Единство правового и информационного пространства
Райков А.Н.

Наведение правового порядка в стране, совершенствование государственного управления, лавинное развитие электронных средств массовой информации, интенсификация информационного взаимодействия органов власти, развитие местного самоуправления, повышение роли общественного мнения в государственном управлении, создание информационного общества - неотъемлемые атрибуты сегодняшней российской действительности. В условиях демократизации государства, перехода к рыночным методам хозяйствования становление этих атрибутов стабилизируется, все больше подчиняясь естественным закономерностям.

Все неестественное рано или поздно отходит. Так, известен феномен духовного истощения и последующего краха деспотичных империй. Эффективность применения жестко формализованных, директивных, тоталитарных методов управления социально-экономическими системами (государством, республикой, областью) со временем падает. При таком управлении под видимостью жесткого порядка как бы накапливается "потенциал неустойчивости" и в некоторый момент, когда "критическая масса неустойчивости" достигает определенного порога, происходит информационно-управленческий срыв - система становится неуправляемой, развитие системы революционно переходит к новой, как правило, более либерализованной фазе.

Информационно-управленческая природа этого феномена, по нашему мнению, такова. Социально-экономическая система"по своей природе интеллектуальна и формально слабоопределена, поскольку основными ее звеньями являются люди - в ней основное исходит от человека и направлено на человека (будь то деспот-правитель или рядовой труженик). Социально-экономическая система может считаться замкнутой, рациональной и удобной для жестко формализованных методов управления - но только очень условно. Интеллект трансцендентально активен, т. е. выходит за сферу конечного, эмпирического мира. Для его существования и развития требуются условия информационной открытости, оппонирования, наличия проблем и противоречий - без этого интеллект либо гибнет, либо для выживания сам себе создает проблемы. Социально-экономическая система априори информационно открыта и жесткие управленческие шоры для нее - суть видимость и внешнее необходимое препятствие для преодоления.

Каков же информационный смысл введения жесткого директивного управления обществом и его институтами? С этой точки зрения управленческая жесткость нужна для социального целеполагания, повышения эффективности достижения целей, поставленных на исторически сравнительно небольшой период времени.

Венцом же становления правового порядка в обществе является закрепление действенными юридическими нормами таких механизмов управления его политической и социально-экономической системой, которые обеспечивают устойчивость длительного его развития при соблюдении баланса интересов государства, общества и человека, соразмеренных с имеющимися ресурсами. В зависимости от адекватности правовых норм естественным закономерностям и возможностям развития общества эти нормы носят либо прогрессивный, либо регрессивный характер.

Известно, что высокая эффективность любого задуманного дела изначально гарантируется разумностью определения соответствующих целевых идеалов (миссии), стратегической концепции и, наконец, деловой стратегии. Только после определения этих позиций можно приступать к решению организационных вопросов, созданию мотивационно-стимулирующих механизмов, формированию модели управления и системы контроля.

Вместе с тем решение стратегических вопросов, расстановка приоритетов - это всегда большая проблема, особенно для социально-экономических систем. Зачастую здесь можно только определить тенденции развития разнородных и слабокоррелируемых процессов, сформулировать необходимые условия достижения тех или иных частных целей, предупредить общество от опасностей, оценить его возможные ресурсы.

В периоды большой неустойчивости развития общества, когда приоритетной задачей становится наведение элементарного порядка, трудно говорить о решении стратегических вопросов - термин "регулирование" становится более популярным по сравнению с термином "управление", больше вырабатываются локальные и частные меры для решения краткосрочных задач, общество только пытается подойти к формированию стратегических целей своего развития, стратегическому планированию.

В условиях принятия стратегических решений, когда рациональные модели из-за большой неопределенности и изменчивости ситуаций практически не применимы, правомочен известный подход беспорядочного поиска путей разрешения различных проблемных ситуаций (инкрементализм). Стратегические задачи решаются путем последовательного приближения к тому, что известно и удовлетворительно: цели ясно не ставятся и не преследуются, средства не всегда очевидны и доступны, и, что важно, функциональная связь между средствами и целями неустановима. Существует даже концепция (хотя и достаточно спорная), согласно которой инкрементализм должен постоянно совершенствоваться и может рассматриваться как способ, позволяющий принимать лучшие решения, чем при применении известных форм рациональных моделей [1].

Более предпочтителен, как нам представляется, взгляд, противоположный инкрементализму. Согласно этому взгляду применение нерациональных моделей принятия решений сопровождается большими проблемами. Так, руководители, злоупотребляющие нерациональными методами, полагающиеся только на свою интуицию и опыт, едва находящие время для чтения, постоянно ищут и беспорядочно собирают информацию о важных событиях. Они заняты "тушением пожаров", большую часть своего рабочего дня отрабатывают чрезвычайные ситуации и улаживают большие и малые кризисы. В этих условиях продуктивность их труда вряд ли можно увеличить. Результаты отклонений от рациональных методов принятия решений, даже если последние и считаются невозможными, могут оказаться гибельными [2].

Сейчас в России относительно низка насыщенность информационно-правового поля, только начинают совершенствоваться и применяться методы и средства информационной поддержки принятия и контроля исполнения решений органами власти, велик дефицит надежной статистической информации о положении дел в различных областях деятельности, преимущественно применяется рыночная панацея для повышения эффективности различных отраслей деятельности. Например, рыночные способы применяются для совершенствования работы естественных монополий (электроэнергетика, газовая промышленность, железнодорожный транспорт, связь).

В тоже время следует заметить, что рыночный способ, являясь катализатором производства, без применения интегрирующих элементов способствует дифференциации, расслоению общества. Интегрируют и стабилизируют развитие общества образование, здравоохранение, информационные ресурсы, на что сейчас у государства не хватает средств. Государственная политика по формированию государственных информационных ресурсов (основе механизма государственного управления!) только начинает формулироваться. Цока отсутствуют необходимый опыт и средства для принятия четко обоснованных политических и социально-экономических решений в конфликтной и кризисной обстановке. В этих условиях принятие решений, как правило, осуществляется оперативно на уровне "здравого смысла", определяется срочными требованиями конкретных ситуаций.

Сейчас трудно желать строгого обоснования планов и программ. Поэтому подходы к повышению эффективности реализации любой программы (федеральной, региональной и пр.) могут пересматриваться в зависимости от конкретной ситуации - реализация решений носит ситуационный характер, не имеет четкого и всем понятного стратегического ориентира, терминологической определенности. Не составляют здесь исключения разработанные и разрабатываемые программы по правовой информатизации, достойные, казалось бы, занять определяющее место в наведении правового порядка в стране и обеспечении эффективного правового регулирования государственным управлением.

Как и в любом начинании, в работе по правовой информатизации имеются терминологические неудобства. Например, в названии имеющихся программ по правовой информатизации термин "информатизация" рядом с термином "право", по нашему мнению, смотрится как-то неуютно. Попытка закрыть им сравнительно недавно популярное направление "автоматизированные системы управления (АСУ)" пока не удается. Термин "информатизация", даже закрепившись в России законодательно, большой популярностью и пониманием не пользуется - плохо просматривается его генезис в контексте интенсивного развития средств массовой информации, поголовного и, как правило, бессистемного внедрения программно-технических (не информационных!) комплексов в органах государственной власти и управления. Явно напрашивается желание использовать более удобные термины или словосочетания - например, вместо "правовой информатизации" использовать словосочетание "развитие средств правовой информации" или, более предметно, "создание информационных систем правового регулирования".

Появившееся совсем недавно и уже ставшее нормативным словосочетание, которое вынесено в заголовок настоящей статьи, также носит неоднозначный характер - каждое входящее в него слово очень емко и значимо, применяется и определяется в разнородных научных дисциплинах: "единство" - в философии, "правовой" - в теории права и юриспруденции, "информационное" - в теориях управления и систем, "пространство" - в математике, астрономии. Вместе с тем терминологические трудности - это не самое сложное. Их можно искусственно преодолеть введением соответствующих определений. Но это отдельный предмет рассмотрения, на котором мы специально останавливаться не будем - время терпит.

Попробуем более содержательно подойти к рассмотрению вопроса, как влияет проработка и реализация вынесенной в заголовок темы на устойчивость развития нашего общества, эффективность принятия социально-политических и экономических решений в органах государственной власти, и, в частности, предложить меры повышения эффективности программ по правовой информатизации.

К постановке этого вопроса подталкивают медленность формирования федеративных отношений, наличие сепаратистских тенденций в отдельных регионах России, трудности осуществления контроля за формированием и бережливым использованием интеллектуальных и природных ресурсов, беспорядочность создания информационно-правового поля, особенно в органах местного самоуправления. Гносеологические аспекты вопроса

Для раскрытия продиктованного в терминах сегодняшнего дня емкого названия статьи напрашивается желание подняться над проблемами текущего законотворчества и прагматической суетой решения вопросов "правовой информатизации" - на миг обратиться к гносеологическим основам теорий права и управления, чтобы корректно определить рассматриваемое единство. Великий философ, автор эпиграфа к этой статье, много лет назад в единстве понятия права и его осуществления увидел закономерность становления идеи права, неявно предвосхитил неразрывность понятийно-правового и сущностно-формализованного (информационного) при организации государственного управления.

По Г. Гегелю философия права отличается от юриспруденции: философия права состоит в постижении мыслей, лежащих в основании права, формировании понятия права. Юриспруденция же обеспечивает осуществление понятия права, она занимается позитивным правом, законодательством, имеет дело с конкретными противоречиями, структурами и ситуациями.

Сейчас философия права решает проблемы правоведения и государствоведения, является одним из ведущих аспектов в системе юридических наук [3]. К ее ведению относится определение онтологического статуса права, теория познания права, аксиологическая проблематика (ценностные аспекты права) и др. В целом же "право" - это "определенный компонент сознания, поведения, деятельности и отношений людей, выражающих их сопричастность друг другу, солидарность, сотрудничество, принадлежность к единому сообществу" [4], систематизированная совокупность общеобязательных социальных норм, закрепляемых и охраняемых государством, включает нормы права, свободы и обязанности человека и гражданина - образует систему права.

Система права реализуется в жизни, опираясь на способы и средства обеспечения доступности и гарантированности исполнения этих норм для любого гражданина независимо от его социального положения. Здесь вступают в силу особенности формирования информационного пространства, благодаря которому собственно и обеспечивается взаимодействие всех субъектов права (органы власти, юридические и физические лица, семьи, граждане и др.), определяется эффективность воздействия складывающейся системы права на развитие социально-политических и экономических процессов.

Информационное пространство состоит из информационных ресурсов (информационные массивы, базы данных, классификаторы, стандарты документов, языки обработки данных и пр.) и структурируется в виде информационных систем. Информационные системы предназначены для целенаправленной поддержки решения государственных и фирменных задач и представляют собой интегрированные совокупности, искусственные единства методов и средств распространения, аналитической обработки, накопления, хранения, поиска и предоставления заинтересованным потребителям требуемой информации в заданных форме и объеме. От того, насколько адекватно задачам государственного строительства формируется информационное пространство и функционируют информационные системы, зависит эффективность государственного управления, действенность системы права, оценивается уровень устойчивости развития общества, и, в конечном итоге, определяется благополучие россиян.

Информационные системы нужны для принципиального улучшения информационного обеспечения деятельности руководителей, устранения бюрократических препятствий в получении ими необходимой и полной информации по интересующим вопросам из множества независимых источников (вместо предоставления им права получения отфильтрованных по управленческим вертикалям и иерархическим ступеням порций информации). Предварительная обработка и систематизация информации (фильтрация) несомненно нужна, однако любая фильтрация информации, не дополненная возможностью получения руководителями данных из первоисточников, перманентно ухудшает качество принятия решений, и, уменьшая информационную открытость системы принятия решений, снижает уровень устойчивости развития общества [5].

Например, о какой эффективности регулирования (не говоря даже об управлении) целевым распределением трансфертов в регионах России можно говорить при отсутствии распределенной по регионам единой автоматизированной информационной системы казначейства, даже если самый замечательный порядок решения этого вопроса будет закреплен законодательно. Без такой системы государственные решения будут приниматься на основе "отфильтрованной" информации, поскольку, даже при большом желании, справиться с обработкой огромного объема требуемой информации любой бюрократический организм принципиально не сможет.

Вместе с тем благое желание создать жизненно важные для государства информационные системы зачастую произрастает из неистребимого "ведомственного генотипа". Важнейшие для жизнедеятельности государства информационные системы, как правило, делаются на "ведомственной основе" - с минимальным использованием уже имеющегося информационно-технологического потенциала в смежных структурах. Например, сейчас в России все пекущиеся (прямо или косвенно) о благополучии пенсионеров ведомства независимо делают почти одинаковые информационные системы учета пенсионеров - Пенсионный фонд, Минтруд, Федеральная налоговая служба. Учет пенсионеров, возможно и не столь целенаправленно, ведется в МВД, ГАС "Выборы", системах ЗАГС и пр. Принимая во внимание, что некоторые из этих систем включают десятки тысяч компьютеров, а на каждом из них установлена и сопровождается программная среда, вносятся изменения в базы данных - налицо многократное дублирование миллиардных бюджетных затрат.

Беда здесь не в ведомственных слабостях и не в естественном желании ведомств загрузить работой прежде всего своих сотрудников, а в отсутствии государственного управления и регулирования созданием государственных информационных систем, отсутствии государственной политики в области формирования государственных информационных ресурсов. Предоставление обязанности решения этих вопросов какому либо одному ведомству не в счет - вопросу нужен непосредственный патронаж государства, института президента России. В США, например, создание национальной информационной инфраструктуры и совершенствование государственного управления находится в ведении специальной комиссии под председательством вице-президента Альберта Гора, целевые расходы на эту работу составляют $ 26 млрд. Для проработки государственных решений там координируется работа около 500 информационно-аналитических организаций. Однако, вернемся снова к системе права.

В целом складывающаяся в обществе система права естественно обусловливается влиянием исторических традиций, социально-политической структурой общества, его культурным, информационным и технологическим развитием. Система права может быть адекватной или неадекватной структуре общества, и, в зависимости от этого, она, как отмечалось выше, стимулирует или тормозит его эволюцию. Это заставляет более внимательно отнестись к нахождению необходимых условий создания адекватных методов и средств правовой информации, включающих механизмы обеспечения адаптации системы права, а также требуемого воздействия правовых норм на позитивное развитие социально-политической и экономической ситуации в рамках имеющихся или формируемых целевых идеалов и складывающейся стратегической концепции.

В относительно устойчивой рыночной социально-экономической системе адекватность системы права естественным закономерностям развития общества поддерживается традиционными механизмами государственного управления и регулирования. В реформируемой России эти механизмы не столь очевидны, хотя бы из-за отсутствия необходимого опыта государственного управления в рыночных условиях. Они требуют пристального внимания к определению необходимых условий эффективной организации работ по формированию информационно-правового пространства, созданию средств правовой информации. Сейчас на государственном уровне основным плановым механизмом упорядочения работ по созданию этих средств являются соответствующие целевые программы, включая программы по правовой информатизации.

Президентская программа по правовой информатизации органов государственной власти утверждена Указом Президента Российской Федерации 4 августа 1995 года и направлена на создание единого информационно-правового пространства органов государственной власти России, правового обеспечения процессов правовой информатизации, формирование государственной политики правовой информатизации.

Она определяет заказчика, разработчиков, основные направления работ, сроки реализации (1996 -1997 г. г.), основные проекты и программные мероприятия, важнейшие целевые показатели, ожидаемые конечные результаты, характеристику проблемы, цели и задачи, принципы правовой информатизации. Готовятся аналогичные программы для субъектов и органов исполнительной власти России. Вместе с тем сейчас год-полтора - срок немалый для изменения условий реализации любых программ, поэтому интересно с позиций сегодняшнего дня посмотреть на отдельные положения упомянутой программы. К изменению этих условий можно отнести следующее:

• существенно выросли потребности в правовой информации у органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, рядовых россиян;
• постоянного наполняется правовое поле обеспечения формирования федеративных отношений, развитие социально-экономических институтов стабилизируется, все больше подчиняясь естественным закономерностям;
• обостряется дефицит государственных бюджетных ресурсов для централизованной разработки систем правовой информатизации;
• интенсивно внедряются и используются коммерческие информационно-правовые системы, а их разработка концентрируется в руках небольшого числа наиболее предприимчивых фирм ("Консультант-плюс", "Гарант" и др.);
• имеется большой дефицит правового и стандартизационного обеспечения собственно правовой информатизации, в частности, решения вопросов регулирования отношений государственных и коммерческих организаций, определения права граждан на информацию, лицензирования информационно-правовых систем и др.;
• интенсивно развиваются независимые средства информационных телекоммуникаций, а на их основе - средства массовой информации.

Эти реалии в полном объеме принципиально не могли быть учтены при подготовке программы правовой информатизации в 1995 году. Некоторые положения программы, как сейчас стало очевидным, трудновыполнимы, носят излишне централизованный характер. Например, предусмотренные программой "формирование центрального узла...", "создание центрального интегрированного банка правовой ин формации, включающего ретроспективу российского законодательства и зарубежное [?!] законодательство", "создание... систем доступа к информационно-правовым ресурсам центрального узла..." принципиально невозможно да и скорее всего нецелесообразно сейчас осуществлять (хотя бы из-за физических и финансовых ограничений).

Правовые базы данных по своей сути являются распределенными, да и зачем централизовать информацию, если в создании и сопровождении отдельных компонентов огромного информационно-правового поля заинтересованы различные пользователи: муниципальные, региональные, федеральные, не говоря о зарубежных. Подобные зарубежные базы данных являются распределенными и их объемы измеряются сотнями Гигабайт. Обеспечение же доступа в удаленные базы данных (даже разработанных на различных программно-технических платформах) с использованием современных телекоммуникационных систем не составляет труда и может быть сделано за несколько секунд (например, по Internet).

Заманчивым видится целевая направленность рассматриваемой программы - создание Российской автоматизированной системы информационно-правового обеспечения правотворческой и правореализационной деятельности. Однако эта заманчивость очень напоминает ностальгию по былому директивному долгострою больших информационных систем. Справедливости ради хотелось бы заметить, что автор настоящей статьи года четыре назад был сторонником подобной и, на первый взгляд, благородной идеи создания Российской информационно-аналитической системы. Практическая же реализация этой идеи показала целесообразность ее сохранения именно на уровне идеи. Стало ясно, что система должна рассматриваться как регулируемый со стороны государства процесс взаимоувязки и типизации достаточно независимо создаваемых в городах, регионах, министерствах, ведомствах, коммерческих организациях информационно-аналитических компонентов.

Так и в правовой информации. Процесс, который активно реализуется благодаря усилиям множества достаточно независимых и заинтересованных разработчиков в городах, регионах, министерствах и ведомствах, можно упорядочить только введением соответствующих стандартов, нормативов - "правил игры", а не централизацией ведения "интегрированного банка правовой информации" и автономного создания множества электронных систем доступа к ресурсам центра.

И, что самое главное, сейчас в рассматриваемую программу остро напрашивается раздел по автоматизации информационно-аналитической обработки правовой информации, подготовки и обоснования на ее основе государственных решений. Наличия целевого показателя программы о "наиболее полном удовлетворении информационно-правовых потребностей органов государственной власти", имеющее характер призыва, уже явно недостаточно. Многолетняя российская и зарубежная практика создания систем автоматизированной семантической обработки тексто-правовой информации нуждается в переосмыслении с учетом сегодняшних российских реалий с целью достижения требуемого "удовлетворения". Так, сейчас можно поднять огромный пласт разработок, связанных с созданием методов автоматической классификации и тематического рубрицирования - для построения и применения требуемого тематического классификатора правовой информации. Это, конечно, надо делать на основе имеющихся стратегических документов, таких как: "Программа действий Президента Российской Федерации до 2000 года", "Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию".

Требуют развития исследования, связанные с автоматизацией оценки подготавливаемых директивных документов на соответствие имеющемуся законодательству. А ведь вручную с каждым днем это делать становится все труднее. Уже сейчас законодательство России довольно объемно: на федеральном уровне насчитывается несколько сотен тысяч норм права. Ежегодно в России только федеральными органами власти принимается до 30 тыс. нормативных актов. Многоаспектность тематического поля можно охарактеризовать, например, Общеправовым классификатором, введенным Указом Президента Российской Федерации от 16.12.96 № 2171, который содержит 1100 рубрик. Сложность становления единого информационно-правового поля России уникальна и для его создания нужно особое государственное внимание.

Достижение любых целей развития общества возможно только в рамках ограничений, накладываемых окружающей средой, а процесс управления развитием предполагает наличие целей. Без четких, кратко сформулированных и ставших общим достоянием целей эффективное государственное управление невозможно [2].

Государственная целостность и благополучие его граждан - общая цель развития российского общества. Необходимое условие достижения этой цели -слаженность функционирования государственного механизма, его понятность и "прозрачность" для высшего государственного чиновника и конкретного гражданина, наличие действенных нормативных правил поведения и управления, эффективных обратных информационных связей для контроля исполнения мер и решений. Очевидно, что для соблюдения этого условия требуется гармоничная взаимосвязь информационного и правового пространств. Без этого механизм государственного управления подобен аварийному автомобилю - из-за неисправного сцепления автомобиль не тянет в гору, из-за недозакрутки крохотного клапана бензин сильно перерасходуется, дефект в датчике давления масла может сломать двигатель и пр.

Так и в социально-экономической системе, где все существенно сложнее: законы пишут на бумаге, "но не забыть бы про овраги". Бывает так: цель есть, органы власти работают, законы пишутся, а люди тщетно ждут ощутимого улучшения своей жизни. Однако забыли дозакрутить "винтик", определяющий успешность государственного управления, а именно, создать условия формирования информационной системы поддержки государственного управления, принятия и контроля исполнения решений. Такую систему средствами связи и телекоммуникаций не заменишь, тысячами компьютеров не прикроешь, средствами массовой информации не назовешь.

Каждая страна по большому счету уникальна в своем развитии и поиске путей совершенствования управления. "Чудо исцеления" в каждой стране свое: американское, японское, южнокорейское, немецкое. Здесь трудно сказать, что лучше брать за основу совершенствования российского государственного управления: зарубежные аналоги, исторические традиции, результаты гуманитарных исследований и др. А может, следует больше внимания уделить ...учету естественных физических закономерностей. Наверное, брать за основу надо все полезное, что может натолкнуть на правильную мысль или удовлетворительное решение.

Так, апостериорный анализ показывает, что накануне "черного вторника" достаточно было знать информацию об изменении динамики совокупной денежной массы и владеть математическими основами регрессионного анализа, чтобы предсказать кризис и, возможно, его избежать. Другой пример - достаточно было знать фундаментальные основы теории управления и, в частности, условия устойчивого поведения интеллектуально-информационных систем (по своей природе - термодинамических), чтобы существенно смягчить уже, к несчастью, испытанные "неприятности" пресловутой либерализации цен.

Продолжая физический жанр, рассмотрим важнейшее целеполагающее понятие государственного управления - целостность. В качестве модели взаимосвязи субъектов Федерации с федеральным центром возьмем ...физический образ криволинейного движения физических объектов относительно объекта (центра). Пример предельно грубый, но наглядный, и, если удастся "наполнить" смыслом соответствующие факторы, почему бы и нет. Такое механическое движение характеризуется центростремительной и центробежной силами, определяющими форму движения. Центробежная сила указывает на фактор, величина которого определяет "желание" объекта уйти "в отрыв", центростремительная сила - на фактор, величина которого "показывает" необходимость усиления связи центра с движущимся объектом, чтобы последний "не оторвался". Из физики известно, что на величину этих сил больше всего (квадратично) влияет скорость движения объектов относительно центра, и меньше (линейно) - радиус кривизны движения и масса объекта (обратно- и прямо-пропорционально, соответственно). Если внимательно по-

смотреть, то упрощенная (на первый взгляд) аналогия приобретает определенный смысл: для преодоления сепаратизма (который естественен при развитии - "движении" - субъектов Федерации) необходимо, прежде всего, "уменьшать радиус взаимодействия" центра и субъектов. При больших российских расстояниях путь один - интенсифицировать и целе-направить информационное взаимодействие субъектов Федерации, развивать тенденцию формирования единого информационно-правового поля. Причем делать это надо с квадратичной интенсивностью.

В настоящее время медленность формирования федеративных отношений, ослабление федеральных и общероссийских информационных институтов (включая СМИ) очевидны, да и вполне логичны в условиях либерализации государственного управления. На государственные институты все больше ложатся задачи наведения правового порядка, выявления закономерностей развития гражданского общества, стратегического государственного планирования, обеспечения национальной безопасности, регулирования коммерческой инициативы, поддержки развития информационного общества и др.

Информационно-правовой аспект решения этих задач можно сформулировать так: согласованность создания единого информационного и правового пространства в интересах обеспечения благополучия россиян и государственной целостности России при бережливом использовании ее интеллектуальных и природных ресурсов. Каждый субъект управления снизу доверху (гражданин, семья, предприятие, орган местного самоуправления и т. д.) должен быть явно заинтересован в услугах вышестоящего органа власти, формулирующего набор правил ведения дел, применение которого позволяло бы эффективнее расходовать имеющиеся у заинтересованного субъекта ресурсы в целях удовлетворения своих потребностей.

В идеале главное, чтобы каждый субъект, во-первых, был заинтересован оплачивать (например, в форме налогов) услуги вышестоящего органа, и, во-вторых, доверял бы этому органу. Необходимыми информационными условиями достижения такого состояния является обеспечение:

• предельно полного информирования заинтересованных граждан о полезных и интересных для них правилах (нормах, законах) действования, максимальной открытости для граждан государственных информационных ресурсов;
• ощущения гражданами возможности контроля за распределением общественного богатства, бюджетных средств, налоговых отчислений, оказываемых гражданам услуг вышестоящими органами власти, динамики развития общества.
• Либерализованное государственное управление в условиях большой неопределенности стратегических целей развития общества, когда отдельные субъекты стремятся "не отрываться" от центра, получать и оплачивать услуги вышестоящих (центральных) органов власти можно назвать центростремительным (из вышеприведенной физической аналогии) государственным управлением.

Очевидно, что для достижения такого управления необходим предельно высокий уровень координации создания и развития государственных информационных систем и коммуникаций, систем правовой информации. Но на то он и идеал, чтобы быть впереди. Однако, во всех отраслях государственной деятельность тоже есть свои идеалы и все их сразу не осуществить. В этих условиях важно хотя бы концептуально сильно не ошибиться в правильности пути совершенствования информационно-правового пространства.

Для этого, используя испытанный подход к концептуальной проработке и решению сложных проблем в условиях большой неопределенности целей, можно рекомендовать следующие действия:

• на основе имеющихся стратегических документов кратко сформулировать цель национального развития, например, "Обеспечение государственной целостности и повышение семейного благополучия россиян на основе бережливого использования и развития природных и интеллектуальных ресурсов";
• структурировать эту стратегию с выделением идеальных (интуитивных, качественных), формализуемых, а также плохо вербализуемых и слабозависимых компонентов;
• сформулировать характеризующие эти компоненты факторы, выделить группы интересов (граждане, семьи, органы власти, политики, организации, группы государств, международные блоки и др.);
• оценить взаимовлияние групп интересов и факторов, построить возможные стратегии развития событий в зависимости от динамики изменения факторов, имеющихся ресурсов и желаемых целей;
• подтвердить и уточнить правомочность этих построений через организацию соответствующего информационно-аналитического мониторинга, социологических исследований общественного мнения;
• осуществлять регулирование построением государственных информационных систем в интересах центростремительного государственного управления.

Однако, эти действия для углубленного исследования проблемы. На поверхности же лежит тезис, что государственная политика создания различными ведомствами информационных систем, медленность формирования единого информационно-правового пространства недопустимо расточительна для государства, и, главное, чревата усилением сепаратистских тенденций. Создание государственных информационных систем, включая системы правовой информации - это вопрос благополучия россиян, эффективного осуществления государственной власти, обеспечения государственной целостности.

Президентская программа по правовой информатизации не препятствует либерализации процесса правовой информатизации - коммерческим организациям предоставлена полная свобода для создания правовых информационных систем (в органах государственной власти они, как правило, устанавливаются бесплатно). Вместе с тем в условиях финансового дефицита упомянутая программа не мешает и неоправданному дублированию применения информационно-правовых систем на федеральном уровне.

Практика показала, что с помощью президентской программой трудно сейчас решить вопрос централизованного создания правовых баз данных на уровне субъектов Российской Федерации, однако, уже появилась острая потребность решения этого вопроса на уровне органов местного самоуправления. Наверное, один из выходов - перенацелить президентскую программу на стимулирование создания соответствующих условий коммерческим организациям.

Задача президентского влияния на решение этого вопроса - в разработке правовых классификаторов, исходя из приоритетов национальной стратегии, формирования стандартов и правил конкурсного внедрения правовых информационных систем на всех уровнях власти и управления, исследование мотивационных аспектов работы, содержательный контроль исполнения программы. В этом - плановая основа наведения информационно-правового порядка в стране. Из всех информационно-технологических работ в России информационно-правовая сфера должна быть приоритетной, поскольку определяет порядок деятельности всего общества в целом.

Вместе с тем очевидно, что хоть президентские и федеральные программы нужны, проблему совершенствования российского государственного управления ими полностью не решить, необходимого единства правового и информационного пространства не обеспечить. Целесообразно подумать о создании государственной структуры под непосредственным патронажем Президента Российской Федерации, которая определяла бы политику совершенствования государственного управления, включая решение вопросов интеграции процессов обработки данных в информационных системах органов власти Российской Федерации.

1. Lindblom С. Е. The Science of 'Muddling, Through'. //Public Administration Review, 1979, № 39, p. p. 517-526.

2. Дункан Д.У. Основополагающие идеи в менеджменте / /Уроки основоположников менеджмента и управленческой практики. Пер. с англ. М., Дело, 1996. С. 272.

3. Философский энциклопедический словарь. //М., Советская энциклопедия, 1989. С. 815.

4. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. //Курс лекций. М., Юридическая литература. 1997. С. 400.

5. Райков. А.Н. Принципы устойчивой информатизации управленческих структур //Вестник РОИВТ. М.: ВИМИ, 1995, №4. С. 23-31.

---

&copy Информационное общество, 1997, вып. 2-3, с. 11-17.