Потенциал законодательства в процессах становления информационного общества
Бачило И.Л.

---

О признаках информационного общества

ХХ век имел множество определений. Среди них – век электричества, индустриализации, атомной энергии, кибернетики. С другой стороны, его называли веком революций, мировых войн, распада империй, передела мира и формирования современной геополитической системы, локальных войн и контрреволюций. Он был также веком индустриального общества, социалистического строительства, потребительского, постиндустриального общества. Последнее десятилетие века получает название порога информационного общества. Расцвет его планируется в XXI веке.

Как можно заметить, определения данного столетия формируются на основе во-первых – признаков научно-технического прогресса; во-вторых – вершин социального накала и социальных процессов; в-третьих – социально-экономических характеристик.

Рассматривая эту гамму определений, можно ли и нужно ли стремиться все возможные грани социума уложить в одно понятие? Это касается и стремления дать современному состоянию всего геополитического сообщества Земли название «информационное общество».

Поглотит ли это новое определение все многообразие политических, экономических, этнических, национальных, социальных различий, свойственных разным континентам, государствам, экономическим и культурным укладам народов планеты? Родилась ли сила, способная нивелировать все существующие грани и различия? Какого свойства эта новая революция? При поиске ответов на эти вопросы следует помнить о достаточно сложных зависимостях между экономическими, научно-техническими и социальными парадигмами развития общества.

Попытаемся ответить на эти вопросы, сопоставляя различные определения информационного общества. Для этого используем результаты работы Института развития информационного общества. Признавая, что в основе информационной революции лежит взрывное развитие информационных и коммуникационных технологий, специалисты делают заключение, что вопрос о сущностных, определяющих параметрах новой глобальной цивилизации как особого социального, научно-технического и культурного организма во многом остается открытым. Согласимся с этим. Делать глобальные выводы относительно всестороннего изменения общества пока преждевременно, ибо мы только стоим на пороге возможных изменений по самым разным параметрам социума под влиянием нового шага научно-технического прогресса. Вместе с тем уже и сейчас ясно, что взрывная сила информатизации затрагивает такие социальные характеристики общества, которые эволюционно формировались веками, создает такую интеллектуальную энергию, последствия реализации которой трудно предвидеть.

Взаимосвязь научно-технической стороны процесса с социальным и экономическим развитием отражена и в определении информатизации, которое дано в федеральном законе Российской Федерации «Об информации, информатизации и защите информации». Напомним его: «Информатизация – организационный социально-экономический и научно-технический процесс создания оптимальных условий для удовлетворения информационных потребностей и реализации прав граждан, органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций, общественных объединений на основе формирования и использования информационных ресурсов» [1].

Основные опорные вехи данного определения информатизации как основы информационного общества определены в данной формулировке достаточно ясно. Здесь на первом плане видим термин «организационный процесс», что подчеркивает его системообразующее и системоорганизующее начала относительно других компонентов общества. На втором месте дана содержательная характеристика этого процесса, его не только научно-техническое, но и социально-экономическое значение. Цель процесса – формирование, использование информационных ресурсов для удовлетворения потребностей различных структур общества в информации. Это не определение информационного общества, но фиксация процесса движения к нему. Основная компонента последнего возникла уже после 1995 г., когда был принят вышеназванный закон. Эта компонента состоит в возможности создания и использования глобальных сетей коммуникаций, выводящих системоорганизующее начало информации за рамки сложившихся геополитических границ и институтов. Не случайно ряд определений информационного общества связан с созданием единой информационно-коммуникативной сети, создающей принципиально новые возможности.

Единого определения информационного общества пока не существует. Наиболее содержательными являются формулировки японских специалистов. Контуры информационного общества были обрисованы в отчетах, представленных японскому правительству рядом организаций: Агентством экономического планирования – «Японское информационное общество: темы и подходы», Институтом разработки использования компьютеров – «План информационного общества», Советом по структуре промышленности – «Контуры политики содействия информатизации японского общества». В упомянутых отчетах информационное общество определяется как такое, где процесс компьютеризации дает людям доступ к надежным источникам информации, избавляет их от рутинной работы, обеспечивает высокий уровень автоматизации производства. При этом меняется и само производство – продукт его становится более «информационно емким», что означает увеличение доли инноваций, дизайна и маркетинга в его стоимости. Здесь явно проступают и подчеркиваются связи информации и производства, служебная роль информатизации относительно постиндустриального производства. Фраза: «...производство информационного продукта, а не продукта материального, будет движущей силой образования и развития общества» показывает смещение ценностных ориентаций в сторону духовных, а материальный интерес уводит как бы на второй план.

Глава японского Института информационного общества И. Масуда отражает общую тенденцию к идеализации его, созданию определенного футурологического мифа. Общество, по его мнению, будет бесклассовым, бесконфликным. Это будет общество согласия, с небольшим правительством и государственным аппаратом, общество, в котором наибольшую ценность представляет время [2].

Американский социолог Д. Белл характеризует информационное общество как постиндустриальное, где информация используется в качестве стратегического ресурса. Концепция информационного общества французских специалистов С. Нора и А. Минка предусматривает совпадение «организации» с «добровольностью». Информационное общество – это, по их определению, «совершенное рыночное общество, в котором образование и информация сделают каждого человека осознающим коллективные ограничения, и общество совершенного планирования, где центр получает от каждой единицы базиса верные сообщения о ее целях и предпочтениях и в соответствии с этим формирует собственную структуру и позицию. Информация и участие в управлении развиваются в едином процессе»¹.

В начале 90-х гг. в США и в Европе (ЕС) сформированы концепции развития информационного общества. Государственная концепция США называется программой Клинтона-Гора и имеет заглавие «Национальная информационная инфраструктура – план действия». В странах ЕС получила развитие концепция, предложенная Бангеманном. С 1997 г. началась реализация проекта «Региональные инициативы построения информационного общества», в котором участвуют 28 регионов и 15 европейских стран, включая Россию.

В настоящее время по инициативе Государственного комитета Российской Федерации по связи и информатизации (сегодня – это Государственный комитет РФ по телекоммуникациям) и Комитета Государственной Думы по информационной политике и связи разработана Концепция Государственной информационной политики [3]. Ее основными задачами являются: 1) модернизация информационно-телекоммуникационной структуры; 2) развитие информационных, телекоммуникационных технологий; 3) эффективное формирование и использование национальных информационных ресурсов и обеспечение широкого доступа к ним; 4) обеспечение граждан общественно значимой информацией, развитие независимых средств массовой информации; 5) подготовка человека к жизни и работе в грядущем информационном веке; 6) создание необходимой правовой базы построения информационного общества.

Как видим, здесь выделены блоки информационно-технического направления (пп. 1,2,3), социального (пп. 3,4,5) и организационно-правового (п. 6). Направления использования информационного ресурса в экономическом и социальном секторах российского общества остались, к сожалению, за пределами внимания разработчиков, несмотря на их желание обеспечить в данном документе комплексный и системный характер политики, включающий согласование интересов граждан, общества и государства [4].

В Концепции указана долгосрочная стратегическая цель – обеспечение перехода России к новому этапу развития – построению демократического информационного общества и вхождению в мировое информационное сообщество. Кстати, заметим, что сегодня, с учетом многообразия региональных и национальных особенностей, более трезво говорить о «сообществе», нежели «обществе». Но если учесть, что данная Концепция нацелена на «создание единого информационно-телекоммуникационного пространства страны как базы задач социально-экономического и культурного развития страны и обеспечения ее безопасности» [5], то блок использования информации и средств телекоммуникаций в области экономики и культуры мог быть развит более детально. Тем более ее авторы признают, что все «цивилизованные государства рассматривают построение информационного общества как основу своего социально-экономического, политического и культурного развития и проводят целенаправленную государственную информационную политику» [6].

Роль законодательства в реализации глобальных и региональных концепций информационного общества

Различные характеристики информационного общества и его концепций государства и права, которые реализуются в основном через законодательство, весьма важны. Необходима трезвая оценка возможностей этих институтов в стимуляции нового, в лимитировании негативного влияния этого нового, в сдерживании разрушений, в обеспечении гармонизации взаимодействия генетических и функциональных начал различных институтов общества с новыми тенденциями и их трансформации под влиянием информатизации. Должна быть ясность в вопросах: какую роль играет право, в чем его возможности и какие имеются формы воздействия на упорядочение рассматриваемого процесса.

Отметим один важный момент. Во всех планах, концепциях и программах относительно информационного общества не только не отрицается, но подчеркивается организующая роль государства. Этот процесс не представляется как стихийный. Но встают вопросы: управлять ЧЕМ? Управлять – каким образом?

Прежде всего, необходимо наиболее точно определить главный предмет государственно-правового воздействия в данном случае. Ибо управление процессами – достаточно сложная задача, которая требует точных целей, их ранжировки и итераций. Этот главный предмет пока определяется по-разному: «формирование», «построение», «создание», «содействие», «стимулирование», «обеспечение перехода» и т. д.

Если говорить о воздействии на объективный процесс информатизации, а он может быть только объективным, а не насаждаемым сверху, то самая корректная форма воздействия может быть обозначена как «содействие». Однако внутри нее могут быть и более жесткие формы – управление, создание, особенно, если это касается информационных структур, технологий как составной части экономики и рынка, принципов политики. Последние предусматривают: открытость политики, равенство правил игры для всех субъектов, социальную ориентацию, государственную поддержку, приоритетность отечественного производителя в области информационно-коммуникационных средств, продуктов и услуг, принцип приоритетности права.

Непосредственные предметные области определены как «объекты информационной сферы», к ним отнесены и такие общесистемные социальные механизмы, как международное сотрудничество, системы обеспечения информационной безопасности, правовая база информационных отношений. С этим надо согласиться с оговоркой, ибо в данном случае просматривается и укореняется достаточно узкий ведомственный подход к постановке и решению задач общества.

Задачи законодательства в процессе содействия формированию информационного общества

Вопросам состояния российского законодательства в области информации, информатизации, информационной безопасности посвящено немало публикаций, эта проблема периодически поднимается в связи с разработкой концепций развития соответствующего законодательства. Поэтому повторять известные аргументы нецелесообразно. Вместе с тем полезно взглянуть на состояние проблемы именно с учетом характеристик информационного общества (сообщества) и задач законодателя на перспективу.

В Концепции Государственной информационной политики, как уже отмечалось, можно выделить несколько блоков правового обеспечения, необходимого для развития следующих объектов информационной сферы.

1. Система формирования и использования информационных ресурсов.
2. Информационно-телекоммуникационная инфраструктура.
3. Научно-технический и производственный потенциал для формирования информационно-телекоммуникационного пространства.
4. Рынок информационных и телекоммуникационных средств, информационных продуктов и услуг.
5. Домашняя компьютеризация.
6. Международное сотрудничество.
7. Системы обеспечения информационной безопасности.
8. Правовая база информационных отношений.

Повторим. В концепции сформулирована цель информационной политики, но она не охватывает всей проблематики информационного общества. Именно поэтому весь пафос внимания сосредоточен на усилении роли государственного регулирования в целях стимулирования роста производства. Однако данный документ полезен тем, что наиболее полно представляет информационную инфраструктуру информационного общества.

Таким образом, анализ законодательства по проблеме может включать как собственно информационные проблемы (в узком их понимании), так и анализ правовой основы процесса формирования в России информационного общества или его начал. Этот более широкий взгляд требует корректировки акцентов в системе законодательства. Если до развития глобальных информационных сетей центр внимания законодателя был сосредоточен на трех-четырех проблемах национального права – формировании информационного ресурса, оформлении права на информацию, создании гарантий права на информацию с учетом требований защиты информации с ограниченным доступом, развитии телекоммуникационной инфрастуктуры в национальных масштабах с ориентацией на единое национальное информационное пространство, то к настоящему времени появились новые проблемы, а уже известные требуют доработки, то есть этапа вторичного законотворчества. Этот процесс идет во всех странах [7].

Отметим наиболее актуальные направления законодательства в связи с началом становления информационного общества. Заметим предварительно, что парадигма информатизации общества, всех элементов социальной жизни в геополитическом пространстве, являясь как бы всеобщей и системообразующей для всех сторон социальной действительности, сталкивается со специфическими условиями развития каждой структуры современной геополитической системы, которая, невзирая на устремление в будущее, выступает как противовес, тормоз в развитии информационного общества. Отсюда множество концепций национальных (государственных) информационных пространств, национальных концепций информационного общества. Каждая из них по мере включения в общий процесс должна гармонизировать свое законодательство с региональным и всеобщим международным нормативным регулированием этого движения.

Итак, несколько кардинальных направлений развития законодательной основы информационного общества для России. Оставим пока в стороне вопросы юридической техники – виды правовых актов, их оформление, согласованность по вертикали и горизонтали системы. Важно определить предметные, целевые направления.

А. Первое направление связано с развитием теории информационного продукта и информационных ресурсов с учетом их материальной и виртуальной генетической основы. С правовой точки зрения здесь должны работать два нормативных инструмента: стандарт на каждый вид и форму информационного продукта материального, интеллектуального, виртуального происхождения, с одной стороны, и институт правового режима информации (информационных продуктов и ресурсов в целом), с другой стороны. К этому вопросу еще вернемся в п. «Ж».

Б. Проблематика права на свободу информации с учетом неограниченного доступа к системам информации, к сетям типа Интернет и усложнения контроля за полнотой, а главное, за достоверностью сведений, дает неизбежный крен в сторону проблематики «использования» информации. Степень внимания к этим вопросам можно проследить на примере специального издания [8]. Вопросы сбора, обработки, предоставления информации пользователям не теряют своего значения. Но центр правовой профилактики и установления ответственности за нарушение прав субъектов наряду с обеспечением гарантий этих прав, перемещается на позиции «распространение» и «использование».

В этой связи расширяется состав субъектов-гарантов и субъектов-пользователей информации. Нужна четкая регламентация деятельности провайдеров, других посредников между информационной системой (ее собственником или владельцем) и потребителем, регламентация длительных и разовых услуг.

К этому же блоку примыкают проблемы мониторинга наращивания информационных ресурсов в глобальных системах (с учетом первичных. вторичных, производных, дублирующих, рекламных и пр. продуктов), мониторинга использования этих продуктов в целях трансформации местных, региональных, национальных ресурсов и в глобальных системах без ущерба для безопасности каждого из участников информационного взаимодействия.

В. Развитие телекоммуникационных и компьютерно-информационных технологий остается ключевым блоком в обеспечении условий формирования информационного общества. Приоритет здесь за регулированием и стимулированием производства средств информатизации и, в первую очередь, программных продуктов и средств коммуникаций. Пока в этой области преобладает идеология предпринимательства, рынка, прибыли. По существу, этот процесс лишь отражает черты общества индустриального и потребительского, общественный интерес к критериям нового общества и к иному этапу цивилизации очень слаб. Периодическая печать переполнена публикациями о конкуренции на рынке в области средств телекоммуникаций.

Г. Гуманитарное значение информатизации является важнейшим направлением правового регулирования процессов становления информационного общества. Век пара и электричества дал небывалый расцвет интеллектуального потенциала общества – культуры, образования, научного и технического творчества.

Невозможно представить, что информационное общество может стимулировать разложение личности, снижение морали и нравственности, превратить процессы конвергенции культур в противостояние с применением силовых методов уничтожения или нивелировки. Использование информатизации в области образования, творчества не должно быть направлено на усиление военной, силовой технологии, на приоритет развитых анклавов человечества. Переориентация целей за счет удешевления информационного обслуживания всех сторон жизни людей должна лечь в основу законодательного регулирования процессов информатизации как в рамках отдельных государств, так и в международных планах совместного решения важнейших социальных проблем.

Д. Информационное общество будет отвечать своему названию, когда все стороны социальной действительности будут активно и плодотворно использовать накопленные знания и опыт (информационные ресурсы) в целях удовлетворения потребностей общества и, в первую очередь, в экономике. Информатизация должна облегчить труд, перевести его на интеллектуальную и высокотехнологическую производственную основу. Наращивание информационного потенциала – не самоцель, а лишь средство к новым шагам в развитии всех потенциальных возможностей общества.

Представляется, что информационная услуга, информационная составляющая постепенно должны включаться в стоимость конечного материального и интеллектуального продукта при общей тенденции к его удешевлению подобно стоимости использованной электроэнергии. Выделение информации в самостоятельный предмет отношений является переходной стадией в экономике и не будет иметь места при переходе к обществу всеобщего достатка при повышении уровня социального равенства, культуры правового гражданского общества.

Е. Самостоятельным направлением правового регулирования в использовании информационных ресурсов является сфера управления и, особенно, государственного управления. Это область деловой и служебной информации, которая в настоящее время слабо структурирована и урегулирована с точки зрения порядка ее формирования и использования [9]. Статистическая, кадастровая, реестровая, учетная и отчетная, аналитическая информация, сосредоточенная в локальных сетях, нуждается в правовом внимании не менее, чем информация открытая и официальная. Вместе с тем, в условиях энтропии в системах государственного управления, личностной ориентации на руководителя ведомства, при отсутствии порядка правопреемственности на информационные ресурсы, имеются большие потери интеллектуального труда, снижаются эффективность и стабильность управления процессами и функциональными сферами деятельности органов государственной власти, местного самоуправления [10].

Ж. Сочетание стандартизации информационных технологий с нормами права является еще одним важным направлением нормативного регулирования в области информации и информатизации. Американский исследователь Дж. Р. Рейденберг в статье «Закон информатики: формулирование принципов информационной политики через технологию» [11] достаточно четко ставит этот вопрос. Смысл его в том, что одних правовых средств для обеспечения порядка в глобальных системах недостаточно. В современных условиях технологии приспособлены обойти право. Назрел момент, когда сами технологи нуждаются в соблюдении объективных требований правовых норм. И принимаемые стандарты призваны принуждать производителя услуг (пользователя) в области информации и коммуникаций к их соблюдению.

Многое в выборе и соблюдении стандартов основано на саморегулировании и самоконтроле. Например, стандарт по селекции содержания для Интернета (PICS), разработанный Консорциумом компьютерных ученых и представителей промышленности, позволяет селективно ограничить доступ к информации из Интернета и может рассматриваться как реальная альтернатива чисто юридическому ограничению на распространение определенных видов содержания в Интернете [12].

Сочетание правового регулирования и стандартов обусловлено тремя видами сдвигов в традиционном восприятии этих инструментов регулирования. Они могут касаться области целей, инструментальных средств и институтов. Например, селекции содержания информации в сетях, регулирования режимов персональной информации и охраны прав интеллектуальной собственности. Система правовая и система стандартизации должны определить свой фокус в системе информационных технологий и соответствующей сфере регулирования. Полезно, чтобы законодатель на ранних стадиях включался в разработку технологий и заранее согласовывал методы регулирования.

Объектами внимания предлагаемых стандартов в области базовых решений, по мнению Рейденберга, являются: выбор запрещенных для просмотра тем, установка на них масок-фильтров, меток-ярлыков, выбор критерия, по которому фильтрование проводится; в области персональной информации – технологические механизмы, позволяющие работать с использованием анонимных технологий и контролировать пользователю персональную информацию о себе, включая идентификационные маски или анонимных броузеров, средства слежения за посещениями Web-сайта анонимными пользователями, конфигурации фильтрования в PICS. Автор упомянутой статьи подчеркивает, что технологические стандарты могут использоваться для предотвращения определенных действий. Программные коды могут применяться для контроля доступа к информации, например, при идентификации ключа пользователя. Областью стандартизации являются и средства обеспечения конфиденциальности. Все это важно при разработке режима электронных документов, электронного документооборота.

Проблема стандартизации нуждается в большем внимании со стороны идеологов информационного общества и концепций развития информатизации. Возможно, для Российской Федерации назрел вопрос о разработке правового акта о порядке стандартизации информационных технологий, акта, определяющего политику государства в данной области, и дающего ориентацию на разработку пакетов стандартов, гармонизированных с правовыми нормами, регулирующими функциональные и структурные блоки по обработке и передаче информации в разных категориях сетей.

О темпах законотворчества

Можно отсчитывать время в годах, которое уже сейчас затрачено на подготовку целого ряда проектов законов в области регулирования порядка формирования и использования информационных ресурсов в Российской Федерации. С момента принятия Федерального закона «Об информации, информатизации и защите информации» прошло более четырех лет. Опыт его применения, включая развитие нормативной основы информатизации, требует внесения дополнений и изменений в данный базовый акт. Можно только приветствовать обновление уже принятых законов в области информации и информатизации.

Общие перспективы развития информационного законодательства на основе базового закона были ясны с самого начала. Однако пробуксовка с проектами таких законов, как «О праве на информацию», включая упорное нежелание охватить этим законом все полномочия права на информацию, «Об информационном обеспечении деятельности органов государственной власти», с актами о порядке обмена информацией между центральными органами государственной власти и местного самоуправления, с ФЗ «О персональных данных», «Об электронной подписи и электронном документообороте», «О регулировании всех видов конфиденциальной информации», «О телекоммуникационных системах», свидетельствует о том, что не все в порядке в данной области.

Сказывается отсутствие структурного центра, который мог бы устанавливать приоритеты среди информационных проблем, мобилизовать научные и организационные возможности для решения законотворческих вопросов. Распыление информационной проблематики по ряду комитетов в Государственной Думе, ведомственный подход к задачам в области нормотворчества в Государственном Комитете РФ по телекоммуникациям, фрагментарные решения Министерства науки и технологий РФ не обеспечивают необходимую координацию.

Ожидание качественных решений в этом направлении с учетом концепций развития информатизации, концепций формирования информационного общества, развития международного сотрудничества в области информатизации показывают, насколько необходима консолидация усилий государственных и общественных компетентных структур в организации и общественно полезном использовании информации как социального ресурса, определяющего многие параметры развития общества на ближайшие десятилетия.

Есть основания предположить, что наибольшее сближение нормативного регулирования в международном масштабе, в первую очередь, произойдет в области стандартов. Процесс выработки общих правовых норм и придание им статуса международных будет не таким стремительным. Еще предстоит большая работа в рамках национального законодательства для многих государств.

Есть еще одно направление, тесно связанное с обеспечением качественного правового регулирования процессов формирования информационного общества –информатизация самой правотворческой деятельности. Не развивая эту тему, которая находится в центре внимания Государственной Думы Российской Федерации, ее экспертных советов по систематизации законодательства, отметим изначально важный момент. Он связан с принятием федерального закона о порядке подготовки и принятия нормативных актов в Российской Федерации. Система, которая призвана обеспечить порядок в процессе становления и развития общества в новых условиях, сама должна быть высоко организована и соответствовать условиям информатизации.

Литература

1. Федеральный закон «Об информации, информатизации и защите информации». Комментарий. // М., 1996. с. 13, 16.
2. Концепция интеграции Москвы в информационное общество (материалы). // М.: Институт развития информационного общества, 1999.
3. Концепция Государственной информационной политики. // М., 1999.
4. Там же.
5. Там же, с. 8.
6. Там же, с. 10.
7. The Law of Information Technology in Europe 1992.
A comparison with the USA. А. P. Meijboom and
C. Prins (eds). Computer Law Series 9. The Netherlands. 1991.
8. Проблема обеспечения прав граждан на доступ к правовой информации / Материалы международного «круглого стола». Москва, Государственная Дума, 25–26 ноября 1997 года. // М.: Изд. Государственной Думы, 1999.
9. Нисневич Ю. Информационная политика Россиии: проблемы и перспективы. // М., 1999.
10. Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития. // М.: Юристъ, 1998.
11. Joel R. Reidenberg. Lex Informatica: The Formulation of Information Policy Rules through Technology. Texas Law Rewiew, February 1998, Vol. 76, No. 3.
12. Там же, с. 555.

---

Об авторе:

Бачило Иллария Лаврентьевна - профессор, доктор юридических наук, заведующая сектором информационного права Института государства и права РАН

---

&copy Информационное общество, 1999, вып. 3, с. 40 - 45.