О законодательстве в информационной сфере отношений
Бачило И.Л.

---

Десять лет развития информационного законодательства в России

Если точкой отсчета признать 1992 г., когда были приняты законы о правовой охране программ для ЭВМ и баз данных, о правовой охране технологий интегральных микросхем, то сегодня можно говорить о десятилетнем юбилее начала формирования законодательства России в информационной сфере. С момента принятия базового Федерального закона «Об информации, информатизации и защите информации» прошло уже шесть лет. За это время сформировался достаточно разнообразный массив законов и других нормативно-правовых актов, регулирующих отношения в областях:

• формирования и использования информационных ресурсов,
• создания и использования информационных технологий,
• формирования инфраструктуры, необходимой для информатизации на федеральном, региональном, отраслевом, ведомственном уровнях, в органах местного самоуправления, а также для удовлетворения информационных потребностей граждан, средств массовой информации, различных юридических лиц, других структур общества.

Сегодня любой заинтересованный житель нашей страны знает, что в России формируется информационное общество, что наше государство имеет свое место в интернете, что и население, и производственные, научные и управленческие структуры широко пользуются глобальными сетями для получения необходимой информации и предоставляют собственные информационные ресурсы для обозрения всем заинтересованным пользователям всемирной паутины.

Действующая нормативно-правовая основа информатики, под которой понимается совокупность и взаимодействие всех составляющих этой сферы – ресурсов, технологий и средств связи (коммуникаций), представляет достаточно сложное образование. По сути, все уровни законодательства имеют самое непосредственное отношение к регулированию процессов в информационной сфере. Конституция РФ, Федеральные конституционные законы содержат немало норм, которые непосредственно посвящены проблемам информации или информатизации, имеется более десятка федеральных законов, имеющих своим предметом исключительно информацию или инфраструктуру информатизации; множество норм об информационных отношениях рассредоточены по другим федеральным законам; активно формируется информационное законодательство субъектов Российской Федерации – около 40 из них уже имеют специальные законы либо об информационных ресурсах, либо об информатизации региона [1].

И все же пока можно только фиксировать длинный список норм и актов в этой области и по-прежнему говорить о необходимости формирования полноценной системы информационного законодательства, так как сохранилось еще немало пробелов и противоречий. Кроме того, жизнь ставит все новые и новые проблемы, которые не могут быть решены без участия права. Процессы глобализации в экономической, культурной, научной и иных областях жизни могут быть реализованы только на основе информационных технологий, которые формируют инфраструктуру обмена документами, мнениями, знаниями и позволяют принимать соответствующие решения. Остро стоит вопрос не только о развитии и применении международного законодательства, международного частного права, но и гармонизации правовых норм в случаях, когда отношения проходят через территориальные границы и национальные системы права. Глобализация ставит вопросы о формировании наднационального права и создании соответствующей нормативной базы. Политологи и юристы все чаще говорят о трансформации государственно-правовых институтов, о необходимости создания геоэкономического права и о возможности формирования геоэкономического трибунала [2, 3]. Закономерно поставить тот же вопрос относительно информационных отношений, выходящих за рамки национального регулирования.

Необходимо отметить два момента, связанных с влиянием информационного законодательства на развитие российского законодательства в целом и системы права.

Первый связан с тем, что в октябре 2000 г. приказом Миннауки Российской Федерации в структуру правовых специальностей, по которым ученые защищают докторские и кандидатские диссертации, включено информационное право. Отныне специальность 12.00.14 в разделе правовые науки включает: Административное право, Финансовое право и Информационное право. Этого бы не произошло, если бы нормативная основа данной отрасли не развивалась столь бурно и не было доказано практикой, что настала пора сформировать новую научную дисциплину. В настоящее время есть все легальные основания создавать аспирантуру по данной специальности и вводить курсы лекций в высших учебных заведениях для подготовки специалистов-юристов по информационному праву.

Второй момент, который заслуживает внимания в связи с рассматриваемой темой, касается отношения общества к роли права при обеспечении безопасного развития страны. Рассматривая категории, которые отражают условия нарушения безопасности, специалисты выстраивают их в ряд: «вызов», «риск», «угроза», «опасность», включая и такую как «страх». В. Кузнецов определяет страх как категорию, которая «выступает в роли универсального тревожного индикатора в динамике социальных, культурных, экономических, техногенных, экологических изменений: она «сигналит» о возможных нежелательных последствиях при необходимости нарушить какие-либо общеизвестные правила, традиции, закономерности ради самых благих намерений» [4]. Этот автор приводит таблицу ранжирования страха относительно 43-х видов опасности.

Примечательно, что по данным социологического опроса, в перечне опасностей из 40 позиций проблема права и законности занимает 3-е место, опередив криминализацию общества, массовую безработицу, терроризм, истощение природных ресурсов. Значительное большинство опрошенных – 66,7%, считают «полное беззаконие» важнейшим источником страха, т.е. нарушения устойчивости личности, условий жизни, всех социальных связей и т.д. Мы бы добавили, что беззаконие является источником не просто страха, что может быть индикатором и одномоментного состояния, но и парализации активности, доверия, инициативы, взаимодействия с государственными структурами, сковывания нормального стремления знать о деятельности политических, экономических и иных структур общества и откликаться на его инициативы. Страх замораживает все социальные импульсы личности. К сожалению, в этом перечне страхов нет информационной составляющей. Можно только посоветовать в дальнейшем в подобных исследованиях включать позицию: информированность граждан о деятельности органов государственной власти или, в целом, – информированность населения.

Учитывая интерес населения к событиям российской и международной жизни, к состоянию дел в средствах массовой информации, к государственным решениям по всем проблемам общества и личности, можно с уверенностью утверждать, что законодательство в области информационной сферы входит в понятие «законность» и «беззаконие» и что состояние правовой основы информационной инфраструктуры является одной из острейших тем общественного интереса.

Как формируется политика информационного законодательства

Призывы к деполитизации общества, к деидеологизации, к разгосударствлению жизни, звучащие с середины 80-х годов, нанесли огромный ущерб позитивному отношению и доверию к государственным, следовательно, и к правовым институтам массового сознания. Это с одной стороны. А с другой – концепция элитарности определенных кругов общества, опирающихся на механизмы полугласного признания ценза собственников, обеспечила появление на политической арене самых разных сил.

В сфере информационной деятельности на первом месте стоит не удовлетворение потребностей общества в целом (а именно это диктуется природой глобализации), а завоевание монополии, получение дохода. Напомним о рейтингах по доходам на Западе, об отношении к Гейтсу и иным магнатам в области информационных технологий. В России источники любых доходов, также как и источники финансирования информационной деятельности, особенно СМИ, остаются по-прежнему тайной.

Современная политика является ареной борьбы очень многих структур, государственная политика должна завоевывать свое место как бы на конкурсной основе. Действуют и традиции, согласно которым государство и общество находятся в конфронтации и именно государство обязано быть открытым (голос налогоплательщика) и прозрачным, что совсем не обязательно для негосударственных структур. Система тайн не сбалансирована даже в идеале. Государственная тайна – это обеспечение интересов вообще всех, всей страны, а коммерческая, частная, личная – интересов отдельных субъектов, как бы отстраненных от забот и притязаний социума.

Но, тем не менее, решение кардинальных проблем общества зависит от государственной политики. Невзирая на издержки и ущербность из-за бюрократизации аппарата и коррупции, что подрывает авторитет государственной власти, российское государство определило свое место в решении задач управления делами общества.

За последнее время выстроилась линия: государственная безопасность, судебная, правовая, экономическая, административная, военная реформы. Такого изобилия концепций, доктрин, прогнозов, стратегий страна не знала давно. Постепенно политика государства приобретает систему. В ней не последнее место занимают проблемы информационной сферы. Доктрина информационной безопасности органически вытекает из Концепции государственной безопасности и является импульсом для постановки и решения очень сложных для общества вопросов в этой предметной области.

Представляется, что создаваемая «Белая книга» по информационным технологиям России подготовит почву не только для критики состояния информационного сектора экономики, но и позволит сформулировать парадигмы гуманитарного развития и использования названных технологий. Главными направлениями государственной политики ряда стран в этой области являются в настоящее время развитие электронной торговли, информатизация публичных структур управления – формирование электронного управления, е-Правительства. Заметим, что термин «е-Government» может быть переведен не только как «электронное правительство», но и как «электронное управление», что, по нашему мнению, ближе к истине. Ведь речь идет об использовании возможностей информационных технологий для реализации государственных функций. Однако это пока не повлияло на те демократические институты создания и деятельности правительств, которые традиционно сформированы современной цивилизацией. Политика в области применения информационных технологий, например, в Японии, предусматривает четыре генеральных цели: развитие электронной торговли, компьютеризацию публичного сектора, улучшение информационной грамотности, инсталляцию инфраструктуры. Решением Кабинета Японии от 7 июля 2000 г. учрежден Штаб Стратегии информационной технологии, который призван руководить реализацией соответствующей программы Кабинета.

С этих позиций хотелось бы оценить проект Федеральной целевой программы «Электронная Россия». Оставим пока в тени проблемы экономики российской информатики в плане разработки и организации выпуска определенной номенклатуры продукции, что требует другой программы, реализация которой может вывести эту отрасль страны на мировой рынок. Важно, что вышеназванная ФЦП концентрирует внимание на основных, причем гуманитарных, направлениях использования информационных технологий: образование и подготовка кадров, обеспечение потребностей реального сектора, государственного управления, средств массовой информации, делает честь государственной политике.

Примечательно, что в структуре ФЦП «Электронная Россия» на первом месте стоит «совершенствование регулирования и правового обеспечения».

Это чрезвычайно важно для развития законодательства страны и создания правовой культуры в этой сфере. Обратим внимание лишь на то, что предполагаемое финансирование этой программы, рассчитанной на 2002-2010 гг., распределяется следующим образом: прозрачность и открытость государства для общества – 4,5%; инновации структур государственной власти – 19,5%; образование и развитие кадрового потенциала – более 39%; создание единой публичной телекоммуникационной среды – 33,9%; взаимодействие государства с хозяйствующими субъектами – чуть более 1,5%. А вот на правовое обеспечение всех этих направлений предусмотрено менее 0,1% [5] . Авторитет и признание важности данной позиции диаметрально противоположны финансовым возможностям поддержки этой деятельности.

На первый взгляд, формирование сетей российского интернета идет как бы без участия регулирующих механизмов. Однако на самом деле сетевые структуры и информационные ресурсы в глобальных сетях подвержены воздействию организационно-технических (стандарты, протоколы, форматы и т.д.) и правовых регуляторов. Но в наибольшей мере все же действуют экономические регуляторы. Россия входит в эту новую глобальную среду, и это вхождение требует соответствующего внимания со стороны всех участников данного процесса.

Политологические исследования позволяют фиксировать состояние, когда информационная сфера (среда) аккумулирует взаимодействие, а порой и столкновения цивилизационных культур. Некоторые исследователи глобальных процессов считают, что Россия пока не «способна интегрироваться в эту общность», а формирующаяся сверхцивилизация « не может включить в себя Россию». В. Пантин называет общность, которая «не может» «включать в себя», «сверхцивилизационной общностью» [6]. Над этим стоит подумать, ибо такое заключение не может приниматься как однозначное и единственное.

Пока речь идет о процессах, которые переводят центры активности цивилизации с геополитических структур на геоэкономические (финансовые преимущественно) структуры. Цивилизация в масштабе планеты формируется на этих базовых позициях, но этим не ограничивается. Деятельностные (созидательные), этнические, культурологические, конфессиональные факторы сильно привязаны к пространственным категориям. Если информационные технологии дают сокращение времени в области контактов контрагентов в глобальных сетях, то другие компоненты будут отстаивать свои позиции. Под влиянием глобализации экономических процессов должна меняться и геополитика, которая таковой остается только при условии учета всех параметров цивилизации в масштабе мира и своего пространственного влияния.

Рождение геоэкономики, геоинформатики не снижает роли геополитики и национальной (государственной) политики, концентрированно выражающей возможности определенной части социума решать свои проблемы.

В связи с рассмотрением «включения» той или иной страны в цивилизационный процесс стоит сказать, что ни от кого не зависит это «включение». Земная цивилизация, естественно, объединяет все элементы геоса – природы, социума, инфосферы и т.д. В ней всегда все присутствует в том виде, в каком существует в данный момент. Цивилизация планеты – не клуб, не союз, в который принимают или нет. Все страны – «третьего», «четвертого» или «первого» мира (все это весьма условно) в своей совокупности формируют планетарную цивилизацию.

Но при чем здесь информатика и политика в информационной сфере? Дело в том, что именно через информацию происходит контакт всех культур, малых и «великих» цивилизаций, образовавшихся на Земле.

Может ли информационная политика влиять на глобальные процессы, а не только на обеспечение гейтсовских прибылей и завоевание мира теми или иными информационными технологиями? Думается, что да.

Прошедшие недавно в России конференции с участием представителей Британского Совета и ряда европейских стран по проблемам информационных технологий в ХХI веке, правового и информационно-технического обеспечения информационной безопасности России позволяют надеяться, что именно на информатике лежит бремя обеспечить гуманитарную направленность формирующейся цивилизации. Материалы одной из конференций, состоявшейся в Екатеринбурге, опубликованы в специальном выпуске Альманаха «Российского юридического журнала» – органа Министерства юстиции РФ и Уральской государственной юридической академии [7].

Когда человечество перестанет бороться за экономическое, политическое господство методами войн в любой форме (военной, информационной, биологической и т.п.), когда люди договорятся об общих целях сохранения жизни на Земле и обеспечения благополучия всех ее обитателей, тогда можно будет говорить об итогах глобализации и новой цивилизации. Именно на эти цели ориентирует Окинавская хартия глобального информационного общества, когда формулирует задачу ликвидации информационного (цифрового) неравенства, изменения методов взаимодействия «по продвижению социального и экономического прогресса во всем мире». Эта задача будет решаться, очевидно, долго. Но другого пути к подлинной цивилизации нет. Запланированная на середину 2001 г. международная конференция по вопросам безопасности в информационном пространстве, которая должна пройти в Москве, позволит более глубоко обсудить вопросы глобального характера в рассматриваемой сфере [7].

О проблемах правовой науки в связи с формированием информационного общества

Осмысление информационных процессов в настоящее время осуществляется почти всеми направлениями современной науки: философией, социологией, психологией, политологией, правом, экономическими науками, математикой, логикой, лингвистикой и т.д. Все стороны научного понимания мироздания и социальной жизни затронуты процессами информатизации, компьютеризации общества. Общество нуждается в выстраивании правил поведения, правил отношений различных субъектов в новых условиях. Нужны не только структуры и коридоры власти и информации, но и системы регуляторов, создающие необходимые указатели, куда и как идти и чего нельзя допускать при этом в целях сохранения безопасности человека, его ассоциаций, государства и иных обеспечивающих безопасность институтов общества.

В этой связи настало время вспомнить о системной природе права и его системном воздействии на окружающий мир. «Следует отметить, что право – организованная система ценностей, принципов, технических инструментов, которые находят свое выражение в точных правилах, и исследователь не может игнорировать ни основания, ни конкретные или формальные проявления этих правил» [8]. В праве все взаимосвязано, и эта связь, по мнению французского теоретика права, может быть выражена словом «системика», означающим «науку о системах», разрабатывающую методы моделирования сложных комплексных явлений, в том числе и в праве. Ориентация на переход от действия правовых норм по линейному или функциональному принципу к модульному принципу формирования объекта регулирования продиктована включением в систему нового социально значимого параметра «информатика».

В информационной сфере приобретают особое значение новые предметы правовых отношений: предметная сфера информации, компьютеров и коммуникаций; дополнительные характеристики правового статуса субъектов отношений; новые или усложненные составы и процедуры отношений; новые виды правонарушений и реакции на них общества. Можно только надеяться, что легитимация как научной отрасли информационного права позволит системно подойти к связям и взаимодействию всех действующих отраслей права в информационной сфере и обозначить пути правовых решений в тех областях отношений, которые еще не вошли в орбиту права как науки и законодательства. И при этом как никогда важны связи права и времени; права и пространства; права и социальных факторов. «Право – это, прежде всего, инструмент безопасности и, следовательно, свободы» [9].

Теоретических правовых исследований в области информационного права пока мало. Преобладают исследования прикладного характера, публикации малых, журнальных форм. Однако и в этой области уже накоплены знания, которые приближают возможность структурировать область правовых исследований по информационной проблематике. Большинство исследований все же ориентировано на законодательную, нормативную область права, что характеризует центростремительную технологию формирования правовой науки в этой области. Весьма существенной проблемой является и исследование вопросов, связанных с влиянием информатики на всю систему правовой науки и правовую систему в целом. Это специальные проблемы теории права, которые не ограничиваются простой констатацией факта наличия новых факторов социального значения.

Наиболее развитыми научными направлениями информационного права к настоящему времени являются: исследование проблем информационной безопасности, включая сферу действия государственной тайны; правовая информатика, подкрепленная рядом курсов и учебников по этой проблеме; разработки по проблемам права на информацию. В ряде исследований научно-практического характера заметна постановка общих проблем информационного права: предмет и метод этой науки, информация как объект правового регулирования; трансформация ряда правовых институтов в связи с новыми предметными областями отношений (информация, информационные технологии и институты собственности, а также исключительные права в условиях глобализации) и др. Наблюдается заметное продвижение в подготовке и защите кандидатских и докторских диссертаций по тематике информационного права. Активно формируется литература по правовым проблемам массовой информации и СМИ. Поток проектов законов в этой области свидетельствует о необходимости глубокой научной проработки вопросов в этой области. Здесь приоритет за философской и правовой трактовкой институтов «свободы информации» и в целом категории «свобода».

Можно отметить значение прикладных исследований и разработок для углубленной проработки структурных, классификационных вопросов в сфере информационных отношений и деятельности. Проработка справочных систем по правовой информации, правовых дефиниций терминологии и понятий, используемых в законодательстве, систематизация законодательства в этой сфере, разработка и анализ тезаурусов в конечном счете позволят более квалифицированно сформулировать научные и учебные курсы информационного права.

Некоторое представление о круге научных исследований в информационном праве можно составить по тематике предстоящей конференции в Финляндии, которую проводила Европейская группа государственного управления (EGPA – European group Public Administration) в сентябре 2001 [10]. Тема конференции «Регулирование Сетей» позволяет комплексно представить проблемы информационной сферы отношений в публичном секторе. Она раскрывается в двух направлениях: Государственное управление в Сетях и Управление и Информационная Технология. Постановка проблемы в рамках государственного управления удачно подчеркивает значение государственных и правовых регуляторов в данном случае.

По первому направлению предполагалось обсуждение трех проблемных областей: теоретические и методологические вопросы многоуровневого управления и межправительственных моделей в сетевых структурах (с учетом неоднозначного отношения к сетевым концепциям разных школ, включая британскую, немецкую, голландскую); исследование изменений в гражданских и административных процессах (при выборе ориентации на специфику сетей или на реальные отношения между партнерами и сетью); исследования по интер- и интрасетям в публичных, частных и секторе «третьих лиц» с учетом разнообразия сетей и, главное, с учетом числа действующих субъектов и их различных стратегий и интересов.

По второму направлению обсуждались возможности управления через сети. Как отмечено в резюме, «сети были созданы для того, чтобы функционировать как инфраструктура для информации, обсуждения, коммуникаций, сделок и условий контактов правительства и индивидуумов в процессе реализации их ролей как граждан, клиентов, потребителей. Эти сети все более поддерживают сотрудничество между правительствами через политический сектор, правовую юрисдикцию на разных уровнях управления и в общественно-частном сотрудничестве». Особое внимание уделялось теории и рекомендациям в области информационного управления. Информационно-коммуникационные технологии (ИКТ) используются для реализации политики принятия решений, обеспечения прозрачности действий администрации, моделирования политики, организации диалогового режима. Важно выяснить, являются ли эти технологии «облегчающими» или «ограничивающими» такие позиции управления как: е-управление вообще, объединенное управление, государственно-частное сотрудничество, облегчение административных накладных расходов, управление знаниями, борьбу с бюрократией и мошенничеством, развитие электронной демократии, обеспечение ответственности публичной, европейское сотрудничество и другие направления в государственном управлении. Обращается внимание на снижение значения проблем централизации и децентрализации в управлении и на возможность обсуждения аспектов сближения государственного управления с целями частного предприятия. В любом случае представляют интерес вопросы инноваций и изменений в административном деловом процессе.

В целях изучения новых процессов EGPA созданы и будут функционировать рабочие группы: информация в государственной администрации; производительность и качество в государственном (публичном) секторе; политика персонала; государственные финансы и управление; восточно-западное сотрудничество в публичной администрации; развитие взаимодействия в государственном секторе; управление и осуществление правосудия; локальное управление. Внимание EGPA будут привлекать проблемы государственного управления в Объединенной Европе, Европейском Союзе, а также проблемы государственного управления как междисциплинарной и международной перспективы.

Важно, что все эти постановки вопросов о государственном управлении самым тесным образом связаны с правом и поиском новых моделей регулирования внутренних и межгосударственных отношений в связи с развитием информатизации и формированием информационного общества.

О направлениях развития информационного законодательства

Доктрина информационной безопасности позволяет выделить четыре основных составляющих национальных интересов России в информационной сфере. Это:

• соблюдение прав и свобод гражданина в области получения информации и пользования ею;
• информационное обеспечение государственной политики Российской Федерации, формирование достоверной информации о политике государства;
• развитие современных информационных технологий, отечественной индустрии информации, индустрии средств информатизации, коммуникаций и связи, формирование рынка на эти виды продукции;
• защита информационных ресурсов от несанкционированного доступа, обеспечение безопасности информационных и телекоммуникационных систем на территории России.

Каждое из этих направлений наполняется конкретными задачами, которые предстоит решать с помощью правовых средств и методов.

Обеспечение информационной безопасности предполагает наличие общего правового регулирования отношений в рассматриваемой сфере, на основе которого создаются условия для нормального режима работы, исключающие или сокращающие угрозы, опасность правонарушений. На практике получается, что нормативно-правовое обеспечение всех компонентов информационно-коммуникативной сферы и обеспечение их безопасности реализуется на основе одних и тех же нормативных актов. Вернее, вся совокупность информационного законодательства предназначена для регулирования безопасного функционирования и реагирования на возникающие отступления от нормы.

Встает методологически важный вопрос. Развитие законодательства в области информации и информатизации является областью общей информационной политики государства или областью информационной безопасности, или такой областью правового регулирования, в которой переплетаются задачи первого и второго направлений?

В начале 2000 г., рассматривая состав предметных областей нормативно-правового регулирования информационного законодательства, сектор информационного права Института государства и права РАН предложил выделить десять направлений первого уровня. Каждое из этих направлений может формировать свое дерево целей, в конечном счете охватывая всю сферу правового регулирования отношений в области информатики. В этом ряду направлений, включающем: решение общих проблем, регулирование отношений, связанных с информационными ресурсами и отдельными видами информации; с правом на информацию; международным обменом информацией; информатизацией; с регулированием в области СМИ и телерадиовещания; с управлением в области информации и информатизации, а также информационной деятельности, выделены и области информационной безопасности и ответственности [11]. Это ставит вопросы обеспечения информационной безопасности как бы в один ряд с другими направлениями нормативно-правового регулирования и предоставляет возможность поиска критериев отграничения его от смежных направлений. Учитывая условность всякой классификации, можно согласиться с выделением проблем информационной безопасности в отдельное направление правового обеспечения. Это конкретная и самостоятельная задача, хотя практически она связана со всеми другими направлениями и находится как бы внутри каждого из них.

Если исходить из определения безопасности как создания определенного состояния системы, то задача обеспечения безопасности достигается в процессе создания нормального состояния информационных ресурсов, реализации права на информацию различных субъектов, развития инфраструктуры информатизации и т.д. Следовательно, в каждом предметном направлении правового регулирования и формирования нормативно-правовой основы совмещаются задачи создания условий бесконфликтных отношений участников и предотвращения отступлений от нормы, выявления угроз и опасностей по каждому направлению, а также по формированию механизмов реагирования на реализуемые отступления от установленных правил. В этой части законодательства формируется и реализуется правовая основа профилактики информационной безопасности.

В самой ткани законодательства обозначить границу между актами и нормами, посвященными отдельно общему регулированию отношений по обеспечению безопасности в информационной сфере, достаточно сложно. Почти каждый нормативный акт содержит нормы, обеспечивающие правила, порядок отношений, соблюдение которых создает состояние безопасности, а нарушение или отступление от них – условия угрозы или реального правонарушения. Если в организационных и технических мероприятиях можно выделить специально предназначенные для реализации обеспечения безопасности, защиты от угроз внутренних и внешних, то к правовым отношениям нельзя применить такое механическое разделение.

Представляется, что каждый правовой акт может быть оценен не только с позиций установления позитивных правил поведения или отношений, но и с позиций его потенциальных возможностей по предотвращению нарушений. Это обязывает уделять большое внимание внутренним связям элементов правовых норм: гипотез, диспозиций и санкций; формулировке содержания норм. Для достижения целей безопасности чаще применяются запретительные нормы, условия ограничения дозволенного. Кроме того, специальные задачи по обеспечению информационной безопасности требуют нормативных актов с однозначно определенными целями. Можно сказать, что здесь формируется подсистема информационного законодательства – законодательство об обеспечении информационной безопасности.

В настоящее время подготовлена Концепция совершенствования правового обеспечения информационной безопасности Российской Федерации [12]. Рассмотрение разделов этой концепции показывает, что еще есть резервы для более точного определения задач в области нормативно-правового регулирования обеспечения информационной безопасности. В силу отставания правового регулирования общих проблем в сфере информатизации такие вопросы как право на информацию всего многообразия субъектов права, регулирование научной и проектной деятельности, а также производственных отношений в области информационных технологий и техники, развитие инфраструктуры информатизации, поддержка отечественных производителей, упорядочение отношений в сфере интеллектуальной собственности, организации СМИ и т.д. продолжают оставаться в зоне правовой и информационной опасности и требуют регулирования через каналы обеспечения информационной безопасности. Это, безусловно, влияет на более глубокую проработку проблем выявления угроз и выработки мер их предотвращения.

Известно, что нормативное определение составов правонарушений и санкции помещаются в соответствующие кодексы, нормы которых не всегда гармонизированы с нормами регулятивного характера. Много проблем связано и с механизмами выявления, фиксации правонарушений, их расследования, с осуществлением экспертиз и судебного разрешения дел. Здесь формируется область ответственности, которую можно рассматривать как наиболее самостоятельную часть правового обеспечения безопасности: пресечение нарушения, восстановление нарушенного права, выбор меры наказания и т.д. В этой связи первостепенное значение приобретают нормы процессуального права. Оценка норм ГПК, УПК, КоАП в его процессуальной части с точки зрения их применимости к области информационных коллизий и правонарушений должна привлечь большее внимание. На конференции в Екатеринбурге правомерно были поставлены вопросы о расширении и конкретизации составов преступлений в области, которая сейчас в УК РФ обозначена как «компьютерные преступления».

И все же эффективность законодательства определяется полноценностью его позитивной регулятивной части, то есть той части норм, которые создают ясность у участников определенных отношений, как они должны действовать в определенных ситуациях, какими правами и обязанностями они наделены от имени государства или своего контрагента (партнера). В этих целях каждый раз необходимо знать о наличии нормативной основы для тех или иных отношений. Обращение практики к массиву действующего законодательства и подзаконных актов в информационной сфере часто завершается установлением неполноты, несогласованности, а порой и противоречивости нормативно-правовой основы.

Отмечая десятилетие формирования российского законодательства в информационной сфере, можно констатировать его отставание от темпов развития технологической базы и отношений, которые связаны с информатизацией самых различных сфер социальной жизни. Отметим наиболее важные задачи в этой области.

Отношения в области формирования и использования информации, информационного ресурса еще не получили адекватного нормативного регулирования в связи с развитием практики электронного документа. Темы документирования, включения электронного документа в систему делопроизводства и документооборота, тема электронной подписи документа рассматриваются раздельно, появляется множество проектов локальных по цели законов. В Государственной Думе находится проект закона «Об электронно-цифровой подписи», в то время как общие вопросы об электронном документе не решены и ожидают своей очереди при последующем регулировании проблемы документооборота.

Отсутствуют и законы об информации конфиденциального характера, что, безусловно, ослабляет обеспечение информационной безопасности на данном участке. Все острее встают вопросы о правовом режиме служебной, деловой информации, о других видах информационных ресурсов (научно-технических, экологических, учетно-регистрационных, правил сбора и ведения кадастров, регистров, классификаторов).

С проблемой формирования и использования информационных ресурсов и информационных технологий самым тесным образом связан вопрос об интеллектуальной собственности на объекты интеллектуальной деятельности. Необходим закон РФ об интеллектуальной собственности, в котором будут рассмотрены и вопросы исключительных прав на объекты информационных ресурсов и информационных технологий. В этом же блоке находятся и вопросы регулирования отношений в области создания и использования научно-технической информации.

В условиях глобализации существенно обостряется значение регулирования права на информацию. Тема свободы доступа, получения, распространения, хранения, использования информационных ресурсов в условиях выхода отношений за пределы национальных правовых систем и государственных границ также требует упорядочения национального законодательства и гармонизации законодательства сотрудничающих стран.

Доступ к массовой информации, связанный с вопросами регулирования структур СМИ, публичных библиотек, архивов, каналов прозрачности органов государственной власти и иных общественных и политических структур, также нуждается в правовом регулировании.

Проблемы информатизации всех публичных управленческих структур, введения методов модульного информационного обеспечения – задача первостепенной важности. Вопросы е-правительства (управления) во всем мире находятся на первом плане. Отсюда обязательная задача – создание классификаторов функций органов государственной власти на всех уровнях, ориентация на эту деятельность региональных, отраслевых, межотраслевых (окружных и иных федеральных структур), территориальных, включая муниципальные, органов управления. В этом русле должна проводиться и работа по упорядочению и гармонизации законодательства в пределах России, Союза России и Беларуси, в рамках СНГ и других сообществ.

Развитие электронной коммерции, информатизация многих процессов бизнеса и любой социально полезной деятельности определяют направления правового обеспечения потребностей всех участников различных видов и направлений научной, производственной деятельности, разных работ и услуг. Информационные услуги пронизывают все сферы жизни общества. И в этой области немало правовых задач.

Подводя черту рассмотрению проблем законодательства, еще раз подчеркнем: внимание к правовым вопросам отношений в сфере информационной деятельности, информационной жизни общества является условием, без которого невозможно ожидать социально-полезного результата от идеи и процессов формирования информационного общества. Право, нравственность, мораль, этика – это институты, на основе которых формируется фундамент и гуманитарной (человекосберегающей) глобализации, стремительно набирающей силу сегодня, и будущего цивилизованного информационного сообщества всех народов.

Литература

1. Бачило И.Л. Место информационного законодательства в системе права. Восьмая Всероссийская конференция «Проблемы законодательства в сфере информатизации». Материалы. // М. – 2000. – 21 ноября.
2. Бачило И.Л. О трансформации институтов права. Сб. материалов.//М. – 1999.
3. Кочетов Э. Поворотный пункт к судьбе гуманитарной парадигмы. В сб.: НАВИГУТ. Научный Альманах Высоких Гуманитарных Технологий. – Вып. 1.// М. – 2001. – С. 50-54.
4. НАВИГУТ. Научный Альманах Высоких Гуманитарных Технологий. – Вып. 1. // М. – 2001. – С. 21.
5. Правдина М., Коляда С. Деньги «Электронной России» // Коммерсантъ. – 11 мая 2001.
6. НАВИГУТ. Научный Альманах Высоких Гуманитарных Технологий. – Вып. 1. // М. – 2001. – С. 58-59.
7. Альманах «Право. Информация. Безопасность.» – Вып. 1.// Екатеринбург: Российский юридический журнал. – 2001.
8. Бержель Жан-Луи. Общая теория права. // М.: Nota Bene. – 2000.
9. Там же. – С. 194, 205.
10. IIAS/IISA. Европейская группа государственного управления. Университет VAASA. Регулирование Сетей. // Материалы Ежегодной конференции EGPA. – С. 28.
11. Государственная политика информационной безопасности (основные документы) // Екатеринбург: Российский юридический журнал. Серия «Право- информация-безопасность». – Вып. 1. – 2001.
12. Основные направления нормативного правового обеспечения информационной безопасности Российской Федерации. // Информационное общество. – 2001. – №4. – С. 4-9.

---

Бачило Иллария Лаврентьевна - зав. сектором информационного права Института государства и права РАН, доктор юридических наук, академик МАИ

---

&copy Информационное общество, 2001, вып. 4, с. 25-32.