Право на доступ к информации, или как (и чем) сражаться с бюрократом
Хургин В.М.

---

Информация стала реальным социальным ресурсом. Она активно используется для адаптации человека к жизни в условиях все возрастающей интенсивности развития общества, обеспечения своевременного реагирования общества на постоянно возникающие новые вызовы. В современном мире человек перманентно сталкивается с чем-то новым, неожиданным. Исчезают прежние и появляются новые виды профессиональной деятельности. Институциональная структура общества изменяется на протяжении жизни одного поколения. В России это особенно заметно. Индивидуумы вынуждены жить в условиях неопределенности, и только информация способна помочь им приспособиться к этим изменениям, выработать новые стереотипы поведения, адекватные новым обстоятельствам [1].

Отношения человека с окружающим миром являются в своей основе информационными. Как и всякие отношения, информационные отношения цивилизованно реализуются на основе урегулирования информационных прав и обязанностей субъектов информационной деятельности [2].

Совокупность правовых норм, которые должны обеспечить регулирование отношений в этой области, можно условно разделить на три группы: реализация прав граждан на информацию, реализация прав юридических лиц на информацию, реализация прав государственных органов на информацию [3]. Существует, однако, и другой аспект проблемы. В жизни государство предстает в виде конкретных органов власти и чиновников, которые эту власть осуществляют. Численность аппарата хоть и велика, но все же составляет небольшой процент от общей численности населения. Право на доступ к информации необходимо толковать в широком смысле – это право человека, частным случаем которого является право на доступ к информации государственных органов [4].

В этой связи государство должно выступать гарантом предоставления гражданам постоянно расширяющегося набора информационных услуг, юридически и технологически обеспечивать право на доступ к общественной информации для всего населения [5]. Когда речь идет о правах граждан, юридических лиц и государства на свободное получение, распространение и использование информации, государство должно исходить из принципа безусловного правового равенства всех участников процесса информационного взаимодействия, независимо от их политического, социального и экономического статуса [6]. Информация должна быть открыта для всех и предоставляться постоянно с гарантией достоверности и полноты. Основная, первичная информация предоставляется населению бесплатно. Если требуется дополнительная обработка, должна устанавливаться разумная цена, включающая стоимость подготовки и передачи информации и небольшую прибыль. При определении стоимости услуг по передаче информации принимается в расчет характер ее использования потребителем [7].

Свобода информации выражается, прежде всего, в праве каждого искать и получать информацию. В соответствии с резолюцией 59(1) Генеральной Ассамблеи ООН 1946 г., «свобода информации представляет собой право повсеместно и беспрепятственно собирать, передавать и опубликовывать информационные сведения». Информационные права являются неотъемлемой частью фундаментальных прав человека. Они зафиксированы в ст. 19 Всеобщей декларации прав человека, провозглашенной Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г. («каждый человек имеет право на свободу убеждений и на свободное выражение их; это право включает свободу беспрепятственно придерживаться своих убеждений, искать, получать и распространять информацию и идеи любыми средствами и независимо от государственных границ»), и заняли важное место в Европейской Конвенции о защите прав человека, принятой в Риме 4 ноября 1950 г. [8] (п. 1 ст. 10: «каждый человек имеет право на свободу выражения своего мнения. Это право включает свободу придерживаться своего мнения, получать и распространять информацию и идеи без вмешательства со стороны государственных органов и независимо от государственных границ») и в 1998 г. ратифицированной Российской Федерацией [9].

Знаменательно, что уже в Декларации прав и свобод человека и гражданина [10], принятой постановлением Верховного Совета РСФСР от 22 ноября 1991 г. № 1920-I, записано:

• п. 2 ст. 13: «Каждый имеет право искать, получать и свободно распространять информацию. Ограничения этого права могут устанавливаться законом только в целях охраны личности, семейной, профессиональной, коммерческой и государственной тайны, а также нравственности»;
• ст. 31: «Государственные органы, учреждения и должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом».

Эти основополагающие права получают развитие в Конституции Российской Федерации [11]. Отметим важнейшие (в свете заявленной темы) положения:

• ч. 1 ст. 15: «Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации»;
• ст. 18: «Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием»;
• ч. 2 ст. 24: «Органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом»;
• ч. 4 ст. 29: «Каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом. Перечень сведений, составляющих государственную тайну, определяется федеральным законом».

Право свободного поиска и получения информации означает право каждого обращаться к органам государственной власти, общественным объединениям, органам и организациям, частным фирмам, другим структурам по вопросам, затрагивающим основные права и свободы, провозглашенные Конституцией, а также право получения у них запрашиваемой информации [12].

Очень важной с точки зрения борьбы с сокрытием информации является ч. 1 ст. 15. Из нее следует, что непредоставление информации со ссылкой на отсутствие закона, ведомственной инструкции и т.п. абсолютно противоправно, т.е. право на доступ к информации гарантировано Конституцией и, по большому счету, не нуждается в подтверждении какими-либо еще правовыми актами.

Это положение недвусмысленно подтвердил Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 18 февраля 2000 г. № 3-П: «информация … в силу непосредственного действия статьи 24 (часть 2) Конституции Российской Федерации должна быть доступна гражданину, если собранные документы и материалы затрагивают его права и свободы, а законодатель не предусматривает специальный правовой статус такой информации в соответствии с конституционными принципами, обосновывающими необходимость и соразмерность ее особой защиты». В силу предписаний статей 23, 24, 29 и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации «не допускается ограничение прав и свобод в сфере получения информации, в частности, права свободно, любым законным способом искать и получать информацию, а также права знакомиться с собираемыми органами государственной власти и их должностными лицами сведениями, документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы гражданина, если иное не предусмотрено федеральным законом в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства» [13].

Такая позиция подкреплена абзацем 6 пункта 6 (далее по тексту сокращенно абз. и п.) Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 21 декабря 1993 г. № 10 «О рассмотрении судами жалоб на неправомерные действия, нарушающие права и свободы граждан» [14] (в редакции Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25 октября 1996 г. № 10 [15]): «Каждый гражданин имеет право получить, а должностное лицо, государственные служащие обязаны ему предоставить возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если нет установленных федеральным законом ограничений на информацию, содержащуюся в этих документах и материалах».

Тем не менее, уточнение механизма реализации права на информацию можно найти в других нормативных актах. Перечислим основные положения, сразу отметив, что информационные права СМИ в данной работе не рассматриваются.

Федеральный закон «Об информации, информатизации и защите информации» [16]:

В соответствии с п. 1 статьи 12 «пользователи – граждане, органы государственной власти, органы местного самоуправления, организации и общественные объединения – обладают равными правами на доступ к государственным информационным ресурсам и не обязаны обосновывать перед владельцем этих ресурсов необходимость получения запрашиваемой ими информации. Исключение составляет информация с ограниченным доступом. Доступ физических и юридических лиц к государственным информационным ресурсам является основой осуществления общественного контроля за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных, политических и иных организаций, а также за состоянием экономики, экологии и других сфер общественной жизни».

В этом пункте развивается положение ч. 2 ст. 24 Конституции Российской Федерации. Заключительная часть приведенного положения не может рассматриваться как тематическое ограничение информации, выдаваемой конкретному пользователю. Следует иметь в виду, что Конституция предоставляет гражданам политические, экономические, социальные, культурные, экологические права и свободы, поэтому выдаваться должна документированная информация любых видов и любой тематики с соблюдением режима защиты [17]. Именно такой подход согласуется с Указом Президента Российской Федерации «О дополнительных гарантиях права граждан на информацию» [18], в котором особое внимание уделяется реализации принципа информационной открытости (п. 3). В содержании последнего предусмотрены три основных компонента:

• доступность для граждан информации, представляющей общественный интерес или затрагивающей личные интересы граждан;
• систематическое информирование граждан о предполагаемых или принятых решениях;
• осуществление гражданами контроля за деятельностью государственных органов, организаций и предприятий, общественных объединений, должностных лиц и принимаемыми ими решениями, связанными с соблюдением, охраной и защитой прав и законных интересов граждан.

Cт. 13: «1. Органы государственной власти и органы местного самоуправления создают доступные для каждого информационные ресурсы по вопросам деятельности этих органов и подведомственных им организаций, а также в пределах своей компетенции осуществляют массовое информационное обеспечение пользователей по вопросам прав, свобод и обязанностей граждан, их безопасности и другим вопросам, представляющим общественный интерес.

2. Отказ в доступе к информационным ресурсам, предусмотренным в пункте 1 настоящей статьи, может быть обжалован в суд».

Закон обязывает органы государственной власти и органы местного самоуправления создавать информационные ресурсы по вопросам о состоянии управляемой сферы производства, экономики, культурного развития и т.д. Разнообразие субъектов, реализующих право на информацию, требует дифференцированного подхода к формированию пакетов справочной, деловой, отчетной и иной информации с учетом адресата ее получения. Все органы власти обязаны обеспечить такой состав своих информационных ресурсов, который мог бы одновременно удовлетворить потребность вышестоящих органов, смежных органов власти в целях координации и согласования своей деятельности, организаций, входящих в систему конкретного органа власти, предпринимателей негосударственного сектора, граждан. В п. 1 ст. 13 особо говорится об удовлетворении потребностей пользователей информации по вопросам прав, свобод и обязанностей граждан, их безопасности и другим вопросам, представляющим общественный интерес. В этих случаях закон предусматривает форму «массового информационного обеспечения», что обязывает органы власти и должностных лиц через СМИ оповещать потребителей информации о состоянии управляемой этими органами сферы [17].

Информационные ресурсы органов государственной власти должны быть сформированы так, чтобы каждый сектор информационной системы ведомства мог свободно, быстро, достоверно и с максимальной полнотой выдать информацию по запросу. Поскольку в действующих положениях об органах государственной власти почти не уделяется внимания вопросам информационного обеспечения внешних пользователей, закон может послужить основанием для того, чтобы в положениях об этих органах и в уставах государственных организаций нашли отражение функции по формированию их информационных ресурсов и по информационному обеспечению пользователей в полном объеме. Следует туда включить и положение том, что неисполнение этих функций должно повлечь ответственность и органа, и его должностных лиц. Именно это предусмотрено в п. 2 ст. 13 [17].

Положения ст. 13 распространяются, прежде всего, на держателей государственных информационных ресурсов. И поскольку такие ресурсы включают информацию органов местного самоуправления, данная статья распространяется и на них, о чем прямо сказано в п. 1. Для негосударственных организаций положения ст. 13 носят рекомендательный характер, а в части, касающейся их права обращаться в суд при отказе в доступе к информационным ресурсам, эта статья является нормой прямого действия [17].

Ст. 14: «1. Граждане и организации имеют право на доступ к документированной информации о них, на уточнение этой информации в целях обеспечения ее полноты и достоверности, имеют право знать, кто и в каких целях использует или использовал эту информацию. Ограничение доступа граждан и организаций к информации о них допустимо лишь на основаниях, предусмотренных федеральными законами.

2. Владелец документированной информации о гражданах обязан предоставить информацию бесплатно по требованию тех лиц, которых она касается. Ограничения возможны лишь в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации».

Пункты 1 и 2 ст. 14 основаны на ч. 2 ст. 24 Конституции. Право доступа субъектов к данным о них, хранящимся в автоматизированных системах (банках данных), право знать о наличии таких данных и право получать эти данные закреплены в Международной конвенции «Об охране прав личности в отношении автоматизированной обработки персональных данных (1981 г.) в качестве дополнительных гарантий [17].

Ст. 24: «1. Отказ в доступе к открытой информации или предоставление пользователям заведомо недостоверной информации могут быть обжалованы в судебном порядке».

Неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств по договору поставки, купли-продажи, по другим формам обмена информационными ресурсами между организациями рассматриваются арбитражным судом.

Во всех случаях лица, которым отказано в доступе к информации, и лица, получившие недостоверную информацию, имеют право на возмещение понесенного ими ущерба.

«3. Руководители, другие служащие органов государственной власти, организаций, виновные в незаконном ограничении доступа к информации и нарушении режима защиты информации, несут ответственность в соответствии с уголовным, гражданским законодательством и законодательством об административных правонарушениях».

Право на доступ к информации является одним из основополагающих прав граждан, и ст. 24 предусматривает механизм защиты этого права. Законом выделен случай, когда в праве доступа к информации отказано организации (абз. 2 п. 1 ст. 24). В этом случае защита права на доступ к информации осуществляется через арбитражный суд, что дополнительно подтверждено абзацами 3 и 4 п. 6 Письма Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 7 июня 1995 г. № С1-7/ОЗ-316 [19].

Важным элементом защиты права на доступ к информации является то, что п. 3 ст. 24 закрепил ответственность руководителей и других служащих органов государственной власти, организаций, виновных в незаконном ограничении доступа к информации и нарушении режима ее защиты.

П. 6 ст. 3 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [20] устанавливает: «Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы человека и гражданина, а также возможность получения гражданами и другой полной и достоверной информации о деятельности органов местного самоуправления, если иное не предусмотрено законом».

В соответствии со ст. 31 Федерального закона «О связи» [21], «защита прав пользователей связи на предоставление услуг электрической и почтовой связи надлежащего качества, получение информации о таких услугах и об их исполнителях, а также механизм реализации этих прав регулируются законодательством Российской Федерации». На основании ст. 37 «федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, а также физические и юридические лица, допустившие в ходе осуществления деятельности в области связи нарушения настоящего Федерального закона, других федеральных законов, а также иных правовых актов, принимаемых в Российской Федерации, несут ответственность в порядке, установленном законодательством Российской Федерации».

Ст. 7 Закона Российской Федерации «О безопасности» [22] устанавливает, что «граждане, общественные и иные организации и объединения имеют право получать разъяснения по поводу ограничения их прав и свобод от органов, обеспечивающих безопасность. По их требованию такие разъяснения даются в письменной форме в установленные законодательством сроки».

Согласно ст. 6 Федерального закона «Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации» [23], «государственные органы, предприятия, учреждения и организации независимо от форм собственности, а также общественные объединения и граждане имеют право в соответствии с законодательством Российской Федерации получать разъяснения и информацию от органов федеральной службы безопасности в случае ограничения своих прав и свобод».

Ст. 13 Федерального закона «Об использовании атомной энергии» [24] провозглашает право организаций и граждан на получение информации в области использования атомной энергии, за исключением сведений, составляющих государственную тайну. В статьях 13 и 61 установлена ответственность за «отказ в предоставлении информации, умышленное искажение или сокрытие информации по вопросам безопасности при использовании атомной энергии».

Ст. 14 Федерального закона «Об уничтожении химического оружия» [25] включает предоставление по запросам граждан и юридических лиц, в том числе общественных объединений, информации в области проведения работ по хранению, перевозке и уничтожению химического оружия в число общих требований по обеспечению безопасности граждан и защиты окружающей среды на объектах по хранению химического оружия и объектах по уничтожению химического оружия.

В соответствии с ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» [26] санитарно-эпидемиологическое благополучие населения обеспечивается, в том числе, посредством «мер по своевременному информированию населения о возникновении инфекционных заболеваний, массовых неинфекционных заболеваний (отравлений), состоянии среды обитания и проводимых санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятиях». Согласно ст. 8 граждане имеют право «получать в соответствии с законодательством Российской Федерации в органах государственной власти, органах местного самоуправления, органах и учреждениях государственной санитарно-эпидемиологической службы Российской Федерации и у юридических лиц информацию о санитарно-эпидемиологической обстановке, состоянии среды обитания, качестве и безопасности продукции производственно-технического назначения, пищевых продуктов, товаров для личных и бытовых нужд, потенциальной опасности для здоровья человека выполняемых работ и оказываемых услуг». На основании ст. 52 «должностные лица, осуществляющие государственный санитарно-эпидемиологический надзор, обязаны … информировать органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления и население о санитарно-эпидемиологической обстановке и о принимаемых органами и учреждениями государственной санитарно-эпидемиологической службы Российской Федерации мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения».

Статьи 8-12 Закона Российской Федерации «О защите прав потребителей» в редакции Федерального закона от 9 января 1996 г. № 2-ФЗ [27] целиком посвящены праву потребителя на информацию об изготовителе (исполнителе, продавце) и о товарах (работах, услугах), а также ответственности изготовителя (исполнителя, продавца) за ненадлежащую информацию о товаре (работе, услуге), об изготовителе (исполнителе, продавце). В соответствии с законом издаются правила оказания услуг по различным видам деятельности, в том числе и порядок предоставления потребителям всей необходимой информации (см., например, [28]).

На основании ч. 1 ст. 8 Федерального закона «О государственном земельном кадастре» [29] «сведения государственного земельного кадастра носят открытый характер, за исключением сведений, отнесенных законодательством Российской Федерации к категории ограниченного доступа».

Согласно Правилам предоставления сведений государственного земельного кадастра [30], «сведения государственного земельного кадастра предоставляются Федеральной службой земельного кадастра России и ее территориальными органами (п. 3). Лицо, заинтересованное в получении сведений государственного земельного кадастра, подает в соответствующий орган письменное заявление с указанием своих реквизитов, объемов и характера запрашиваемых сведений, формы предоставления и способа доставки. К заявлению прикладывается квитанция об оплате услуг за предоставление сведений (абз. 1 п. 4). Заявитель не обязан обосновывать необходимость получения запрашиваемых им сведений (абз. 4 п. 4). Должностные лица органов, обязанных предоставлять сведения государственного земельного кадастра заинтересованным юридическим и физическим лицам, виновные в нарушении порядка предоставления таких сведений, несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации (п. 12)».

В соответствии со ст. 7 Федерального закона «О Государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» [31], «орган, осуществляющий государственную регистрацию прав, обязан предоставлять сведения, содержащиеся в Едином государственном реестре прав, о любом объекте недвижимости любому лицу, предъявившему удостоверение личности и заявление в письменной форме (юридическому лицу – документы, подтверждающие регистрацию данного юридического лица и полномочия его представителя). Орган, осуществляющий государственную регистрацию прав, должен в течение пяти дней предоставить запрошенную информацию заявителю или выдать ему в письменной форме мотивированный отказ».

Порядок и форма предоставления этой информации закреплены Приказом Министерства юстиции Российской Федерации, Министерства имущественных отношений Российской Федерации, Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу, Федеральной службы земельного кадастра России от 3 июля 2000 г. № 194/16/1/168 [32].

Согласно ч. 2 ст. 14 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» [33] «информация, содержащаяся в реестрах лицензий, является открытой для ознакомления с ней физических и юридических лиц. … Срок предоставления информации из реестров лицензий не может превышать три дня с даты подачи соответствующего заявления».

На основании п. 1 ст. 21 Налогового кодекса Российской Федерации (часть первая) [34] налогоплательщики имеют право «получать от налоговых органов по месту учета бесплатную информацию о действующих налогах и сборах, законодательстве о налогах и сборах и об иных актах, содержащих нормы законодательства о налогах и сборах, а также о правах и обязанностях налогоплательщиков, полномочиях налоговых органов и их должностных лиц» и «получать от налоговых органов письменные разъяснения по вопросам применения законодательства о налогах и сборах». Соответственно, налоговые органы обязаны «проводить разъяснительную работу по применению законодательства о налогах и сборах, а также принятых в соответствии с ним нормативных правовых актов, бесплатно информировать налогоплательщиков о действующих налогах и сборах, представлять формы установленной отчетности и разъяснять порядок их заполнения, давать разъяснения о порядке исчисления и уплаты налогов и сборов» (подпункт 4 п. 1 ст. 32).

В соответствии с подпунктом «а» п. 10 Правил ведения единого государственного реестра налогоплательщиков [35], включенная в реестр информация предоставляется бесплатно налогоплательщикам (сведения о них) – в полном объеме один раз в год по письменному заявлению при предъявлении свидетельства о постановке на учет в налоговом органе. Включенная в реестр информация предоставляется за плату: а) налогоплательщикам (сведения о них) – при повторном обращении в течение одного календарного года либо при обращении в налоговый орган за повторной выдачей свидетельства о постановке на учет в налоговом органе в случае его утраты; б) гражданам и организациям – при обращении с запросом об идентификационном номере конкретного налогоплательщика» (п. 11).

Соответствующие тарифы установлены Приказом Министерства Российской Федерации по налогам и сборам и Министерства финансов Российской Федерации от 24 января 2000 г. № АП-3-19/26, № 9н [36].

Письмом МНС и Минфина от 20 марта, 3 апреля 2000 г. № ПВ-15-19/571, 03-01-12/07-126 [37] регламентируется порядок предоставления этой информации, ее оплаты, оформления платежных документов. При этом указывается, что НДС за предоставление таких услуг не взимается.

В соответствии с ч. 1 ст. 12 Федерального закона от 4 июля 1996 г. № 85-ФЗ «Об участии в международном информационном обмене» [38], доступ физических и юридических лиц в Российской Федерации к средствам международного информационного обмена и иностранным информационным продуктам осуществляется по правилам, установленным собственником или владельцем этих средств и продуктов в соответствии с законодательством Российской Федерации. Собственник или владелец средств международного информационного обмена и информационных продуктов обязан обеспечить открытость установленных им правил доступа и возможность ознакомления с ними пользователя.

Ст. 2 Закона Российской Федерации «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» [39] в редакции ст. 1 Федерального закона от 14 декабря 1995 г. № 197-ФЗ [40] устанавливает, что "каждый гражданин имеет право получить, а должностные лица, государственные служащие обязаны ему предоставить возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если нет установленных федеральным законом ограничений на информацию, содержащуюся в этих документах и материалах".

Вместе с тем в российском законодательстве нет нормативного правового акта о механизме реализации права каждого свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию. Нормы, регулирующие право на информацию, разбросаны по разным нормативным актам и лишь фрагментарно регулируют соответствующие правоотношения [41]. Излишняя декларативность правовых норм приводит к тому, что нарушение законодательных установлений далеко не всегда влечет за собой наступление соответствующей ответственности. Неопределенность механизмов обеспечения доступа к открытой информации органов государственной власти и органов местного самоуправления создает условия для ущемления прав и свобод человека и гражданина [42].

Ключевой задачей является создание открытой информационной среды, включая обеспечение информационной прозрачности государственной власти, необходимой для формирования гражданского общества и достижения взаимодействия между обществом и властью на принципах доверия, взаимопонимания и делового партнерства. Прежде всего, необходимо запустить механизм практической реализации конституционного права на свободу получения информации. Правовой основой такого механизма должны стать законодательно закрепленные четкие правила, условия и порядок получения гражданами и институциональными структурами общества информации в органах государственной власти и местного самоуправления, от иных государственных и негосударственных юридических лиц, а также прямого доступа к государственным и негосударственным информационным ресурсам. Также в законодательстве о деятельности органов государственной власти должны быть закреплены обязанности и ответственность этих органов и их должностных лиц за информирование граждан и всех структур общества, за оказание им информационных услуг, за накопление, хранение и использование государственных информационных ресурсов в сферах ответственности этих органов [43].

В этой связи определенной вехой в процессе регламентации информационных общественных отношений явился Указ Президента Российской Федерации «О дополнительных гарантиях права граждан на информацию» [18], пунктом 1 которого было предусмотрено внесение в Федеральное Собрание в качестве первоочередной законодательной инициативы проекта Закона Российской Федерации «О праве на информацию».

Нормами проекта Федерального закона «О праве на информацию», направленного в Государственную Думу, подробно регулировались отношения, возникающие в процессе реализации этого конституционного права, устанавливалась обязанность государственных органов, органов местного самоуправления, организаций по обеспечению этого права. В сентябре 1997 г. законопроект был принят в первом чтении («за» – 335 чел., «против» – 7, воздержался – 1), однако дальнейшего его рассмотрения не последовало.

Тем не менее, отсутствие закона «О праве на информацию» не является препятствием для защиты нарушенных прав. Конституция Российской Федерации гарантирует каждому судебную защиту прав и свобод, в том числе права на информацию. Обращение в суд как способ разрешения возникшего конфликта, зафиксировано также практически во всех упомянутых в работе правовых актах. Право на судебную защиту подразумевает не только право на обращение в суд за защитой, но и возможность реального восстановления нарушенных прав и интересов с помощью суда. В этой связи нельзя полностью согласиться с утверждениями о том, что «конституционные нормы, провозгласившие право на информацию, не получили развития в нормах действующего законодательства, а, значит, и не обеспечены необходимым механизмом реализации этих норм [44]», «провозглашенные Конституцией Российской Федерации и иными законодательными актами права граждан на получение информации, в том числе из органов государственной власти, в существующем законодательстве не имеют четко прописанного механизма реализации, а также механизма ответственности за непредоставление информации» [45].

Реализация права на судебную защиту во многом зависит от надлежащего правового механизма осуществления правосудия по гражданским делам. Осуществление в судебном порядке защиты права на информацию следует, вероятно, рассматривать применительно к отдельным категориям гражданских дел, где информационные правоотношения выступают непосредственным объектом судебной защиты или составляют его часть. Характеристика судебного порядка защиты права на информацию в той или иной категории дел может составить предмет самостоятельного исследования и выходит за рамки настоящей работы.

Остается еще один вопрос – какую же ответственность могут понести те, кто нарушит право на информацию? Анализируя действующее законодательство, находим отсылки на «предусмотренную административным законодательством ответственность» или «иную предусмотренную законом ответственность». На сегодняшний день такая ответственность предусмотрена только статьей 140 Уголовного кодекса Российской Федерации [46]. Последующие комментарии к статье 140 УК заимствованы из [47].

«Ответственность за неправомерный отказ в предоставлении гражданину информации введена в уголовное законодательство впервые. Это одна из гарантий соблюдения ст. 24 Конституции. Объективная сторона преступления может выражаться как в действии, так и в бездействии. Конкретно ее образуют:

a) неправомерный отказ в предоставлении собранных в установленном порядке документов и материалов, непосредственно затрагивающих права и свободы гражданина;
b) предоставление гражданину неполной или заведомо ложной информации.
В обоих случаях уголовная ответственность наступает только в том случае, если эти деяния причинили вред правам и законным интересам гражданина.

Под неправомерным отказом в предоставлении информации понимается незаконный, противоречащий конкретным нормам закона и иным нормативным актам отказ, который может быть как письменным, так и устным. Он может проявляться в игнорировании просьбы потерпевшего, в затягивании предоставления информации, в отсылках к другим лицам, которые фактически такой информацией не располагают. При этом должно быть установлено, что именно данное лицо располагает требуемой информацией, и оно было обязано ее предоставить.

Предоставление неполной информации – это неполное ознакомление с документами или иными материалами, в которых содержатся сведения, имеющие значение для гражданина, обеспечения его прав и законных интересов, либо сообщение ему не всех такого рода сведений.

Предоставление заведомо ложной информации – это сообщение гражданину сведений, не соответствующих содержащимся в документах или иных материалах, о чем заведомо известно лицу, которое предоставляет информацию.

Вред (ущерб) правам и законным интересам граждан может быть имущественным или моральным (в скобках отметим, что в каждом конкретном случае установление наличия вреда представляется не самой сложной проблемой, в связи с чем проявляемый в [48] пессимизм не вполне оправдан).

Оконченным преступление считается с момента причинения вреда правам и законным интересам гражданина.

Субъектом преступления является государственный служащий или служащий местного самоуправления.

Субъективная сторона характеризуется прямым и косвенным умыслом. Виновный осознает, что он своими действиями (бездействием) нарушает конституционное право гражданина на получение имеющейся у него информации, предвидит возможность причинения вреда и желает или допускает это. При предоставлении гражданину неполной или заведомо ложной информации виновный осознает также, что сообщает информацию, не соответствующую действительности».

Таким образом, вполне возможно применение норм уголовного права. Юридических препятствий к этому нет, хотя процесс психологической перестройки сотрудников правоприменительных органов может быть весьма сложным. Решение указанной задачи так или иначе связано с судебной практикой. Беда в том, что в нашей стране ее почти нет, а решения по отдельным делам свидетельствуют о непонимании судами коллизий, возникающих в создающемся информационном обществе [49]. Спектр законодательных актов, регулирующих информационные проблемы, исключительно широк, и их толкование с позиций специфики правоотношений, возникающих при использовании современных информационных технологий, затруднительно, тем более что при разработке этих законов в них не предусматривались соответствующие возможности. Понятно, что для судов данная область правоотношений совершенно новая, непривычная. И хотя судебные органы пытаются преодолевать трудности, применяя действующие законы к новой ситуации, объективно эффективность их деятельности в данной сфере явно недостаточна [50]. Тем не менее, можно предполагать, что по мере накопления опыта и создания прецедентов, иски по пока еще весьма специфическим проблемам, связанным с нарушением права на информацию, станут в недалеком будущем обыденным явлением, к тому же не самым сложным с точки зрения их разрешения в судебном порядке.

Литература

1. Емельянов Г.В., Лепский В.Е., Стрельцов А.А. Проблемы обеспечения информационно-психологической безопасности России // Информационное общество. – 1999. – № 3. – С. 47-51.
2. Кристальный Б.В. Вопросы информационного законодательства в свете принятия России в Совет Европы // НТИ. – Сер.1. – 1996. – № 7. – С. 3-9.
3. Копылов В.А. Информация как объект правового регулирования // НТИ. – Сер. 1. – 1996. – № 8. – С. 1-17.
4. Мелюхин И.С., Райков А.Н., Рахманин А.Е. Итоги и перспективы развития аналитических служб в органах исполнительной власти (1993-1994 г.г.) // НТИ. – Сер.1. – 1994. – № 12. – С. 7-13.
5. Волокитин А.В., Кристальный Б.В., Черешкин Д.С. Россия: от информатизации – к информационному обществу // Информационное общество. – 1999. – № 3. – С. 12-15.
6. Крупнов А.Е., Финько О.А., Черешкин Д.С. О государственной политике России в области формирования информационного общества // Информационное общество. – 1999. – № 1. – С. 4-9.
7. Концепция формирования информационного общества в России // Информационное общество. – 1999. – № 3. – С. 3-11.
8. Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г. // Российская газета от 5.04.1995.
9. Федеральный закон от 30 марта 1998 года № 54-ФЗ «О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней» // СЗ РФ. – 1998. – № 14. – Ст. 1514 (Российская газета от 7.04.1998).
10. Постановление Верховного Совета РСФСР от 22 ноября 1991 г. № 1920-I «О Декларации прав и свобод человека и гражданина» //Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. – 1991. – № 52. – Ст. 1865
11. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.) // Российские вести от 25.12.1993.
12. Копылов В.А. Информационное право: Учебное пособие //М.: Юристъ. – 1997. – 472 с.
13. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 18 февраля 2000 г. № 3-П по делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 5 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с жалобой гражданина Б.А. Кехмана // СЗ РФ. – 2000. – № 9. – Ст. 1066 (Российская газета от 1.03.2000).
14. Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 21 декабря 1993 г. № 10 «О рассмотрении судами жалоб на неправомерные действия, нарушающие права и свободы граждан».\
15. Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 октября 1996 г. № 10 «Об изменении и дополнении некоторых постановлений Пленума Верховного Суда Российской Федерации» // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. – 1996. – № 1.
16. Федеральный закон от 20 февраля 1995 г. № 24-ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации» //СЗ РФ. – 1995. – № 8. – Ст. 609 (Российская газета от 22.02.1995).
17. Федеральный закон «Об информации, информатизации и защите информации». Комментарий. Под ред. И.Л. Бачило, А.В. Волокитина, В.А. Копылова и др. //М. – 1996. – 82 с.
18. Указ Президента Российской Федерации от 31 декабря 1993 г. № 2334 «О дополнительных гарантиях права граждан на информацию» //СА ПП. – 1994. – № 2. – Ст. 74 (Российская газета от 10.01.1994).
19. Письмо Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 7 июня 1995 г. № С1-7/ОЗ-316 «О Федеральном законе «Об информации, информатизации и защите информации».
20. Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. – 1995. – № 35. – Ст. 3506 (Российская газета от 1.09.1995).
21. Федеральный закон от 16 февраля 1995 г. № 15-ФЗ «О связи» // СЗ РФ. – 1995. – № 8. – Ст. 600 (Российская газета от 22.02.1995).
22. Закон Российской Федерации от 5 марта 1992 г. № 2446-I «О безопасности» // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. – 1992. – № 15. – Ст. 769 (Российская газета от 6.05.1992).
23. Федеральный закон от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ «Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации» // СЗ РФ 1995. – № 15. – Ст. 1269 (Российская газета от 12.04.1995).
24. Федеральный закон от 21 ноября 1995 г. № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии» // СЗ РФ. – 1995. – № 48. – Ст. 4552 (Российская газета от 28.11.1995).
25. Федеральный закон от 2 мая 1997 г. № 76-ФЗ «Об уничтожении химического оружия» // СЗ РФ. – 1997. – № 18. – Ст. 2105 (Российская газета от 6.05.1997).
26. Федеральный закон от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» // СЗ РФ. – 1999. – № 14. – Ст. 1650 (Российская газета от 6.04.1999).
27. Федеральный закон от 9 января 1996 г. № 2-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О защите прав потребителей» и Кодекс РСФСР об административных правонарушениях» // СЗ РФ. – 1996. – № 3. – Ст. 140 (Российская газета от 16.01.1996).
28. Постановление Правительства Российской Федерации от 11 апреля 2001 г. № 290 «Об утверждении Правил оказания услуг (выполнения работ) по техническому обслуживанию и ремонту автомототранспортных средств» // СЗ РФ. – 2001. – № 2. – Ст. 1712.
29. Федеральный закон от 2 января 2000 г. № 28-ФЗ «О государственном земельном кадастре» // СЗ РФ. – 2000. – № 2. – Ст. 149 (Российская газета от 10.01.2000; Парламентская газета от 11.01.2000).
30. Постановление Правительства Российской Федерации от 2 декабря 2000 г. № 918 «Об утверждении Правил предоставления сведений государственного земельного кадастра» // СЗ РФ. – 2000. – № 50. – Ст. 4899 (Российская газета от 26.12.2000).
31. Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О Государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» // СЗ РФ. – 1997. – № 30. – Ст. 3594 (Российская газета от 30.07.1997).
32. Приказ Министерства юстиции Российской Федерации, Министерства имущественных отношений Российской Федерации, Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу, Федеральной службы земельного кадастра России от 3 июля 2000 г. № 194/16/1/168 «Об утверждении Инструкции о порядке заполнения и выдачи свидетельств о государственной регистрации прав, сообщений об отказах в государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним и информации о зарегистрированных правах» (зарегистрирован Министерством юстиции Российской Федерации 28 июля 2000 г. Регистрационный № 2330) // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. – 2000. – № 33.
33. Федеральный закон от 25 сентября 1998 г. № 158-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» // СЗ РФ. – 1998. – № 39. – Ст. 4857 (Российская газета от 3.10.1998).
34. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) от 31 июля 1998 г. № 146-ФЗ // СЗ РФ. – 1998. – № 31. – Ст. 3824 (Российская газета от 6.08.1998).
35. Постановление Правительства Российской Федерации от 10 марта 1999 г. № 266 «О порядке ведения единого государственного реестра налогоплательщиков» // СЗ РФ. – 1999. – № 11. – Ст. 1307 (Российская газета от 24.03.1999).
36. Приказ Министерства Российской Федерации по налогам и сборам и Министерства финансов Российской Федерации от 24 января 2000 г. № АП-3-19/26, № 9н «Об утверждении тарифов на услуги по предоставлению информации, содержащейся в едином государственном реестре налогоплательщиков» (зарегистрирован Министерством юстиции Российской Федерации 9 февраля 2000 г. Регистрационный № 2101) // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. – 2000. – № 9.
37. Письмо Министерства Российской Федерации по налогам и сборам и Министерства финансов Российской Федерации от 20 марта, 3 апреля 2000 г. № ПВ-15-19/571, 03-01-12/07-126 «О предоставлении информации из единого государственного реестра налогоплательщиков».
38. Федеральный закон от 4 июля 1996 г. № 85-ФЗ «Об участии в международном информационном обмене» // СЗ РФ. – 1996. – № 28. – Ст. 3347.
39. Закон Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. № 4866-I «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. – 1993. – № 19. – Ст. 685 (Российская газета от 12.05.1993).
40. Федеральный закон от 14 декабря 1995 г. № 197-ФЗ О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» // СЗ РФ. – 1995. – № 51 – Ст. 4970 (Российская газета от 26.12.1995).
41. Снытников А.А., Туманова Л.В. Право граждан на информацию и вопросы защиты информации // Тверь. – 1999. – 192 с.
42. Концепция совершенствования правового обеспечения информационной безопасности Российской Федерации (проект) // Информационное общество. – № 6. – 1999. – С. 4-14.
43. Нисневич Ю.А. Государственная информационная политика России сегодня и завтра // Информационное общество. – 1999. – № 2. – С. 4-9.
44. Тиновицкая И.Д. Правовая информация и общество (законодательные проблемы) // НТИ сер.1, 1996. – № 7. – С. 9-12.
45. Проблема обеспечения прав граждан на доступ к правовой информации //М.: Издание Государственной Думы. – 1999. – 584 с.
46. Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июля 1996 г. № 63-ФЗ // Российская газета от 18-20.06.1996.
47. Российское уголовное право. Особенная часть. Под ред. В.Н. Кудрявцева, А.В. Наумова // М.: Юристъ. – 1997. – 496 с.
48. Ржанникова Е.В. Ответственность за необеспечение доступа личности к информации, затрагивающей ее права и свободы / Доклад на международном круглом столе «Право граждан на информацию и защита неприкосновенности частной жизни» // Нижний Новгород, 27 мая 1998 г.
49. Батурин Ю.М. Проблемы компьютерного права // М.: Юридическая литература. – 1991. – 300 с.
50. Кристальный Б.В. Законодательное обеспечение формирования информационного общества в России // Информационное общество. – 2000. – № 1. – С. 25-27.

---

Хургин Владимир Михайлович - кандидат технических наук

---

&copy Информационное общество, 2001, вып. 4, с. 35-43.