О журнале

Рекомендации

О публичных центрах правовой информации
Хургин В.М.

О публичных центрах правовой информации
В.М. Хургин




Провозглашенное в статье 29 Конституции Российской Федерации право на информацию является неотчуждаемым правом человека и гражданина. Исходя из прямого характера действия норм Конституции, а также ряда подписанных Россией международных соглашений по вопросам прав человека, органы государственной власти и органы местного самоуправления, должностные лица обязаны обеспечить каждому гражданину возможность ознакомления с официальными документами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом.

Задачи построения в России правового государства, гражданского общества, реформирования экономики и всей системы общественных отношений выдвигают среди вопросов реализации конституционного права на информацию на первый план вопросы ознакомления граждан, всех физических и юридических лиц с официальными документами органов государственной власти и местного самоуправления. В силу самой своей природы, а также и в соответствии с установленным законодательством порядком (все законы подлежат официальному опубликованию, неопубликованные законы не применяются, любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения), наибольший интерес среди всего массива официальных документов представляют тексты правовых актов и, особенно, нормативных документов.

Весь мировой опыт, да и просто здравый смысл подсказывают, что важнейшим условием формирования гражданского общества и создания правового государства является надежная защита прав и свобод человека. Это должно стать важнейшим компонентом государственной политики. Необходимо на практике реализовать конституционное положение о том, что интересам обеспечения прав и свобод человека должна быть подчинена вся деятельность российского государства. Нельзя допустить, чтобы кто-то был «исключен» из информационного общества, а общество оказалось разделенным на имеющих информацию и не имеющих ее. Пока информационные услуги, такие, как онлайновый доступ к информации, интерактивное телевидение, находятся вне финансовой досягаемости для многих людей, важна организация свободного доступа к информационным массивам через образовательные учреждения, библиотеки. Государство обязано сосредоточить усилия на повышении качества жизни граждан путем электронного предоставления своих услуг, в том числе в сфере правовой информации [1].

Тем не менее, существующая к настоящему моменту в нашей стране система распространения правовой информации в основном ориентирована на информирование государственных органов, учреждений и организаций [2]. Автоматизированные системы накопления, хранения, поиска информации о правовых актах действуют при тех органах, которые эти акты создают, и обеспечивают ими только сами органы, а главная задача – доведение информации о принятом правовом акте до любого члена общества как обязательное условие правового государства – мало кого интересует. Получается, что зачастую акты принимаются правотворческими органами для себя [3]. Гражданин с его гарантированным Конституцией правом на информацию «выпадает» при разговоре о необходимости предоставления информации органам государственной власти. Государство рассматривает информатизацию как одну из целей своей деятельности, а человека, гражданина – как элемент этой цели. С одной стороны, вроде все делается для его блага, но с другой – он вновь становится как бы «кирпичиком», «винтиком» будущего информационного общества [4]. И это весьма симптоматично. Патернализм государства, которое «за все в ответе», на деле, как известно, превращается во власть чиновника, который обладает информацией. Право на доступ к информации необходимо толковать в широком смысле – как неотъемлемое право человека, частным случаем которого является право на доступ к информации государственных органов. Существует и другой аспект проблемы. В реальной жизни государство предстает в виде конкретных органов власти и чиновников, которые эту власть осуществляют. Численность аппарата хоть и велика, но все же составляет небольшой процент от общей численности населения. Следовательно, в обществе в процентном отношении гарантированный доступ к информации имеет лишь малая его часть [5]. Практика распространения официальных документов в интересах широких слоев населения получила развитие в основном лишь в последнее время и осуществляется в весьма ограниченных масштабах через средства массовой информации, книжную сеть, библиотеки, юридические консультации, предприятия, работающие в сфере оказания информационных услуг.

Печатные издания являются традиционным способом распространения правовой информации и, несомненно, и сегодня не утратили своего значения. Однако очевидны и недостатки их использования для доступа к правовой информации. Это относительная ограниченность объема публикаций, неэффективность хранения больших массивов и невозможность избирательного поиска и получения информации по конкретному вопросу, низкая оперативность. Последнее особенно остро проявляется в том, что любой сбой в работе почты резко снижает оперативность поступления печатных изданий в регионы. Такие СМИ, как радио и телевидение, тоже могут быть использованы для распространения правовой информации, но только с точки зрения общего правового воспитания граждан, сообщая о появлении тех или иных нормативных актов, о работе законодательной и исполнительной власти, правоохранительных и судебных органов, однако в силу своей специфики они не могут применяться даже для ознакомления граждан с текстами документов, не говоря уже о какой-либо работе с правовой информацией [6]. Использование возможностей юридических консультаций и предприятий, работающих в сфере оказания информационных услуг, дающих возможность избирательного и адресного получения информации, доступно относительно небольшому кругу лиц из-за высокой стоимости этих услуг [7]. Необходима же постоянная и широкая доступность правовой информации для всего населения.

В этой связи государство должно выступать гарантом предоставления гражданам постоянно расширяющегося набора информационных услуг, юридически и технологически обеспечивать права на доступ к общественной информации для всего населения [8]. Когда речь идет о правах граждан, юридических лиц и государства на свободное получение, распространение и использование информации, государство должно исходить из принципа безусловного правового равенства всех участников процесса информационного взаимодействия, вне зависимости от их политического, социального и экономического статуса [9]. Информация должна быть открыта для всех и предоставляться постоянно с гарантией достоверности и полноты. Основная, первичная информация предоставляется населению бесплатно. Если требуется дополнительная обработка, должна устанавливаться разумная цена, включающая стоимость подготовки и передачи информации и небольшую прибыль. При определении стоимости услуг по передаче информации принимается в расчет характер ее использования потребителем [10].

Ключевой задачей является создание открытой информационной среды, включая обеспечение информационной прозрачности государственной власти, необходимой для формирования гражданского общества и достижения взаимодействия между обществом и властью на принципах доверия, взаимопонимания и делового партнерства. Прежде всего, необходимо запустить механизм практической реализации конституционного права на свободу получения информации. Правовой основой такого механизма должны стать законодательно закрепленные четкие правила, условия и порядок получения гражданами и институциональными структурами общества информации в органах государственной власти и местного самоуправления, от иных государственных и негосударственных юридических лиц, а также прямого доступа к государственным и негосударственным информационным ресурсам. Также в законодательстве о деятельности органов государственной власти должны быть закреплены обязанности и ответственность этих органов и их должностных лиц за информирование граждан и всех структур общества, за оказание им информационных услуг, за накопление, хранение и использование государственных информационных ресурсов в сферах ответственности этих органов [11].

Огромную роль в деле налаживания широкого распространения официальной информации могла бы сыграть библиотечная система. Библиотека – это важнейшее звено реальной информатизации страны, это средство против монополизации российского рынка CD-ROM и мультимедиа, это значимый в социальном плане шаг по социальной диверсификации российского мультимедиа [12].

В нашей стране сеть библиотек является одним из наиболее распространенных и действенных общественных институтов, призванных предоставить каждому свободный доступ к отечественным и мировым информационным ресурсам, в том числе к фондам официальных документов.

Принципы доступа к информации тесно связаны с пониманием роли библиотек и других организаций, обеспечивающих этот доступ. Именно библиотеки занимают важнейшее место в современном информационном мире, т. к. их основные функции – сбор и распространение информации и знаний. Вместе с тем с развитием Интернета, появлением других новых источников информации библиотека должна четко и быстро переориентироваться и разработать новую стратегию развития и предоставления информации и услуг пользователям. Не случайно во многих библиотеках вместо традиционного обозначения «читатель» используется понятие «пользователь» или «исследователь» [13]. Обеспечение публичного (в том числе удаленного) доступа пользователей к информационным ресурсам стало одной из первоочередных задач обслуживания науки, культуры, образования [14].

В национальных и федеральных отраслевых библиотеках, Библиотеке Президента Российской Федерации, Парламентской библиотеке Российской Федерации, библиотеках юридических учреждений, региональных библиотеках накоплены богатые фонды официальных изданий. Но, к сожалению, использование таких фондов, а также их оперативное пополнение организованы малоэффективно. Отсутствует информация об этих фондах, не унифицирована каталогизация официальных документов, отсутствует единая универсальная система классификации этих документов, слабо развита система информирования о переизданиях и отмене нормативных актов, не разработаны критерии отбора официальных документов на депозитарное хранение.

Работа с официальными документами затруднена и тем, что они, как правило, не выделены в отдельный фонд, не ведется их самостоятельный учет. Такие документы рассредоточены по исторически сложившимся фондам и собраниям.

В России ни одна библиотека не обладает полной номенклатурой отечественных официальных документов. Наиболее значительные собрания сосредоточены в двух крупнейших национальных библиотеках – РНБ и РГБ. Большие фонды этих документов имеются в библиотеках субъектов Федерации, а также в научно-технических, специальных библиотеках и органах научно-технической информации. Первоисточники официальных материалов хранятся в государственных и ведомственных архивах [15].

Таким образом, относительно благополучная картина наблюдается в национальных библиотеках и крупных центральных библиотеках субъектов Российской Федерации – нормы законодательства об обязательном экземпляре работают, хотя и не в предусмотренных нормативными положениями объемах. Коллекторы городских библиотек, с одной стороны, имеют весьма неполную информацию об издаваемой правовой литературе, с другой – не обладают достаточными материальными средствами, вследствие чего предлагают районным библиотекам ограниченный список правовых изданий. В результате читатель может получить относительно полный доступ к правовой литературе только через централизованный межбиблиотечный абонемент, т. е. через головные библиотеки городов (районов), в количественном и качественном смысле приемлемо снабжаемые правовой литературой. Такая процедура получения правовой информации требует довольно серьезных усилий со стороны читателя, вследствие чего не является распространенной. Районные библиотеки, доступные гражданам, находятся в катастрофическом положении. Коллекторы предлагают конкретной библиотеке весьма ограниченный выбор для комплектации фондов; кроме того, библиотеки имеют весьма скромный бюджет. Стоимость издания также является весьма важным фактором: коллекторы, а, следовательно, и библиотеки, покупают вследствие ограниченности своих ресурсов только очень недорогие книги [7]. Поток поступлений в библиотечные фонды литературы по правоведению сократился за последние 7 лет на 50–60% [16].

Получается, что в практической деятельности каждая библиотека, комплектующая официальные документы, самостоятельно решает все встречающиеся на этом пути проблемы. В результате совокупный фонд официальных документов в стране (или такой фонд в любом регионе) не представляет единой системы, состоит из разрозненных частей, предлагает различные методы поиска, что затрудняет ориентацию в нем читателей и библиотекарей [17]. Недофинансирование библиотек приводит к тому, что на территории многих регионов некоторые официальные издания отсутствуют даже в единственном экземпляре [18]. При этом спрос на юридическую литературу увеличился в последние годы в 4–5 раз. Ее выдача составляет примерно четвертую-пятую часть всего книгооборота, свыше 40% всех запросов в информационно-библиографические отделы – по правовой тематике.

Очевидными недостатками существующей системы распространения официальной информации являются:
  • ориентация исключительно на государственные органы и учреждения;
  • недостаточная оперативность и массовость распространения;
  • большие финансовые затраты на печать и доставку печатных материалов.

Понятно, что действующая в стране система обеспечения общества и его граждан правовой информацией нуждается в скорейшем совершенствовании.

В качестве альтернативного решения, дополняющего существующую систему распространения официальных документов, представляется целесообразным рассмотреть возможности использования современных средств автоматизации и телекоммуникаций как технической базы и использование возможностей библиотечной системы страны как организационной основы системы распространения официальных документов [2].

Накопленный практический опыт электронного опубликования, хранения и распространения правовой информации дает основания полагать, что именно электронное опубликование и распространение является наиболее перспективным и практически применимым способом решения проблемы оперативного ознакомления широких слоев населения, физических и юридических лиц с официальными документами [19, 20]. Концепция информационного обслуживания, базирующегося только на основе печатных носителей, устарела, и ей на смену приходит другая – основанная на электронном представлении самой разнообразной информации, тиражируемой в неограниченном количестве и мгновенно доступной из мировой компьютерной сети, независимо от времени и местонахождения пользователя [14]. При этом из-за невысокой степени компьютеризации населения большую значимость приобретает компьютер в публичной библиотеке.

В целях обеспечения официальной документацией всех категорий пользователей целесообразным представляется создание Федерального банка официальных документов, основными задачами которого должны стать:
  • сбор и хранение официальной информации в электронном виде;
  • систематизация этой информации и поддержание ее в актуальном состоянии;
  • распространение официальной информации в электронном виде в органах государственной власти;
  • организация работы по ее широкому распространению и создание возможностей для ознакомления с этой информацией всех заинтересованных лиц.

Наряду с федеральным банком официальных документов целесообразно создание и региональной сети фондов (банков) официальных документов, выполняющих аналогичные задачи и осуществляющих взаимодействие с федеральным банком, друг с другом и органами (организациями), непосредственно оказывающими информационные услуги и/или ведущими издательскую, аналитическую и иные виды информационной работы.

Одной из действенных форм доведения официальной информации до самых широких кругов общественности должны стать публичные центры правовой информации (ПЦПИ), целью создания которых является реализация конституционного права граждан на информацию, создание условий для качественного и оперативного обеспечения официальной информацией заинтересованных физических и юридических лиц, общественных организаций и объединений.

К приоритетным социальным функциям публичных центров нужно отнести их участие в создании оптимальных условий, позволяющих более полно удовлетворять информационно-правовые запросы граждан, государственных и общественных структур на основе распределенного фонда официальных документов с использованием передовых информационных технологий.

Представляется целесообразным создавать ПЦПИ на базе широко развитой общедоступной сети библиотек, включая ведущие библиотеки федерального уровня, региональные (республиканские, областные, краевые, окружные) и муниципальные (городские, районные, сельские) библиотеки. Публичные библиотеки всех уровней (федерального, городского, районного) – это едва ли не единственный бесплатный канал распространения и получения информации, которым может воспользоваться любой гражданин, а ведь главная цель формирования сети ПЦПИ – сделать правовую информацию максимально доступной. Немаловажно и то, что в библиотеке посетитель чувствует себя куда более комфортно, чем, например, в юридической консультации.

Большое значение имеет также хорошее развитие библиотечной сети почти во всех регионах Российской Федерации. В настоящее время в России действует около 50 тысяч общедоступных библиотек, к числу которых относятся 9 библиотек федерального ведения, 89 центральных библиотек субъектов Российской Федерации (республиканских, краевых, областных, окружных) и свыше 49 тысяч муниципальных библиотек (городских, районных, сельских). В том или ином виде библиотека присутствует буквально в каждом городе и селе России. Стало быть, оказать информационную помощь людям могут именно там.

Необходима программа мероприятий по усилению роли библиотек с целью превращения библиотечной сети в информационную инфраструктуру по некоммерческому предоставлению гражданам основных государственных информационных ресурсов [21].

Основными принципами деятельности публичных центров должны стать:
  • общедоступность и открытость для пользователей;
  • полнота и достоверность информации;
  • регулярность и оперативность поступления информации не только из центральных, но и из региональных источников.

Деятельность публичных центров правовой информации осуществляется на бесприбыльной основе. Формы и способы покрытия их расходов определяют органы государственной власти и местного самоуправления, в ведении которых находятся соответствующие библиотеки.

В целях полного и своевременного обеспечения публичных центров достоверной официальной информацией необходимо участие органов официального опубликования как основных держателей информационных фондов и соответствующих государственных структур, в ведении которых находятся библиотеки. Задачей этих структур должно стать создание необходимых условий для публичных центров, позволяющих им использовать возможности информационных агентств, средств массовой информации всех типов (радио, телевидение, печатные издания и т. д.) и предприятий, работающих в сфере оказания информационно-правовых услуг, в том числе с использованием средств вычислительной техники как основных источников распространения официальной правовой информации.

По результатам крупномасштабного опроса взрослого населения России, проведенного в августе 1998 г. фондом «Общественное мнение» по заказу Российского фонда правовых реформ (РФПР), в [22] сделаны следующие выводы.

Примерно каждый третий житель России не получает даже минимальных знаний о законодательстве и праве. При этом большинство из тех, до кого правовая информация все же доходит, получает ее из случайных и не всегда достоверных источников. Интересуются же вопросами права в среднем две трети населения, при этом для трети населения данный интерес подкреплен практической потребностью в правовых знаниях. Граждане интересуются прежде всего тематикой, связанной с правовой защитой личных интересов. Значительная часть населения не обладает достаточной осведомленностью, чтобы соотнести абстрактные правовые знания с конкретной жизненной ситуацией.

На основании полученных данных [22] были высказаны следующие предположения.

1. Доля популярной правовой информации, распространяемой СМИ, чрезвычайно низка; уровень внимания СМИ к правовым вопросам в целом значительно ниже, чем уровень интереса населения к данной тематике.
2. У аудитории различных типов СМИ возможности получения правовой информации неодинаковы. На телевидении и радио наблюдается своеобразный дефицит правовой информации, несмотря на рост интереса к ней населения.
3. Правовое содержание на телевидении имеет достаточно высокий потенциал. Реализуемость этого потенциала во многом зависит от того, насколько точно будут определены основные характеристики того или иного телевизионного проекта.
4. Трансляция радиопередач на темы права, с точки зрения интереса аудитории, представляется осмысленной и перспективной, прежде всего, на станциях диапазона длинных волн общего содержания.
5. Среди читателей газет и журналов в среднем примерно половина тех, кто, как правило, читает публикации на темы права. При этом подавляющее большинство аудитории обычно либо читает, либо просматривает информацию на темы права, в то время как только 12–14% не читает подобных публикаций.
6. Распространение правовой информации через Интернет представляется оправданным с точки зрения возможностей и перспектив данной коммуникационной среды.
7. Специализированная правовая информация, по сравнению с информацией популярной, имеет на сегодня достаточно ограниченный объем потенциальных потребителей. Вместе с тем, гарантии доступа к ней должны быть обеспечены каждому гражданину, вне зависимости от имущественного положения и места жительства. В этом смысле одним из способов решения проблемы представляется создание широкой сети организаций, обеспечивающих бесплатный доступ к соответствующей информации (выделено автором).

На международной конференции «Участие библиотек в правовом воспитании населения и юридическом образовании» (Санкт-Петербург, 29–30 октября 1998 г.) отмечалось значение создания публичных центров правовой информации на базе библиотек:
  • для граждан: каждый житель региона, на территории которого действует центр, имеет возможность, обратившись к его услугам, получить полную подборку официальных документов по интересующему его вопросу. Тем самым делается важный шаг в направлении обеспечения права граждан знать свои права и обязанности;
  • для библиотек: библиотеки, на базе которых открываются центры, получают возможность более активно работать с населением, привлекать читателей и пользователей, решают вопросы компьютеризации и выхода в Internet;
  • для СМИ: возможность журналистов получать самую обширную и актуальную информацию по правовой тематике, встречаться с коллегами, работающими в сфере правовой журналистики, а также с экспертами в области права;
  • для государства: информационные ресурсы центров – универсальная база для содействия реализации государственных программ правового просвещения населения, юридического образования, повышения правовой культуры власти, СМИ, общественных объединений.

Для обеспечения упорядочения работы библиотек с официальными документами необходима более эффективная государственная поддержка, четкие критерии распределения ответственности за приобретение и хранение официальных документов, обслуживание информацией пользователей, простой и эффективный механизм координации работы библиотек между собой и с органами правовой информации. В этих целях представляется целесообразным проведение в качестве первоочередных следующих работ и мероприятий [2]:

1. Определить государственный орган, ответственный за формирование федерального и региональных фондов официальной информации.
2. Разработать и утвердить пакет нормативных документов по правовому регулированию вопросов создания и функционирования фонда официальной информации и информационных центров.
3. Унифицировать каталогизацию официальных документов.
4. Проработать вопрос создания единой универсальной системы классификации официальных документов.
5. Разработать критерии отбора официальных документов на депозитарное хранение.
6. Определить предметы правового регулирования и регламентировать правоотношения между субъектами права, участвующими в процессе приобретения и хранения официальных документов, обслуживания ими и информацией о них пользователей.
7. Установить механизм контроля за соблюдением правовых норм, регламентирующих процесс выполнения функций, возложенных на каждый субъект права в рассматриваемом процессе, и правовые санкции за их нарушение.
8. Нормативно решить вопрос о бесплатности ознакомления с текстами официальных документов и компенсации затрат на использование средств вычислительной техники, услуги по копированию и размножению текстов официальных документов, составлению справок, тематических подборок, аналитических обзоров и т. д.
9. Определить эффективный механизм координации и согласования работы участников создания ПЦПИ в целях реализации задач по правовому воспитанию и повышению уровня правовой культуры населения.
10.Определить и утвердить порядок взаимодействия общедоступных библиотек, органа официального опубликования и центров правовой информации на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.

Одним из условий реализации институтов демократии являются достоверность, доступность информации для населения, прежде всего, правовой информации, а также полнокровное обращение этой информации – от населения к власти и от власти к населению. Это – двуединая задача. С одной стороны, необходимо решение проблем разработки и распространения наиболее адекватной, точной и полной правовой информации для населения, для всех слоев общества. Вторая задача – популяризация идей, заложенных в праве, разъяснение этих идей [22].

Исследования российских и зарубежных экспертов показывают нечеткое соблюдение действующего законодательства не только гражданами, но и органами государственной власти. В этом отношении создание публичных центров – не просто дань моде, а жизненная потребность. Знание россиянами законов будет в какой-то мере дисциплинировать и само государство.

Принцип господства права и неограниченное распространение правовой информации являются необходимыми для функционирования демократического общества. Решение вопросов распространения официальных правовых документов через систему общедоступных библиотек позволит существенно улучшить положение дел в области ознакомления различных слоев общества с официальными текстами правовых актов органов государственной власти и местного самоуправления, не только поможет обеспечить конституционное право граждан на информацию, но и будет способствовать дальнейшему развитию правового государства. И, наконец, особо следует отметить роль ПЦПИ в обеспечении общедоступности правовой информации, прежде всего, для социально уязвимых категорий пользователей, а также для пользователей, имеющих ограниченные возможности для удовлетворения потребностей в правовой информации на коммерческой основе.

Работы по созданию ПЦПИ активно ведутся по всей стране при участии центров правительственной связи, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и библиотек. Первый публичный центр был открыт в Смоленске [23], второй – в Российской государственной библиотеке. Символично, что этот центр расположен в помещении бывшего спецхрана «Ленинки» [24]. Далее последовали Брянск, Орел, Белгород, Рязань, Тула… [7, 25–39]. Впервые государство стало последовательно создавать действенный механизм реализации конституционного права граждан на доступ к правовой информации.

Всего на территории Российской Федерации функционирует сегодня более 100 ПЦПИ и пунктов доступа. Опыт организации центров показывает, что интерес к ним велик, и проявляют его не только рядовые граждане, но и представители региональных и местных администраций. Более того, активно развивается формирование региональных программ правовой информатизации, предусматривающих создание разветвленной сети центров и абонентских пунктов в органах государственной власти и местного самоуправления, библиотеках, научных и учебных заведениях.

Так, например, в Смоленской области в реализации программы «Правовая информатизация Смоленской области» принимают участие органы государственной власти и органы местного самоуправления области на основе соглашений, заключенных с РИАЦ ЦПС. Программа состоит из трех этапов, последний из которых планируется завершить в 2005 г.

Основные положения и задачи программы можно сформулировать следующим образом [40]:
  • поэтапное формирование баз данных правовой информации органов государственной власти и органов местного самоуправления области;
  • создание регионального Центра правовой информации;
  • создание центров правовой информации в органах местного самоуправления и абонентских пунктов правовой информации в органах государственной власти и управления;
  • создание публичных региональных центров и абонентских пунктов правовой информации, размещенных в библиотеках, учебных заведениях;
  • разработка типовых проектных решений по созданию автоматизированных систем правовой информации;
  • организация информационного взаимодействия между системами правовой информации разных уровней.

В ходе реализации программы на единой программно-технической основе создано более 85 центров и пунктов правовой информации. Действует региональный центр правовой информации, в котором установлены: Intranet-сервер; сервер правовых баз данных; сервер доступа с межсетевым экраном, 11 линиями связи, коммутационным оборудованием, позволяющим обслуживать в режиме реального времени более 270 пользователей Intranet-сети по коммутируемым и выделенным линиям связи (в скобках отметим, что к аналогичному серверу Центра правовой информации Ставропольского края за сутки происходит более 2000 обращений [16]). Из 30 районов Смоленской области центры и пункты правовой информации соединяются по выделенным и коммутируемым линиям связи, оплаченным областной администрацией.

Открытие ПЦПИ и предоставление пользователям официальных электронных изданий и правовых баз данных федерального уровня дало импульс сбору и систематизации региональных и муниципальных официальных документов, переводу их в электронную форму на базе единой программной оболочки (НТЦ «Система) и передачу созданных баз в публичные центры. Применение согласованных технологических решений, аналогичных используемым в органах государственной власти, является одним из основных принципов деятельности ФАПСИ при создании ПЦПИ [41].

Практика показала, что работа центров отвечает двум основным требованиям: оперативности и общедоступности. В услугах ПЦПИ нуждаются все социальные слои населения – студенты, преподаватели, юристы, экономисты, предприниматели, наконец, граждане, которые ищут документы о социальных льготах, пенсионном и жилищном законодательстве, о правах и льготах беженцев и переселенцев. Специалисты центров дают посетителям консультации по работе с правовыми базами данных, оказывают помощь в поиске необходимого документа, обеспечивают доступ к другим источникам информации. Большая часть услуг выполняется бесплатно, но ПЦПИ оказывают и платные услуги. Они доступны для читателей. Перечень их традиционен для библиотек и отражается в «Прейскуранте цен» и «Положении о платных услугах» [42].

При выборе помещения учитывается, что центр правовой информации должен быть публичным, т. е. открытым для всех. Поэтому площади выделяются, как правило, за зоной контроля, что обеспечивает беспрепятственный доступ в центр любого гражданина, независимо от того, является ли он читателем библиотеки или нет.

Очень любопытна динамика посещений центров. Например, в Российской государственной библиотеке в первый месяц после создания ПЦПИ его посещали до 20 человек в день, а уже через 2 месяца – 50–70 человек [43]. Аналогичная картина наблюдается и в других центрах [40, 44, 45].

Информационные ресурсы центров позволяют выполнять разнообразные запросы пользователей. Например, Краснодарский ПЦПИ предоставляет следующие виды услуг [46]:
  • поиск правовых актов в электронных базах данных;
  • предоставление информации на дисплее для краткого ознакомления;
  • выдача справки о месте и времени опубликования документа, а также об его изменениях;
  • перенос информации на бумажный и/или магнитный носитель;
  • поиск юридической литературы в электронном каталоге библиотеки;
  • прием заказов по телефону на поиск правового акта;
  • подборка законодательства по запрашиваемой теме;
  • индивидуальное обслуживание;
  • выполнение всех видов справок: фактографических, библиографических, аннотированных, аналитических по правовым вопросам, а также смежным отраслям;
  • предоставление периодических изданий во временное пользование;
  • предоставление аудио-, видеоматериалов с лекциями по правоведению ведущих преподавателей московских вузов;
  • предоставление правовой информации на CD-ROM;
  • сканирование.

Растет авторитет идеи создания сети ПЦПИ и на международной арене. В 1999 г. на Генеральной конференции ИФЛА членам Постоянного комитета Секции правительственной информации и официальных изданий была представлена Концепция создания центров правовой информации на базе общедоступных библиотек России. Сообщение было встречено с большим интересом, тем более, что многие члены ПК Секции были в РГБ и Рязанской ОУНБ и имели возможность видеть работу центров [47].

Вместе с тем программа создания сети ПЦПИ находится в самом начале процесса ее реализации. По мнению начальника Правового управления Государственной Думы В. Б. Исакова [30], в идеале человек, приходящий в центр, помимо законодательных актов должен иметь возможность получать и другую правовую и «околоправовую» информацию: судебные прецеденты, комментарии, биографии ведущих юристов, даже песни с «правовым» подтекстом. Возможных «точек роста» у ПЦПИ немало. Одна из важнейших задач заключается в расширении поля предоставляемой информации. В электронные базы данных следует включить не только текущее законодательство, но и исторические документы, начиная с древней «Русской правды». Другая задача – включение в базы данных законодательств других стран, с чем напрямую связана проблема разработки единой системы классификации. Еще только в стадии становления находится система взаимодействия и интеграции между самими центрами.

Утилитарная цель обеспечения населения правовой информацией не вызывает сомнений. Безусловно, и пенсионеры, и специалисты, и иные категории граждан должны иметь возможность получить правовую информацию по конкретной проблеме, возникшей у них. Это особенно актуально сегодня, когда у подавляющего большинства населения оплатить такую услугу в юридической консультации попросту нет возможности. Кроме того, не видно сегодня иного субъекта, помимо публичных библиотек, способного выполнить эту работу [48].

Востребованность публичных центров правовой информации среди пользователей библиотек очевидна. Так, в Тульском ПЦПИ с первых дней его работы (апрель–май 1999 г.) было проведено анкетирование посетителей. Все 100% читателей, принимавших участие в опросе, подтвердили необходимость существования такой структуры в библиотеке. В январе 2000 г. анкетирование проводилось повторно. И опять все 100% опрошенных пользователей отметили, что ПЦПИ удовлетворяет их требованиям и позволяет эффективно работать с правовой информацией [49].

Вместе с тем публичные центры вовсе не призваны конкурировать с уже существующими юридическими службами, т. к. правовая помощь, оказываемая населению в рамках ПЦПИ, имеет свою специфику.

Если говорить коротко, роль библиотек в государственной системе правовой информации определяется следующим образом: с одной стороны – собирание и хранение полноценных коллекций публикаций официальных документов, независимо от целевого и читательского назначения их использования, независимо от места и времени их издания, независимо от языка, ценности или формы представления. С другой стороны – обеспечение доступа всех заинтересованных лиц к библиотечным коллекциям официальных документов, независимо от пола, возраста, национальности, местожительства, социального и правового статуса, финансовых возможностей, вероисповедания и образования [50].

Перспективным направлением деятельности для всех регионов является создание региональной сети ПЦПИ. В этом отношении весьма убедительным и крайне полезным является опыт Смоленска в разработке и реализации программы «Правовая информатизация Смоленской области». Однако, чем шире рассматривать проблему, тем серьезнее следует относиться к масштабу стоящих на пути ее решения задач: к отсутствию удовлетворительных каналов связи, к слабому техническому оснащению муниципальных библиотек, к необходимости обучения сотрудников. Но решать проблемы необходимо, потому что в этом нуждается общество, в этом нуждаются жители российских регионов, и, в особенности, население российской глубинки.

Важным направлением работы ПЦПИ представляется и «просветительская деятельность», содействие гражданским инициативам. Общество хочет знать законы и влиять на процессы их создания. Одним из возможных вариантов участия граждан в законотворческом процессе может быть создание Общественной приемной гражданской законодательной инициативы в рамках действующих ПЦПИ. Логичной будет организация информационных и дискуссионных клубов для обсуждения широкого спектра правовых проблем, где можно организовать встречи с профессиональными юристами, представителями органов власти и управления, правозащитных организаций [49].

Публичные библиотеки и центры правовой информации должны служить посредниками между органами власти и широкими слоями населения. Такая деятельность способна влиять на рост активной гражданской позиции населения и будет способствовать вовлечению граждан в общественную жизнь своего региона и всей страны.

 

Литература



1. Мелюхин И. С. Информационное общество и баланс интересов государства и личности // Информационное общество, 1997, № 4–6. С. 3–26.
2. Хургин В. М. О механизме распространения официальных документов // Концепции, 2000, № 1. С. 51–56.
3. Копылов В. А. О едином информационно-правовом пространстве Российской Федерации // НТИ, сер. 1, 1994, № 9. С. 2–5.
4. Белов Г. В. Нам нужна современная информационная доктрина // Бюллетень КСДИ, 1999, № 5–6. С. 14–15.
5. Мелюхин И. С., Райков А. Н., Рахманин А. Е. Итоги и перспективы развития аналитических служб в органах исполнительной власти (1993–1994 гг.) // НТИ, сер.1, 1994, № 12. С. 7–13.
6. Введение в правовую информатику. Справочные правовые системы КонсультантПлюс. Под ред. Д. Б. Новикова и В. Л. Камынина // М., ЗАО «Консультант Плюс», 1999. 313 с.
7. Проблема обеспечения прав граждан на доступ к правовой информации // М., Издание Государственной Думы, 1999. 584 с.
8. Волокитин А. В., Кристальный Б. В., Черешкин Д. С. Россия: от информатизации – к информационному обществу // Информационное общество, 1999, № 3. С. 12–15.
9. Крупнов А. Е., Финько О. А., Черешкин Д. С. О государственной политике России в области формирования информационного общества //Информационное общество, 1999, № 1. С. 4–9.
10. Концепция формирования информационного общества в России // Информационное общество, 1999, № 3. С. 3–11.
11. Нисневич Ю. А. Государственная информационная политика России сегодня и завтра // Информационное общество, 1999, № 2. С. 4–9.
12. Седякин В. Должно ли государство вмешиваться в процесс информатизации России? Да, но только в правовой сфере! // Бюллетень КСДИ, 1997, № 10.
13. Реуцкая С. А. Информационные технологии в библиотеках. В книге: Виртуальный мир Инфосферы: практическое использование человеком //Владивосток, ВФ РТА, 1998. С. 175–182.
14. Ершова Т. В., Хохлов Ю. Е. Межведомственная программа «Российские электронные библиотеки»: подходы и перспективы // Информационное общество, 1999, № 3. С. 21–27.
15. Демидова М. И., Ефимова Е. П. Официальные документы в библиотеках-депозитариях России: их типология, учет и депозитарное хранение. В книге: Работа библиотек с официальными документами. Сборник научных трудов // Российская государственная библиотека, М., 1998. С. 30–38.
16. Долина З. Ф. Проблемы создания региональной сети ПЦПИ в Ставропольском крае. В книге: Публичные центры правовой информации на базе общедоступных библиотек // Тула, Гриф и Ко, 2000, С. 45–48.
17. Стародубова Н. З. Национальный фонд официальных документов: принципы организации и проблемы формирования. В книге: Работа библиотек с официальными документами. Сборник научных трудов // Российская государственная библиотека, М., 1998. С. 13–19.
18. Старущенко Г. П. Аспекты формирования ретроспективного фонда официальных изданий в универсальных научных библиотеках. В книге: Работа библиотек с официальными документами. Сборник научных трудов // Российская государственная библиотека, М., 1998. С. 64–74.
19. Хургин В. М. Проблемы электронного опубликования правовых актов // НТИ, сер.1, 1996, № 7. С. 28–30.
20. Хургин В. М. Об электронной системе «Официальные и периодические издания правовой информации» // Информационные ресурсы России, 1977, № 6. С. 13–14.
21. Концепция управления деятельностью по формированию, использованию, ведению и защите государственных информационных ресурсов // Информационные ресурсы России, 1999, № 1. С. 4–10.
22. Правовая информация в России // М., ИМА-пресс, 1999. 76 с.
23. Кеженов Н. Центр правовой информации – достояние всех смолян // Рабочий путь, 9.06.1998.
24. Белашева И. Сам себе юрист // Время МН, 27.10.1998.
25. В Брянске открывается центр правовой информации // Брянский рабочий, 22.01.1999.
26. Катанян К. ФАПСИ открывает базы данных // Известия, 29.01.1999.
27. Карманов А. Правовой прорыв // БК-факт, 1999, 3–9 февраля (№ 5). С. 2.
28. Горбачева А. А. Библиотека и правовая культура граждан // Образование и общество, 1999, № 2. С. 104.
29. Правовая информация теперь не имеет цены // Поколение, 16.04.1999.
30. Катанян К. Доступ к правовой информации становится бесплатным // Известия, 28.04.1999.
31. Гончаров В. Нужна ли России правовая благотворительность? // Комсомольская правда, 13.05.1999.
32. Фролова Т. Жизнь по закону возможна // Эфир, 1999, № 20. С. 4.
33. Леонова Л.Л. Библиотеки и правовая культура // Тула вечерняя, 25.05.1999.
34. Пимонова Т. У вас есть адвокат. Электронный // Белгородская правда, 4.06.1999.
35. Открыт центр правовой информации // Псковская правда, 22.06.1999.
36. Зимин С. ФАПСИ и демократия едины! // Тихоокеанская звезда, 1.07.1999.
37. Селюкова И. Закон нужно не только чтить, но и знать // Белгородские известия, 2.07.1999.
38. Каждый гражданин имеет право знать свои права // Вечер, 6.07.1999.
39. Воронов Р. ФАПСИ предоставляет информацию всем желающим // Суворовский натиск, 13.07.1999.
40. Алексеева Ж. В. Информационно-правовое пространство Смоленской области. В книге: Публичные центры правовой информации на базе общедоступных библиотек // Тула, Гриф и Ко, 2000. С. 40–44.
41. Герман С. К. Участие Федерального агентства правительственной связи и информации (ФАПСИ) при Президенте Российской Федерации в создании сети публичных центров правовой информации. В книге: Публичные центры правовой информации на базе общедоступных библиотек // Тула, Гриф и Ко, 2000. С. 15–17.
42. Верхоланцева Т. Ю., Восканян Э. А. Публичные центры правовой информации: организация, деятельность, информационные ресурсы. В книге: Публичные центры правовой информации на базе общедоступных библиотек // Тула, Гриф и Ко, 2000. С. 154–163.
43. Гончаров В. Правовая информация становится доступной //Комсомольская правда, 13.04.1999.
44. Конюхова М. В. Центр правовой информации Центральной городской публичной библиотеки им. В. В. Маяковского г. Санкт-Петербурга. В книге: Публичные центры правовой информации на базе общедоступных библиотек // Тула, Гриф и Ко, 2000. С. 64–68.
45. Сухова О. В. Публичный центр правовой информации Всероссийской государственной библиотеки иностранной литературы. В книге: Публичные центры правовой информации на базе общедоступных библиотек // Тула, Гриф и Ко, 2000. С. 131–137.
46. Шевченко И. Н., Демулевская И. В. Реализация Федеральной программы создания центров правовой информации в Краснодарской краевой универсальной научной библиотеке им. А.С. Пушкина. В книге: Публичные центры правовой информации на базе общедоступных библиотек // Тула, Гриф и Ко, 2000. С. 27–34.
47. Восканян Э. А. Методическая деятельность Центра правовой информации Российской государственной библиотеки. В книге: Публичные центры правовой информации на базе общедоступных библиотек // Тула, Гриф и Ко, 2000. С. 119–125.
48. Лебединец В. Я. Социально-политические аспекты и позиция органов местного самоуправления в вопросе обеспечения населения правовой информацией. В книге: Публичные центры правовой информации на базе общедоступных библиотек // Тула, Гриф и Ко, 2000. С. 56–57.
49. Королева Л. И. Выступление на коллегии Министерства культуры РФ по вопросу «О результатах и перспективах программы «Создание общероссийской сети публичных центров правовой информации на базе общедоступных библиотек». В книге: Публичные центры правовой информации на базе общедоступных библиотек // Тула, Гриф и Ко, 2000. С. 148–152.
50. Гукова В. Г. Опыт Парламентской библиотеки в области правовой информации. В книге: Публичные центры правовой информации на базе общедоступных библиотек // Тула, Гриф и Ко, 2000. С. 141–147.




Хургин Владимир Михайлович - кандидат технических наук



&copy Информационное общество, 2000, вып. 5, с. 18 - 27.