной специфики, большей обусловленностью действий местных властей реальными запросами населения. Эти факторы заставляют местные власти создавать свои собственные муниципальные предприятия, производящие телекоммуникационные услуги.

Муниципальные предприятия конкурируют с операторами, имеющими государственный контрольный пакет акций. Примером основной задачи, которую берутся решать эти муниципальные предприятия, является создание корпоративной компьютерной сети города. Они также решают ряд задач, связанных с развитием телевидения, сотовой связи, голосовой почты, телеметрии, библиотечным обслуживанием, управлением дорожным движением, прокладкой волоконно-оптического кабеля, развитием телефонии, установкой таксофонов, распространением интернета, созданием центров коллективного пользования телекоммуникационными услугами, формированием системы электронной коммерции и пр. Однако на этих сегментах рынка работают и федеральные предприятия. В складывающихся условиях у местных властей возможны различные сценарии поведения, например:
1. Исключительная поддержка местными властями телекоммуникационного оператора из "федеральной вертикали".
2. Исключительная поддержка местными властями только своего телекоммуникационного муниципального предприятия.
3. Сравнительно равномерная поддержка местными властями как федерального, так и муниципального оператора.

Могут быть предложены и любые другие сценарии. Очевидно, любой сценарий имеет свои плюсы и минусы в различных местных условиях - одинаковых муниципальных образований не бывает. Поэтому на принятие руководством органа местного самоуправления решения по выбору того или иного сценария поведения влияет множество факторов. Такими факторами могут быть, например:
1. Уровень конкуренции на рынке телекоммуникационных услуг.
2. Состояние муниципального и корпоративного менеджмента.
3. Уровень качества телекоммуникационных услуг, предоставляемых потребителям, включая корпорации и население.
4. Величина тарифов на телекоммуникационные услуги.
5. Состояние нормативной и законодательной базы в сфере телекоммуникационной инфраструктуры.
6. Развитие индивидуального предпринимательства.
7. Равномерность (доступность по сегментам и территориям) предоставления услуг населению.
8. Широта спектра индивидуальных потребностей в телекоммуникационных услугах.
9. Уровень бюджетной самообеспеченности муниципального образования.
10. Уровень развития корпоративного сектора.
11. Ресурсы, затрачиваемые на развитие местной инфраструктуры.
12. Имидж руководителя органа местного самоуправления и др.

Большинство перечисленных факторов взаимозависимы и противоречивы - выделение ресурсов на развитие одного из факторов снижает возможность реализации другого. Перечень этих факторов можно продолжить, но даже приведенный список говорит о трудностях, с которыми сталкиваются руководители муниципальных образований при выборе сценария поведения. Ведь достаточно очевидные на первый взгляд решения могут иметь через некоторое время нежелательные для территории последствия - спрогнозировать это в условиях множественности взаимосвязанных факторов руководителям муниципальных образований не просто.

Иногда в этой работе помогают современные компьютерные методы поддержки управленческих решений. Они помогают руководителю органа местного самоуправления отвечать на вопросы типа: "Что будет, если поддерживать только муниципальное телекоммуникационное предприятие, вступив в конкуренцию с федеральным?". Очевидно, ответы на такие вопросы для разных образований будут различны и они не всегда могут быть получены на уровне здравого смысла.

Чтобы понять проблему, ее надо промоделировать

Для того, чтобы углубить понимание процессов развития телекоммуникационной сферы некоторого муниципального образования, можно провести компьютерное моделирование ситуации. Модель условно заменяет возможные управленческие ситуации, помогает руководителю органа местного самоуправления углубить понимание ситуации. Для проведения моделирования можно реализовать следующую последовательность действий:
1. Описать ситуацию с помощью набора характеристик (факторов);
2. Оценить значимость факторов на момент исследования;
3. Оценить взаимовлияние отдельных факторов друг на друга;
4. Предложить несколько возможных сценариев действий руководства;
5. Провести компьютерное моделирование - оценить, каким образом будут развиваться события с учетом этих сценариев действий.

Количество факторов, характеризующих телекоммуникационную проблему, может достигать несколько десятков и сотен. Число взаимовлияний факторов друг на друга - существенно больше. Оценку значимости факторов и их взаимовлияний проводят эксперты, знающие специфику развития конкретной территории. Оценку результатов тех или иных управляющий воздействий берет на себя компьютер.

Предложенный подход был использован для прогноза последствий различных вариантов действий администрации одного из российских городов с числом жителей около 400 тыс. Этот город не испытывал до настоящего времени особых сложностей с финансированием и развитием телекоммуникационной инфраструктуры. Но усиление федеральной телекоммуникационной монополии обострило конфликтные явления, иногда принимающие деструктивный характер. Моделирование позволило сделать следующие выводы:

1. Администрации города целесообразно проводить достаточно жесткую линию действий, направленную, прежде всего, на поддержание высокого уровня конкуренции на телекоммуникационном рынке. Это необходимо для развития потенциала участников рынка, обеспечения постоянного роста качества предоставляемых услуг по широкому спектру сегментов рынка: населения, корпораций, местного самоуправления.

Компьютерное моделирование показывает, что если администрация города будет способствовать снижению уровня конкуренции на рынке телекоммуникационных услуг (например, поддерживая односторонне государственную естественную монополию), то результат такой политики не замедлит сказаться на ухудшении качества предоставляемых услуг.

Моделирование сценария односторонней поддержки администрацией города федерального телекоммуникационного оператора показало, что сначала ситуация в целом с развитием телекоммуникационной инфраструктуры в городе будет улучшаться, немного повысится уровень качества услуг. Однако достаточно быстро качество услуг начнет падать. Если управляющую политику не менять, то через некоторое время начнет ухудшаться ситуация и с развитием самого федерального предприятия (падение капитализации, повышение себестоимости услуг и др.). Это может быть связано с неэффективным менеджментом естественной монополии, снижением конкуренции.

2. Компьютерное моделирование показало, что ощутимых позитивных результатов в развитии телекоммуникационной инфраструктуры можно достигнуть при явной поддержке администрацией города собственного муниципального предприятия и других - более мелких - местных операторов. Однако, некоторое время эта линия действий будет сопровождаться некоторой деструктивной конфликтностью ситуации из-за наложения состояния естественной конкуренции местных операторов с федеральным предприятием.

Мерами гармонизации процесса управления конфликтной ситуацией, исключающими деструктивный характер ее развития, могут быть действия администрации города по усилению нормативно-правовых и организационно-технологических мероприятий, направленных, в первую очередь, на:

• заключение соглашений о межсетевом взаимодействии производителей услуг, договоров о социальном партнерстве между администрацией города и операторами;
• последовательное совершенствование процессов управления муниципальной телекоммуникационной собственностью, переход на принципы создания систем качества, внедрение корпоративной информационной системы управления ресурсами города;
• инвентаризация муниципальной телекоммуникационной собственности, составление соответствующих реестров и компьютерных банков данных;
• построение типовых сетевых процессов производства и предоставления телекоммуникационных услуг с адекватным отображением этих процессов на пооперационные финансовые схемы и бюджеты;
• создание адекватной системы документооборота при строительстве телекоммуникационных объектов, исключающей нарушение регламента разработки, повышающей доступность проектной документации и др.

3. Администрации города необходима разработка стратегии развития телекоммуникационной инфраструктуры города. Стратегия должна включать общепринятые и согласованные всеми основными участниками рынка целей развития телекоммуникационной инфраструктуры города и путей их достижения.

4. Администрации города необходимо организовать некоммерческий маркетинг городского рынка телекоммуникационных услуг с оценкой перспективности различных сегментов рынка (включая государственный, муниципальный, гражданский). Результаты маркетинга должны включать оценку качества предоставляемых услуг как показатель удовлетворения потребительских требований при постоянном снижении себестоимости услуг.

5. Повышение эффективности конкурсной системы выбора поставщиков (подрядчиков и разработчиков) в плане повышения качества телекоммуникационных услуг. Рассмотрение возможности выбора поставщика не обязательно по принципу "наименьшей цены";

6. Инициация администрацией города разработки нормативного соглашения по рассматриваемым проблемам между администрациями федерального округа, субъекта Федерации и города с целью защиты инвестиций в развитие телекоммуникационной инфраструктуры и постоянного повышения качества услуг на основе совершенствования процессов взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления.

Эти выводы можно рекомендовать руководителям органов местного самоуправления для использования при регулировании отношений участников телекоммуникационного рынка в условиях проводимых перемен. Однако применение этих выводов должно носить критический характер - учитывать специфику региона, уровень развитости инфраструктуры и др. факторы.

Заключение

Проводимое укрупнение областных телекоммуникационных операторов иногда сопровождается деструктивными конфликтными ситуациями между конкурирующими компаниями. Особенно болезненно такие ситуации отражаются на местном уровне. Управление конфликтными ситуациями здесь может быть более эффективным, если использовать специальные информационно-аналитические технологии. Для различных условий эти технологии позволяют подобрать соответствующие управленческие решения, дать хорошие рекомендации руководителям органа местного самоуправления. В статье приведен пример рекомендаций для руководства администрации среднего города, имеющего сравнительно неплохие показатели развития телекоммуникационной инфраструктуры.

---

Райков Александр Николаевич - президент Аналитического агентства «Новые стратегии», профессор Российской академии государственной службы при Президенте РФ, д.т.н.

---

&copy Информационное общество, 2001, вып. 5, с. 33-37.