Об эффективности использования ресурсов при создании РАСИПО
Хургин В.М.

---

Хотя современный информационный рынок переживает период активизации интеграционных процессов в технологиях сбора, накопления и распространения информации, создание единого информационного пространства России существенно затруднено ввиду наличия целого комплекса сложных научно-технических, организационных, технологических и иных проблем, решение которых требует привлечения значительных материальных и кадровых ресурсов. При этом сегодняшнее состояние экономики России допускает лишь последовательную, протяженную во времени реализацию поставленных задач. Необходимо определить важнейшие направления приложения сил. Одним из таких направлений является правовая информатизация России, которой в условиях построения правового государства в нашей стране должно быть уделено особое внимание [1]. Реформа государственного устройства Российской Федерации, преобразование политической системы, становление рыночной экономики, построение демократического правового государства – эти и многие другие проблемы выдвигают на первый план решение глобальной задачи – создание единой правовой сферы России, где обеспечивается правовая информированность всех структур общества и каждого гражданина в отдельности [2].

Проблема сохранения единства правовой системы России в условиях значительной самостоятельности регионов, расширение международного сотрудничества, необходимость использования международных стандартов в законотворчестве ставят задачу создания и развития информационно-правовой базы данных. Формирование общегосударственных информационных ресурсов в правовой сфере предполагает ориентацию на создание общего информационно-правового пространства, в рамках которого для удовлетворения потребностей широкого круга пользователей должен быть создан государственный фонд правовой информации [3].

Перестройка хозяйственного и государственного механизма управления обществом на рельсы рыночной экономики определяет качественное обновление законодательства и, вкупе с изменившимися полномочиями субъектов правоотношений, порождает значительное увеличение информационных потоков. Традиционные бумажные технологии в условиях повышающихся информационных нагрузок уже не могут справиться с возникшими проблемами, поэтому создание информационно наполненной высокопроизводительной правовой системы становится безотлагательным [4].

Очевидно, что подобная глобальная система может строиться только как многоуровневая, начиная от общей гетерогенной сети телекоммуникации высших органов государственной власти и управления, объединяющей локальные сети эталонных банков правовой информации, и кончая региональными сетями, с учетом возможной эволюции как отдельных компонентов, так и системы в целом и с обязательным согласованием интересов всех уровней [5]. Создание и эксплуатация РАСИПО требуют существенных финансовых и материальных затрат. И, несмотря на то, что бюджет России весьма ограничен, построение РАСИПО представляется своевременным и действительно необходимым.

В целом ряде решений по правовой информатизации наличествуют прямые указания о финансировании тех или иных работ. Однако на деле какое-либо материальное обеспечение этих работ практически отсутствует [6]. Соответственно и запланированные проекты исполняются и внедряются медленнее, чем следовало бы, и зачастую не в полном объеме. Понятно, что ресурсы, которые, надеемся, будут все же выделены, должны использоваться с максимальной эффективностью.

В последние годы, характеризующиеся интенсивным внедрением автоматизированных систем, значительное внимание уделяется разработке методов рационального проектирования систем, повышению качества их функционирования, для чего необходимо не только четкое определение целей и задач, но и наличие ресурсов для их достижения.

Основные функциональные задачи, связанные с созданием РАСИПО (разработка принципов ее построения и сетевой архитектуры, математическое моделирование основных характеристик, разработка технологии формирования правовых актов в машиночитаемом виде и организации доступа к ним пользователей и разработка технологии информационного взаимодействия федерального и региональных узлов) достаточно подробно рассмотрены в [1, 2, 5, 7–11], однако повышение качества функционирования может быть достигнуто не только за счет усовершенствования технических и программных средств, но и путем рационального проектирования системы [12] и эффективного распределения затрат на ее создание. При этом развитие РАСИПО должно осуществляться по мере возрастания потребностей ее пользователей за счет усложнения обработки информации, роста объема информационных массивов, увеличения числа информационно-коммуникационных связей, появления дополнительных финансовых возможностей для проведения необходимых научных исследований, приобретения информационных, программных и технических продуктов.

Одной из важнейших задач в правовой сфере является координация законотворческой деятельности всех органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Однако процесс формирования законодательной базы регионов не лишен проблем и противоречий. Во-первых, в конституциях отдельных республик имеются отступления от норм Конституции Российской Федерации. Во-вторых, некоторые субъекты Федерации «забывают» упомянуть в своих конституциях о том, что вопросы совместного ведения регулируются не только их собственным законодательством, но и федеральными актами. В-третьих, нередко просматривается намерение законодательных органов субъектов Федерации вторгнуться в сферу деятельности исполнительных федеральных органов власти. Нужно подчеркнуть: все законы субъектов Федерации необходимо приводить в соответствие с федеральным законодательством.

Особо следует упомянуть о формировании правовой базы местного самоуправления. После подписания в августе 1995 г. Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» законодательно закреплены такие положения, как наличие муниципальной собственности, право на проведение местных референдумов и др. Таким образом, в развитии правовой базы местного самоуправления хоть и сделан важный шаг, но, тем не менее, предстоит провести еще немалую и серьезную работу.

Серьезная опасность состоит в том, что на местах вообще мало кто реагирует на принятие федеральных актов. И выход здесь не в том, чтобы увеличить число законопроектов на все случаи жизни, а в том, чтобы во исполнение федерального закона действовала не только исполнительная, но и законодательная власть субъектов Российской Федерации при принятии своих актов [13].

Именно поэтому особое внимание на сегодняшний день должно уделяться региональному аспекту правовой информатизации [14]. Что же делается в этом направлении?

При выработке региональной политики правовой информатизации учитывались следующие ключевые факторы:

• общественная значимость правовой информации исключительно велика, тем не менее во многих структурах общества ощущается «голод» на правовую информацию вследствие затрудненности доступа к ней из-за влияния ряда неблагоприятных условий, в том числе финансового характера;
• региональная система информационно-правового обеспечения сложилась и развивается как симбиоз двух компонентов, взаимно дополняющих друг друга – государственной составляющей и коммерческой;
• приоритет отдается государственной составляющей, т. к. правовые акты в виде первичных ресурсов порождаются именно органами государственной власти и местного самоуправления, и только здесь, в местах порождения, могут быть созданы условия для обеспечения главных требований к правовой информации – полноты, достоверности и оперативности.

Региональная политика правовой информатизации заключается в следующем:

• приоритетная поддержка государственной (включая муниципальную) составляющей как базовой основы региональной системы информационно-правового обеспечения;
• создание условий для развития негосударственной составляющей, максимальное использование ее возможностей для решения общерегиональных задач;
• обеспечение общедоступности правовой информации прежде всего для социально уязвимых категорий пользователей, а также для пользователей, имеющих ограниченные возможности для удовлетворения потребностей в правовой информации на коммерческой основе.

Как правило, любые информационные ресурсы, в том числе и правовые, размещаются в соответствии со сложившейся структурой управления. Вместе с тем преобразование экономики к работе в рыночных условиях привело к широкому использованию расчетно-экономических принципов, принципов самоокупаемости. Появился и развивается частный сектор, который занимает значительные доли совокупного рынка. Возникает опасность неуправляемости потоками правовой информации в обществе и их потреблением [15]. При этом маловероятно, что проблему можно решить введением все новых и новых регламентов, временных правил и т. п. Создание РАСИПО позволит решить важнейшую для правового государства задачу – информационно-правовое обеспечение общества. В результате будет заложена фундаментальная основа правовой информатизации в масштабе страны, сформировано единое информационно-правовое пространство, в том числе в общемировом контексте.

Важно отметить, что уже сегодня существует целый ряд источников правовой информации, вполне готовых к работе в рамках РАСИПО. Однако из-за отсутствия структурного ядра системы имеющаяся информация обрабатывается и предоставляется пользователям с временными задержками и зачастую не в полном объеме. Решить поставленную задачу без формирования целостной информационной системы, а создавая только локальные информационно-правовые системы в органах государственной власти, не представляется возможным. В то же время реализуемый механизм формирования информационной инфраструктуры позволяет организовать асинхронный процесс ее создания, чтобы «менее готовые» узлы не заставляли ждать «более готовых».

Оптимальный вариант организации хранения правовых актов в распределенной системе достигается за счет частичной децентрализации размещения информации. Применение соответствующего аппарата позволяет за счет рационального размещения данных повысить качество обслуживания пользователей в существующей системе, не прибегая к закупке дорогостоящей техники и аренде высокоскоростных каналов связи.

Проблемы устойчивости работы такой системы, рационализации логической структуры узлов РАСИПО, решения задачи синтеза сети подробно рассмотрены в [16–19].

Идеология РАСИПО дает возможность каждому региону, ведомству, организации при наличии соответствующих финансовых ресурсов и с подключением проектных организаций разработать и развернуть автономные средства автоматизации для обеспечения информационно-правовой поддержки своей деятельности. Начинать этот процесс необходимо. Несколько компьютеров, объединенных в сеть, и модем – роскошь, которую можно себе позволить, чтобы идти в ногу со временем. Есть определенная уверенность, что при проведении совместных исследований несколькими узлами будет обеспечена интеграция проектных решений на базовом программно-техническом уровне. В этих условиях сложность и трудоемкость задачи определения эффекта системы позволяют говорить лишь о нахождении его оценки. При этом следует иметь в виду, что капитальные и текущие затраты, а также результаты применения системы изменяются во времени; ряд региональных центров системы может начинать эксплуатироваться гораздо раньше самой системы (с федеральным центром); замена технических и программных средств может привести к изменению качества управления; затраты и результаты, относящиеся к различным моментам времени, не эквивалентны (поэтому они должны быть приведены к рассматриваемому году); эффект является аддитивной величиной.

Под выбором объекта понимается определение последовательности поэтапного внедрения (развития) системы на основе критерия – эффекта за период ее службы. При этом необходимо решить задачу определения последовательности ввода в действие системы (срока ввода в действие федерального центра и некоторого количества региональных центров) с учетом рационального распределения во времени капитальных затрат на создание системы [20].

Исходные данные:

Кс – объем капитальных затрат на оборудование федерального центра;

Кл – объем капитальных затрат на оборудование региональных центров для работы в системном режиме;

Кmin(i), Kmax(i) – ограничения на выделяемые и осваиваемые объемы годовых капитальных вложений (i=1,...,s; – номер года);

s – период функционирования системы с момента начала ее создания;

е – эффект от функционирования одного регионального центра, работающего в системном режиме;

Кед – среднее значение капитальных затрат на оборудование одного регионального центра, работающего в системном режиме;

С – коэффициент пропорциональности между текущими издержками и числом периферийных объектов.

Принятые обозначения:

Эs – эффект от функционирования системы за период s;

tс – срок ввода в строй центра;

KP(i) – объем капитальных вложений, реализованных за i лет, на создание центра (i=1,...,s);

КРл(i) – объем капитальных вложений, реализованных за i лет на оборудование региональных центров для работы в системном режиме (i=1,..., s);

KV(i) – капитальные затраты на создание федерального центра, приведенные к i-му году;

KVл(i) – капитальные затраты на оборудование региональных центров для работы в системном режиме, приведенные к i-му году;

Е – коэффициент приведения (0, 1).

Допущения:

1. Объем капитальных затрат, реализованных за i лет на строительство федерального центра, не уменьшается:
KP(i) >=KP(i-1), i=2,...,s

2. Создание федерального центра за s лет должно быть завершено:

KP(s) = Kc

3. Объем капитальных затрат, реализованных за i лет на оборудование региональных центров для работы в системном режиме, не уменьшается:

KPл(i) >= KPл(i-1), i=2,..., s

4. Оборудование региональных центров, входящих в состав системы, за s лет должно быть завершено:

KPл(s) = Кл

5. Ежегодные капитальные затраты на создание системы ограничены значениями годовых капитальных вложений
Kmin(i)<=KP(i)–KP(i-1)+KPл(i)–KPл(i-1)<=Kmax(i), i=2,...,s

Kmin(1)<=KP(1) + KPл(1)<=Kmax(1)

6. При расчете эффекта от функционирования системы учитывается фактор времени, т. к. капитальные вложения осуществляются в течение ряда лет. Приведение капитальных вложений к началу расчетного года выполняется следующим образом:

KV(1) = KP(1)

i
KV(i)=KP(i)*(1+E)**(i-1)+SUM[(KP(m)-KP(m-1))*(1+E)**(i-m)]
m=2
i=2,...,s;

KVл(1)=KVл(1)

i
KVл(i)=KPл(1)*(1+E)**(i-1)+SUM[(KPл(m)-KPл(m-1))*(1+E)**(i-m)]
m=2

i=2,...,s

Учитывая допущения, эффект от функционирования системы за s лет может быть рассчитан следующим образом:

S S S
Эs=SUM{e*KPл(i-1)/Кед}+SUM{C*KPл(i)/Кед}-SUM[KV(i)+KVл(i)]
i=tc+1 i=1 i=1

e – эффект при подключении регионального центра к федеральному по сравнению с локальным режимом;

C – эффект при работе регионального центра в локальном режиме.

Для упрощения целевой функции и приведения ее к линейной форме введем дополнительные ограничения:

1. Вводятся переменные x(i), b(i):

x(i)<=b(i)*Kл, i=1,...,s

x(i)<=KPл(i-1), i=2,...,s

KP(i)>=b(i)*Kc, i=1,...,s

b(i)={0,1}, i=1,...,s

Последнее условие может быть записано в виде неравенства:

b(i)<=1, i=1,...,s (с условием, что переменная b – целочисленная);

С учетом изложенного выражение для расчета эффекта от функционирования системы за s лет может быть записано в виде:

S
Эs=SUM[(e*x(i)/Кед+С*KPл(i))-(KV(i)+KVл(i))]
i=1

Цель выбора объекта состоит в проектировании системы с учетом рационального распределения во времени капитальных затрат таким образом, чтобы максимизировать эффект от функционирования системы, т. е. требуется найти такие значения переменных KP(i), KPл(i), x(i), b(i), KV(i), KVл(i), которые удовлетворяют ограничениям и максимизируют целевую функцию.

Сформулированная математическая задача максимизации линейной целевой функции при построенных ограничениях является задачей частично целочисленного линейного программирования. Метод решения – ветвей и границ.

В результате решения сформулированной задачи получаем значения переменных KP(i), KPл(i), x(i), b(i), KV(i), KVл(i), соответствующих максимальному значению эффекта от функционирования системы [20].

Используя полученные значения этих переменных, определяем:

1. Срок ввода в строй центра tc

S
tc=s-SUM b(i), i=1,…, s
i=1

2. Оптимальное (для заданного срока службы системы s и выделяемых материальных ресурсов) количество ежегодно оборудуемых в составе системы терминальных пунктов n(i):

n(i) = [KPл(i) – KPл(i-1)]/Kед, i=1,...,s.

При программной реализации предложенного алгоритма, представляемого задачей частично целочисленного линейного программирования, записанной в канонической форме, используются стандартные процедуры симплекс-метода. Входными данными служат массивы констант, определяемые исходной системой уравнений.

Проведенные расчеты для реальных исходных данных (капитальные затраты на создание федерального или регионального центра – 1 условная единица, ежегодные ассигнования – 1, эффект работы федерального центра – 0,4, федерального или регионального центров – 1, регионального центра – 0,1, ограничения на объем осваиваемых капвложений отсутствуют) показали, что за четыре года создания системы в зависимости от стратегии распределения ассигнований между центром и периферией эффект системы может изменяться от 2,7 до 4,2. Причем максимум эффекта достигается при скорейшем вводе в эксплуатацию федерального центра [20].

Основные проблемы и препятствия, которые лежат на пути получения эффективных результатов, определяются прежде всего отсутствием фундаментальных проработок методических основ информационно-правовой поддержки деятельности, включая вопросы стратегического и тактического моделирования, экспертного вывода, оперативного формирования и ведения баз данных. Нуждается в отработке и механизм методического и нормативно-правового определения источников информации для последующей их обработки и предоставления информации пользователям.

Большинство неудач информационных систем (как, впрочем, и других систем тоже) закладывается на первоначальных этапах их создания, и одной из основных причин построения неудачных систем является наличие плохо сформулированных требований, которым должна отвечать та или иная система. Рассмотрим эту проблему более подробно [21]:

1. Решение сложной проблемы подразумевает наличие четких требований к ее решению. Должны быть определены конкретные цели, задачи и методы решения.
2. Неожиданно сложно оказывается сформулировать четкие и ясные требования, поскольку не так просто описать все функции и процессы.
3. Требования к системе могут меняться, а потому необходимо иметь возможность вносить возникающие изменения.
4. Решение проблемы, как правило, требует компромиссов.
5. К сожалению, мы не располагаем другими критериями, кроме окончательного успеха или провала системы, так что на стадии спецификации еще трудно судить о ее качестве.

Поскольку полностью устранить эти трудности практически невозможно, необходимо попытаться хотя бы минимизировать их воздействие. В [22] показано, что замкнутость или монополизация проектирования больших информационных систем благоприятна на начальных этапах для формулирования целей проектирования, а на последующих этапах приводит к снижению уровня устойчивости управления процессом проектирования систем и перманентному ухудшению качества их функционирования. Снять отрицательные моменты монополизации можно только открытостью проектирования, оппонированием, проведением независимой экспертизы проектных решений, разделением функций заказчика, разработчика и эксплуатации информационной системы.

Необходимые условия продуктивности информационной системы следующие [23]:

• обеспечение простого и точного доступа ко всей нужной информации;
• достаточная индивидуальная подготовка пользователей (персонала);
• поддержка индивидуального и коллективного творчества пользователей (персонала).

Реализация последнего условия позволяет компенсировать субъективность индивидуального восприятия информации и существенно повысить результативность процесса поиска решений нетривиальных проблем. На первый взгляд может показаться ошибочным включение пользователей в саму систему, но без участия человека говорить о ее продуктивности вообще не приходится. По сути дела, речь всегда идет о человеко-машинном комплексе, где роль компьютера сводится к хранению данных и многократному повторению рутинных операций. Из сказанного следует неочевидный на первый взгляд вывод: инвестиции в кадры не менее важны, чем закупка вычислительной техники и программного обеспечения [23].

Привлечение пользователей на разных стадиях подготовки проектов РАСИПО должно повышать шансы на успех создаваемой системы и дать возможность [24]:

• обеспечить более объективную оценку информационных потребностей пользователей;
• избежать появления у системы неприемлемых или несущественных свойств и функций;
• улучшить понимание задач и возможностей системы пользователями, что позволяет снизить сопротивление пользователей в период внедрения и эксплуатации системы, уменьшить вероятность саботажа, повысить удовлетворенность от работы с системой.

На базе проведенного анализа можно сделать следующие выводы [12]:

1. РАСИПО является компонентом национальной сети информационных органов и состоит из федерального и региональных узлов правовой информации. Эти узлы обслуживают жизненно важные для страны сферы и должны содержаться за счет бюджета и частично из доходов от информационно-правовых услуг.
2. Необходимо утвердить и развивать принципы централизованного сбора, обработки и хранения правовой информации и децентрализованного обслуживания пользователей.
3. Реализация РАСИПО возможна на основе многоуровневой схемы представления и обработки данных, в которой различные функциональные компоненты формируются с использованием единого интегрированного инструментария.
4. Координация деятельности государственных и коммерческих организаций в сфере правовой информатизации становится одним из важнейших вопросов.
5. Построение РАСИПО должно проводиться с максимальным использованием существующих компонентов и ускоренным созданием инфраструктуры современных информационных технологий.

Литература:

1. Киселев Б. В., Хургин В. М., Лукин В. Ю., Свердлов Г. Ф. Взаимодействие систем правовой информации федерального и регионального уровней. //НТИ, cер. 1, 1994, № 12, С. 18–19.
2. Киселев Б. В., Хургин В. М. Текущее состояние дел в информатизации высших органов власти и управления Российской Федерации //НТИ, cер. 1, 1993, № 11. С. 6–10.
3. Киселев Б. В. Проблемы построения информационно-правовой системы //Сборник тезисов докладов «Правовое обеспечение процессов информатизации», Москва, 1994. С. 31–35.
4. Хургин В. М. Порядок опубликования нормативных правовых актов //Информационные ресурсы России, 1995, № 6. С. 20–21.
5. Киселев Б. В., Хургин В. М. Информационные проблемы в правовой сфере //Вестник РОИВТ, ВИМИ 1994, вып. 1–2. С. 38–41.
6. Киселев Б. В., Хургин В. М. О правовом обеспечении процессов правовой информатизации //НТИ, сер. 1, 1997, № 4. С. 8–13.
7. Копылов В. А. О создании Российской автоматизированной системы информации о нормативных актах //НТИ, сер. 1, 1992. № 10–11. С. 8–13.
8. Саксонов Е. А., Хургин В. М. Методы оценки характеристик Российской автоматизированной системы информационно-правового обеспечения //ВИМИ, Вестник РОИВТ, 1996, вып. 5. С. 29–36.
9. Хургин В. М. Информационное взаимодействие с региональными органами власти //ВИМИ, Вестник РОИВТ, 1994, вып. 6. С. 77–80.
10. Хургин В. М., Лукин В. Ю., Свердлов Г. Ф. НТЦ «Система» и правовая информатизация России //НЦПИ, «Правовая информатика», 1996, вып. 1. С. 33–35.
11. Хургин В. М. Проблемы электронного опубликования правовых актов // НТИ. сер. 1, 1996, № 7. С. 28–30.
12. Хургин В. М. Планирование РАСИПО как стратегической информационной системы //«Информационные ресурсы России», 1998, № 5. С. 23–25.
13. Калинина Н. А. Лингвистическая экспертиза законопроектов: опыт, проблемы и перспективы //Издание Государственной Думы, М., «Известия», 1997. 44 с.
14. Хургин В. М. Перспективы взаимодействия НТЦ «Система» с органами государственной власти субъектов Российской Федерации //ВИМИ, Вестник РОИВТ, 1996, вып. 5. С. 46–49.
15. Хургин В. М. О некоторых вопросах обеспечения информационной безопасности //«Информационное общество», 1997, № 4–6. С. 52–54.
16. Капитанов В. Т., Киселев Б. В., Стеценко Ю. П., Хургин В. М. О формализации выбора структуры РАСИПО //«Информационное общество», 1997, № 2–3. С. 39–42.
17. Щербина И. Е. Равновесие и устойчивость в информационных динамических макросистемах //НЦПИ, «Правовая информатика», 1997, вып. 2. С. 123–129.
18. Вятич В. Р. Оценка эффективности взаимодействия разнородных сетей ЭВМ при создании федеральной информационной системы Госавтоинспекции /Автореферат кандидатской диссертации //Москва, 1997.
19. Хургин В. М., Щербина И. Е. Об информационной модели информационно-правовой системы //«Информационное общество», 1998, № 1. С. 57–66.
20. Стеценко Ю. П. Программно-технические средства федеральной системы правовой информации /Автореферат кандидатской диссертации //Москва, 1995.
21. Бритков В. Б. Проблемы поддержки и актуализации данных в информационных системах //«Межотраслевая информационная служба», 1997, № 3. С. 41–48.
22. Райков А. Н. «Открытые системы» для открытых проблемных областей //ВИМИ, Вестник РОИВТ, 1996, вып. 5. С. 23–29.
23. Кузнецов С. В. Доступ к текстовой информации /В книге «Виртуальный мир инфосферы: практическое использование человеком» //Владивосток, ВФ РТА, 1998. С. 21–40.
24. Мелюхин И. С. Информационные технологии как фактор успеха в бизнесе //НТИ, сер. 1, 1994, № 6. С. 5–12.

---

Хургин Владимир Михайлович - кандидат технических наук

---

&copy Информационное общество, 1999, вып. 6, с. 34 - 39.