О проекте федерального закона "О государственной политике Российской Федерации по развитию и использованию сети Интернет"
Кристальный Б.В., Якушев М.В.

---

В Российской Федерации действует достаточно много общественных организаций в сфере Интернета. Наиболее значительные среди них – Союз операторов Интернета и Ассоциация документальной электросвязи. С уверенностью можно заявить, что по вопросу правового регулирования развития Сети в нашей стране каких-либо разногласий между ними нет.

Общеизвестно, что объем общественных отношений, связанных с развитием Сети, достиг сейчас такого уровня, когда смело можно говорить о существенном взаимопроникновении интересов Интернета и государства. Исходя из этого, необходимо разработать российское федеральное законодательство, которое эффективно действовало бы в отношении любых правоотношений, связанных с Интернетом. Очевидно, что конкретное специфическое законодательство в отношении него просто невозможно, поскольку этот объект регулирования находится, строго говоря, вне государственной юрисдикции нашей страны. Это своего рода публичное пространство, более того, это публичное пространство, имеющее вненациональный характер.

Если говорить о правовом регулировании, то в первую очередь необходимо решить те или иные вопросы на международном уровне. Поскольку, если правовое регулирование нашей страны будет противоречить международным нормам и принципам, которые сейчас действуют, то в этом случае наше законодательство не будет работать.

Если говорить в целом о законодательстве, связанном с развитием Интернета, то следует иметь в виду два закона, на которых оно должно базироваться и которые не подлежат какому-либо существенному изменению. Это Конституция Российской Федерации и Гражданский кодекс. Оба этих документа сформулированы достаточно удачно, а содержащиеся в них нормы вполне могут быть применимы и к отношениям, которые возникают в Сети. А вот если исследовать отраслевое законодательство, то здесь мы начинаем сталкиваться с многочисленными проблемами.

Технический прогресс остановить нельзя, но отношение к нему разное. Кому-то при словах «атомная энергия» вспоминается Хиросима, а кому-то – ядерная энергетика европейских стран, на 80–90 процентов базирующаяся именно на этом, наиболее экологически чистом, виде топлива. Прикладная генетика – это хорошо или плохо? Для кого-то это – биологическое оружие, а для кого-то – решение продовольственной проблемы. То же самое Интернет. Хорошим или плохим он становится не сам по себе, а в зависимости от тех общественных отношений, в которые встроен. Для абсолютного большинства пользователей в России и в других странах мира Интернет – это, в первую очередь, возможность коммуникации, эффективный и дешевый способ международного информационного обмена. И лишь только где-то на задворках, в маргинальной части Сети – это порнография, хакерство и компромат.

Интернет – это то, что позволит нашей стране развиваться в следующем веке, использовать информационные ресурсы для ее экономического и социального развития, позволит сделать более эффективными образование и воспитание подрастающего поколения.

Таким образом, технический прогресс остановить нельзя и говорить о том, что мы способны какими-то законодательными инициативами изменить направление его развития, безусловно, просто несерьезно.

Хотелось бы также подчеркнуть и то, что у российского Интернета и у российского государства нет и не может быть никаких не совпадающих интересов. Российский Интернет – это операторы, которые зарегистрированы в нашей стране и платят российские налоги, это пользователи, которые живут, работают и учатся в России. В отличие от нефтяного или газового бизнеса, который в значительной степени ориентирован на экспорт, услуги интернет-провайдеров ориентированы исключительно на российский рынок. Поэтому никто так, как интернет-операторы, не заинтересован в том, чтобы подключение к Интернету стало максимально доступным для всех категорий граждан, чтобы его ресурсы были разнообразными, а качество услуг соответствовало международному уровню.

Здесь не случайно высказана мысль о том, что Интернет в значительной степени будет влиять на экономическое, социальное, и, возможно, политическое развитие нашей страны в грядущие века. Очень скоро, возможно, всего через несколько лет, Интернет войдет в быт каждого из нас. Сейчас для того, чтобы работать с Интернетом, нужен компьютер, а это сотни долларов США. Через некоторое время это будет телевизор, который уже сейчас есть в каждой семье. Вдобавок кабельное телевидение все более и более развивается не только за рубежом, но и в нашей стране. Таким образом, не за горами то время, когда доступ к Сети станет возможным без каких-либо ограничений.

Необходимо помнить еще и о том, что Интернет наверняка изменит те или иные функции государственного управления, сделает прозрачной работу органов исполнительной и законодательной власти. Такую тенденцию мы наблюдаем в Соединенных Штатах Америки и европейских странах. Очень скоро здесь уже нельзя будет говорить о введении в силу того или иного закона, если он недоступен через Интернет.

Возможно, в весьма близком будущем, о чем уже предупреждает наше Министерство юстиции, следует быть готовыми к тому, что судебные заседания будут проходить без физического участия сторон в процессе, которое заменит обмен электронными сообщениями и информацией с помощью технологий Интернета. Наше законодательство в области Интернета должно быть готово к такому повороту событий, не взирая на то, что сегодня оно находится в самой начальной стадии развития.

Существуют различные проекты того, как регулировать Интернет. И здесь необходимо сказать, что нужно правильно выбирать, во-первых, объект регулирования, во-вторых, методы этого регулирования, в-третьих, процедуру обсуждения и принятия того или иного нормативного акта.

Несколько слов о разработанной нами концепции российского законодательства в области Интернета и о подготовленном на ее основе проекте федерального закона «О государственной политике Российской Федерации по развитию и использованию сети Интернет».

Прежде всего, на наш взгляд, при разработке соответствующего законодательства целесообразно придерживаться ряда принципов, вытекающих из специфики Интернета. Среди них:

1. Принцип предметного регулирования. Интернет не является ни объектом, ни субъектом правового регулирования. Предметом регулирования являются правоотношения между операторами и пользователями Интернета, как между собой, так и с иными лицами и государственными органами.
2. Принцип приоритета международного уровня правотворчества. Связанные с Интернетом правоотношения носят «экстранациональный» характер. Применение локальных правовых норм к таким правоотношениям без учета и связи с законодательством других стран может быть неэффективным. Это требует приоритетного внимания к разработке правовых норм Интернета на международно-правовом уровне путем заключения и исполнения (в том числе инкорпорирования соответствующих норм в российское законодательство) универсальных международных соглашений.
3. Принцип использования внеюридических методов регулирования. Определенное число нормативных проблем, связанных с Интернетом, может и должно быть решено без использования методов государственно-правового регулирования, в том числе на уровне организационного взаимодействия участников Интернет-сообщества (в самом широком смысле), а также на уровне алгоритмизации и автоматизации используемых в Интернете процедур.
4. Принцип разумной достаточности регулирования. Социальная значимость Интернета как средства практически неограниченного доступа к глобальным информационным ресурсам требует законодательного (юридического) закрепления норм и правил, регулирующих, прежде всего, аспекты функционирования Интернета, непосредственно затрагивающие важнейшие права и законные интересы личности, общества и государства (например, охрана частной жизни, борьба с нарушением общественной нравственности, защита интересов государства в сфере информационной безопасности, охрана правопорядка).
5. Принцип комплексного подхода. Многообразие и разнородность правоотношений, так или иначе связанных с Интернетом, не позволяют при разработке соответствующей правовой базы ограничиться лишь созданием относительно изолированного, специального массива нормативно-правового регулирования. Одновременно с разработкой нормативно-правовых норм, связанных со спецификой функционирования Сети, необходимо вносить изменения (в ряде случаев – существенные изменения) в уже действующее российское законодательство с целью обеспечения возможности его прямого использования применительно к отношениям по поводу деятельности в Интернете.

Необходимость изменения и развития законодательной базы с учетом указанных выше принципов определяет три основных направления развития отечественного законодательства в области Интернета.

а) Разработка принципиально новых законодательных и иных нормативных актов, учитывающих специфику функционирования и развития Сети (например, Федерального закона базисного характера «О правовом регулировании глобальной информационной сети Интернет в Российской Федерации»).
б) Частичное изменение действующей в Российской Федерации нормативно-правовой базы с целью ее адаптации к соответствующим правоотношениям.
в) Создание или разъяснение механизмов прямо

Порядок создания нормативной базы правового регулирования Интернета в Российской Федерации

При разработке нормативной базы правового регулирования российского сегмента Интернета необходимо:

• определить основные направления государственной политики в отношении Интернета;
• установить порядок участия федеральных и иных органов власти, а также негосударственных организаций Российской Федерации в принятии на международном уровне норм и правил, регулирующих глобальные аспекты развития Интернета;
• законодательно разграничить сферы применения нормативных актов, регулирующих развитие российского сегмента сети Интернет, принимаемых на федеральном, региональном и местном уровнях, а также негосударственными объединениями российского Интернет-сообщества.

По мнению авторов, политика государственной поддержки российского сегмента Интернета должна включать, в частности:

• законодательное закрепление условий свободного доступа к Интернету и недопущение необоснованных ограничений деятельности в Российской Федерации операторов услуг Интернета (в том числе организационных, налоговых, лицензионных);
• осуществление государственных (региональных, муниципальных) программ подключения к Интернету жителей России в рамках развития информационных услуг и услуг связи (телефонизации, информатизации и др.);
• предоставление доступа к Интернету на некоммерческой основе библиотекам, школам, иным учреждениям социально-культурной сферы, в том числе путем прямого бюджетного финансирования и привлечения (в качестве обязательной социальной функции) средств коммерческих операторов услуг Интернета;
• установление недискриминационного порядка пользования информационными ресурсами Российской Федерации, а также порядка международного информационного обмена;
• создание нормативных условий для развития свободного рынка услуг в российском сегменте Интернета, недопущение монополизации и недобросовестной конкуренции.

Участниками процесса создания нормативной базы должны стать как высший орган законодательной власти Российской Федерации в лице Федерального Собрания Российской Федерации и иные федеральные органы власти (исполнительной, судебной), так и негосударственные (общественные) объединения российских пользователей и операторов Интернета, что отражает и общемировые тенденции привлечения Интернет-сообществ к решению проблем Сети, выходящих за рамки общественных потребностей в государственном регулировании.

При этом необходимо строго проводить принцип преимущественной силы федерального законодательства в области Интернета перед законодательными актами субъектов Российской Федерации и подзаконными нормативными актами органов исполнительной власти, а также контролировать приведение указанных актов регионального или ведомственного характера в соответствие с федеральным законодательством.

Основные направления развития законодательства о развитии Интернета в Российской ФедерацииГосударственная политика в области ИнтернетаТребуется закрепление соответствующих положений в федеральном законе о правовом регулировании глобальной информационной сети Интернет в Российской Федерации.

Вопросы государственной поддержки развития российского сегмента Интернета должны найти отражение в федеральных законах о бюджете на очередные календарные годы, в Бюджетном кодексе Российской Федерации.

Требуется законодательное закрепление порядка участия федеральных органов власти (Министерства иностранных дел Российской Федерации и, возможно, других органов) и иных организаций в решении вопросов нормативного регулирования Интернета на международном уровне.

Свободный доступ к Интернету и сетевым ресурсамЗаконодательство об Интернете должно содержать положения, закрепляющие право каждого российского пользователя на равный и беспрепятственный доступ к Интернету и сетевым ресурсам; при необходимости – исчерпывающий перечень обстоятельств, при которых такой доступ может быть ограничен или приостановлен.

В Федеральный закон «О связи» (при необходимости также в Федеральные законы «О лицензировании отдельных видов деятельности» и «О средствах массовой информации») должны быть внесены изменения, определяющие порядок выдачи лицензий операторам отдельных услуг Интернета (лицензионные требования). При этом следует иметь в виду, что общемировой тенденцией является отказ от лицензирования деятельности в Интернете и необходимость выдачи каких-либо лицензий должна рассматриваться как исключительное требование.

Практика развития российского сегмента Интернета, в частности, опыт работы российских операторов (провайдеров доступа) подтверждает, что большинство имеющихся в действующем законодательстве лицензионных ограничений избыточно и необоснованно. Например, явно неэффективна система лицензирования международного информационного обмена, заложенная в соответствующем федеральном законе. Очевидно, нет никаких объективных и оправданных причин вводить лицензирование тех видов деятельности в Интернете, которые в настоящее время в таком лицензировании не нуждаются.

Обеспечение условий для информационного обменаФедеральный закон «Об участии в международном информационном обмене», в котором даже нет упоминания о возможности передачи информации с помощью Интернета, должен подвергнуться изменениям.

Одной из причин, затрудняющих беспрепятственный информационный обмен в российском сегменте Интернета (в отличие от других стран, применяющих как латинский, так и иные шрифты в письменности) является отсутствие единого стандарта на кодовые таблицы кириллицы в текстах, создаваемых с помощью компьютерных программ. Представляется необходимым введение единого государственного стандарта кодовой таблицы, что позволит постепенно отказаться от использования иных кодовых таблиц кириллицы.

Порядок и условия подключения к Интернету государственных органовФедеральный закон об Интернете должен содержать нормы о порядке и условиях подключения к Интернету федеральных, региональных и местных органов власти (обязательность подключения компьютерных сетей указанных органов к Интернету, условия защиты содержащейся в таких сетях информации, порядок финансирования соответствующих мероприятий, порядок информационного обмена государственных органов с использованием Интернета). Требуемые изменения необходимо также внести в Федеральные законы «О федеральных органах правительственной связи и информации» и «О государственной тайне».

В Федеральный закон «Об информации, информатизации и защите информации» должны быть внесены изменения, уточняющие порядок использования Интернета государственными органами и порядок формирования федеральных и иных информационных ресурсов.

Доступ в Интернет для учреждений социальной сферыПоложение об обязательном обеспечении доступа в Интернет учреждений социальной сферы (на некоммерческой основе), в том числе библиотек (медиатек), школ и иных учреждений общего и профессионального образования, научных, архивных и музейных учреждений, должно быть включено в ФЗ об Интернете. Одновременно следует внести необходимые изменения в действующее законодательство.

Информирование граждан о деятельности государственных органовОснования для обязанности государственных органов информировать граждан о своей деятельности содержатся в настоящее время в Федеральных законах «Об информации, информатизации и защите информации» и «О средствах массовой информации». Более детальная норма со ссылкой на применение технологий Интернета, а также определение порядка такого применения должны содержаться в законе об Интернете.

Избирательные технологии и ИнтернетОтносительно невысокая стоимость и техническая простота доступа к Интернету потенциально позволяют широко использовать сетевые технологии в избирательных кампаниях – от максимально оперативного информирования избирателей и ведения предвыборной агитации до организации заочного голосования по Интернету (что, в частности, способно не только упростить и удешевить процедуру голосования, но и привлечь к участию в нем максимальное количество избирателей). Для нормативного закрепления таких возможностей необходимо внести соответствующие изменения в действующее законодательство.

Охрана объектов интеллектуальной собственностиВ нашей стране создана в целом устойчивая система законодательных актов об охране результатов творческой деятельности и средств индивидуализации (объектов интеллектуальной собственности). В то же время до сих пор в процессе обсуждения находится соответствующая часть Гражданского кодекса Российской Федерации, что дает возможность скорректировать его текст с учетом специфики Интернета.

В случае принятия международными организациями решения о включении доменных имен в отдельную группу, в отношении которой осуществляется охрана интеллектуальной собственности, норма аналогичного содержания должна быть инкорпорирована в соответствующие федеральные законы России.

Охрана объектов интеллектуальной собственности в Интернете объективно затруднена отсутствием эффективных средств контроля за соблюдением норм об исключительных правах авторов. При этом, безусловно, несостоятельна точка зрения о невозможности применения норм авторского права к отношениям в Интернете. Речь может идти только о модификации отдельных аспектов правомочий обладателей исключительных прав (например, об изменении сроков охраны или об изменении механизма, требующего обязательного согласия автора на использование его произведения, что нереально в условиях представления таких произведений с использованием методов гипертекста), но окончательное решение на уровне федерального законодательства может быть принято только после согласования данного вопроса в универсальном международном соглашении.

Адресное и доменное пространство российского сегмента ИнтернетаРаспределение и контроль адресного пространства Сети – одна из сфер, где наиболее рельефно отражается необходимость применения организационно-правовых и технических норм международного характера, а также привлечения к этой работе заинтересованных представителей российского сетевого сообщества.

Наиболее целесообразным в сложившихся условиях является сохранение существующей централизованной системы распределения и контроля адресного пространства, с делегированием функций соответствующему техническому центру и предоставлением прав регистрации доменных имен специализированным организациям (регистраторам) на коммерческой и конкурентной основе.Электронная коммерцияОсновой для создания эффективно действующей и рыночно ориентированной системы электронной коммерции является определение механизма регулирования отношений участников сделок в Интернете и легализация применяемых ими способов взаиморасчетов.

Налогообложение в ИнтернетеПри установлении режима налогообложения следует различать операции, связанные с обеспечением доступа в Сеть, и операции по оказанию собственно сетевых услуг.

Представляется, что нет необходимости отходить от общемировой тенденции отказа (или, по крайней мере, моратория) на введение специфических «налогов на Интернет». При этом услуги доступа облагаются налогами на общих основаниях с иной деятельностью операторов доступа (как правило, ими являются лицензированные операторы связи), а иные, сетевые сделки сами по себе не подлежат налогообложению вообще (налогообложение производится только в отношении результатов хозяйственной и иной деятельности участников сделок в целом, без выделения собственно сделок в Интернете). Соответствующие положения должны быть отражены в Налоговом кодексе Российской Федерации.

Информационная и сетевая безопасностьДействующее законодательство, в том числе и уголовное, содержит достаточные правовые гарантии для обеспечения информационной безопасности пользователей и операторов Интернета. Однако такие гарантии чаще всего не подкрепляются законодательно установленными механизмами их соблюдения. Требуется внесение учитывающих специфику Интернета изменений и дополнений в Уголовно-процессуальный, Гражданский процессуальный и Арбитражный процессуальный кодексы Российской Федерации, Федеральные законы «О безопасности» и «Об информации, информатизации и защите информации».

Одним из аспектов защиты информационной безопасности граждан, тесно примыкающим к проблеме охраны правопорядка и неприкосновенности частной жизни, является необходимость законодательного запрета на такой вид «сетевого хулиганства», как рассылка нежелательной рекламы в тысячи и миллионы адресов пользователей. Наряду с моральным ущербом здесь наносится также и немалый материальный ущерб в виде несанкционированного использования сетевых ресурсов третьих лиц.

Использование средств криптозащитыПравовой основой использования средств криптографической защиты (шифрования) являются Федеральные законы «О государственной тайне» и «О федеральных органах правительственной связи и информации».

В связи с технологической невозможностью и практической нецелесообразностью попыток жестко лимитировать возможности использования средств криптозащиты пользователями и операторами российского сегмента Интернета, нежелательно сохранение нынешней ситуации всеобщего нарушения установленных, но не применяемых правил сертификации и лицензирования. Вопрос о демонополизации полномочий федеральных органов правительственной власти и информации в отношении средств криптозащиты и шифрования должен быть также решен законодательно.

В заключение хочется еще раз повторить: без определения национальной государственной политики в области Интернета дальнейшая законотворческая работа в этом направлении не приведет к эффективным результатам. В большинстве стран мира такая политика уже сформулирована и претворяется в жизнь. В одних государствах – это поддержка развития Сети, в других – жесткое ограничение доступа к ней и четкий контроль над тем, что происходит в Интернете. Россия также должна выбрать свой путь. От этого зависит наше будущее.

---

Кристальный Борис Владимирович - советник Комитета Государственныой Думы по информационной политике

Якушев Михаил Владимирович - руководитель Рабочей группы по юридическим вопросам Союза операторов Интернета

---

&copy Информационное общество, 2000, вып. 4, с. 34 - 38.