О программе законодательных работ в области информатизации
Кристальный Б.В., Нисневич Ю.А.

Дается анализ существующего законодательства и определяются приоритеты законотворческой деятельности в будущем.

Говоря о законодательной работе в информационной сфере, необходимо иметь в виду как работу над созданием и совершенствованием законов этой сферы, так и включение в законы других сфер норм информационных отношений или совершенствование имеющихся там таких норм. В данной работе мы остановимся на той части программы законодательных работ, которая охватывает разработку законопроектов в информационной сфере.

Задачи создания эффективного законодательства в информационной сфере безусловно корреспондируют с общими задачами создания и развития российского законодательства в целом и должны базироваться на следующих основаниях:

• законодательная работа строится в соответствии с актуальными, периодически обновляющимися концепцией и программой;
• непременно учитываются общепризнанные принципы международного права и международные договора Российской Федерации;
• прежде всего реализуются в информационном законодательстве соответствующие положения Конституции Российской Федерации;
• тесно увязывается информационное законодательство с задачами проводимых в России реформ;
• обеспечивается необходимая связь информационного законодательства субъектов федерации и. федерального информационного законодательства;
• обеспечиваются системные связи между законами информационной сферы и других сфер, а внутри информационной сферы — между законами и подзаконными актами;
• обеспечиваются четкая структура и целостность информационного законодательства, создается информационный кодекс как часть Свода законов Российской Федерации;
• проводится линия на минимизацию количества новых законодательных актов за счет их высокого качества и принятия поправок к действующим законам;
• законодательство поддерживается в актуальном состоянии — своевременно изменяются и отменяются устаревшие акты;
• обеспечивается доступность законодательства для использования — выпускаются сборники законов, комментарии, пособия по применению.

Что касается концепции и программы законодательства в области информации, информатизации и информационной безопасности, то следует констатировать, что соответствующие проекты Роскоминформа, обсуждаемые в 1995 г., могут быть приняты за основу.

Поскольку создание законодательства в информационной сфере в первую очередь должно быть направлено на реализацию «информационных» положений, которые провозглашены в Конституции Российской Федерации, рассмотрим эти положения. Таких положений около 20, но они могут быть сгруппированы в три основные направления: "право на информацию", "информационная безопасность", "информационная составляющая федерализма". Было бы очень большим упрощенчеством развивать в текущем законодательстве конституционные положения только буквально, поскольку совершенно очевидно, что эти положения не только прямо провозглашают те или иные нормы, но и являются исходными принципами, требующими своего развития.

В действующей Конституции Российской Федерации к конституционным "информационным" положениям первого из выделенных нами направлений относятся следующие:

"Каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом" (ст. 29, п. 4);

"Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения" (ст. 15, п. 3);

"Органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные: лица обязаны обеспечить каждому -возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом" (ст. 24, п. 2);

"Гарантируется свобода массовой информации. Цензура запрещается" (ст. 29, п. 5); .

"Граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления" (ст. 33);

"Каждый имеет право на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям" (ст. 44, п. 1) и Др.

Конечно, прежде чем разрабатывать законодательные акты, необходимо иметь полный анализ состояния проблемы. Коль скоро таким анализом сегодня мы не располагаем» то, опираясь на положения Конституции, попытаемся, пусть в некоторой степени умозрительно, сформулировать основные вопросы этой проблемы.

Должны быть урегулированы отношения, связанные со свободным поиском, получением, - передачей, производством и распространением информации. Для этого должны быть нормированы процессы создания или приспособления существующих информационных систем, обеспечивающие возможность получения и использования необходимой каждому пользователю информации — полной, достоверной и поддерживающейся в актуальном состоянии. Необходимо установить обязанности органов государственной власти, органов местного самоуправления, ведомств, организаций, общественных объединений и других организаций по предоставлению информации. Следует определить порядок обращения и доступа пользователей к информационным ресурсам. Необходимо определить виды и типы информационных продуктов и услуг, предоставляемых и оказываемых безвозмездно, на бесприбыльной и коммерческой основе. Соответственно следует установить порядок финансирования этой деятельности. Необходимо определить обязанности пользователей при взаимодействии с информационными системами и при использовании информации. Требуется создание механизма контроля за реализацией перечисленных прав; установление ответственности за нарушение таких прав; введение судебной защиты этих прав. Необходимо урегулировать порядок предоставления информации с ограниченным доступом,

Все это должно быть отражено, как нам представляется, в федеральном законе об охране прав на производство, распространение, поиск, получение и использование информации, но на практике пока осуществляется другой вариант — разрабатываются проекты законов: "О праве на информацию" (Минюст) и "О правовой информации" (Роскоминформ), которые не охватывают все перечисленные по этому направлению вопросы.

В Конституции Российской Федерации к "информационным" положениям, связанным с информационной безопасностью, можно отнести следующие:

"Каждый имеет право на неприкосновенность частной Жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени" (ст. 23, п. 1);

"Каждый имеет право на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений" (ст. 23, п. 2);

"Сбор, хранение, использование и распространение информации о частной жизни лица без его согласия не допускаются" (ст. 24, п. 1);

"Сокрытие должностными лицами фактов и обстоятельств, создающих угрозу для жизни и здоровья людей, влечет за собой ответственность в соответствии с федеральным законом" (ст. 41, п. 3);

"Не допускается пропаганда или. агитация, возбуждающие социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть и вражду. Запрещается пропаганда социального, расового, национального, религиозного или языкового превосходства" (ст. 29, п. 2) и др.

Приведенные и другие положения Конституции, касающиеся информационной безопасности, определяют необходимость законодательного урегулирования целого ряда важнейших вопросов информационной безопасности граждан, общества, государства. Прежде всего необходимо защитить информацию о гражданах, при этом сами граждане должны иметь доступ к информации о себе. Необходимо защитить налоговую, таможенную, имущественную информацию. Обеспечить сохранность государственной, коммерческой и служебной тайны. Необходимо предотвращать нарушения адресности и своевременности информационного обмена, противоправный сбор, получение и использование информации. Следует предусмотреть меры, препятствующие возможности манипулирования информацией (дезинформации, сокрытия, искажения). Требуется урегулирование процедур предупреждения, установления, выявления всего спектра компьютерных правонарушений и привлечения к ответственности совершивших их лиц. Необходимо создать механизмы, препятствующие закупке за рубежом несовершенных или устаревших информационных технологий и средств информатизации. Необходимо исключить возможности неправомерного ограничения доступа к важной для граждан и общества информации. Должны быть урегулированы особенности обеспечения информационной безопасности в политической сфере, в сфере экономики, в оборонной сфере, в условиях чрезвычайных ситуаций, в общегосударственных информационных и телекоммуникационных системах, в области науки и техники, в сфере духовной жизни.

Все изложенные вопросы было оы целесообразно охватить в федеральном законе об информационной безопасности, хотя в рамках этого Направления уже представлен в Государственную Думу проект федерального закона "О коммерческой тайне" (Роскоминформ), разрабатываются проекты законов "О персональных данных", "О служебной тайне" (Роскоминформ), "Об электронной цифровой подписи" (ФАПСИ), "Об информации о чрезвычайных ситуациях" (МЧС).

К условно названному нами направлению "информационная составляющая федерализма" непосредственно относятся следующие положения Конституции Российской Федерации:

"В ведении Российской Федерации находятся: ...федеральные транспорт, пути сообщения, информация и связь " (ст. 71, абз. "и");

"В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся: ... б) ...обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; ...; в) вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; г) разграничение государственной собственности; д) природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры; е) общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта; ж) координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение; з) осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий; ...м) защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей; н) установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления; о) координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, выполнение, международных договоров Российской Федерации" (ст. 72, п. 1).

Для укрепления и развития федерализма необходимо законодательно закрепить тесное, постоянное и эффективное информационное взаимодействие федеральных органов, органов субъектов Федерации, органов местного самоуправления. Это взаимодействие должно строиться с учетом особенностей субъектов Федерации, обусловленных их демографическими, экономическими, социальными, языковыми и другими условиями. Необходимо четко определить, что в информационной сфере конкретно вправе делать органы государственной власти Федерации и органы государственной власти субъектов Федерации. Должны быть определены основные направления создания, поддержания и развития единого информационного пространства России, информационной инфраструктуры страны в целом и регионов. Для того чтобы эффективно реализовывать информационное взаимодействие, необходимо создать условия для успешной деятельности соответствующих региональных организаций. Должно быть регламентировано обязательное представление информации органами местного самоуправления органам управления субъектов Федерации и органами управления субъектов Федерации органам управления Федерации, а также в обратном порядке. Следует установить правила формирования региональных информационных ресурсов, доступа к ним и их использования.

Для урегулирования всех перечисленных вопросов необходимо разработать федеральный закон об информационном взаимодействии Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований.

Первоочередные задачи по созданию и развитию информационного законодательства, соответствующие основным задачам проводимых в России реформ, должны быть направлены на создание необходимых условий эффективной информационной поддержки укрепления российской государственности, формированию рыночных отношений в экономике, социальному развитию.

Информационная поддержка укрепления и развития российской демократической государственности прежде всего должна быть направлена на действенное информационное обеспечение функционирования основных институтов власти: Федерального собрания РФ, администрации Президента РФ, Правительства РФ, Центральной избирательной комиссии РФ, законодательных и исполнительных органов власти субъектов Федерации. Эффективность информационной поддержки государственного управления в целом обеспечивается урегулированием процедур информационного обеспечения и информационного взаимодействия органов всех ветвей государственной власти между собой по горизонтали, внутри ветвей — по вертикали, включая органы местного самоуправления. Необходимо установить права, обязанности и ответственность в сфере этого взаимодействия, а также в сфере информационного взаимодействия упомянутых органов с гражданами и юридическими лицами. Должен быть разработан механизм обеспечения совместимости информационных ресурсов, информационных систем, средств телекоммуникации для информационного взаимодействия всех субъектов, участвующих в подготовке и реализации управляющих решений. Следует определить порядок создания и функционирования информационно-аналитических служб, обеспечивающих принятие обоснованных решений, определить их ответственность за качество и полноту предоставляемой информации. Необходимо предусмотреть реализацию обратной связи между органами государственного управления и самоуправления, с одной стороны, и гражданами, их объединениями и организациями, с другой стороны.

Соответственно, для информационного обеспечения процессов укрепления российской государственности необходим закон об информационном обеспечении институтов власти Российской Федерации, а также закон об информатизации системы выборов.

Среди специалистов, занимающихся проблемами экономической реформы в России, едино мнение, что урегулирование информационных отношений является важнейшей составляющей основы формирования рыночных отношений в экономике и новых сфер деловых взаимоотношений. Ясно, что эффективность экономической реформы связана с тесным взаимодействием России со странами ближнего зарубежья, прежде всего с теми, кто образует или готов образовать с Россией экономический союз, т.е. единое экономическое пространство, а значит и единое информационное пространство. Единое информационное пространство понимается сегодня как совокупность информационных систем и сетей, систем и сетей информационных коммуникаций, телекоммуникаций, технологий развития и использования таких систем и сетей, функционирующих на основе единых принципов и по общим правилам для удовлетворения информационных потребностей. Очевидно, что российское информационное законодательство должно учитывать необходимость урегулирования всех возникающих в этом пространстве правоотношений, касающихся России, а также предлагать через Межпарламентскую ассамблею стран — членов СНГ соответствующие рамочные законодательные нормы. Необходимо создание и развитие правового обеспечения информатизации экономической деятельности в России, государственного управления экономическим развитием страны, внешнеэкономических отношений Российской Федерации. Следует рассмотреть правовой режим информационных ресурсов экономической деятельности. Требуется установить правоотношения, возникающие при информационном обеспечении различных видов предпринимательской деятельности в условиях реформ. Необходимо отразить специфику правоотношений в деятельности хозяйствующих субъектов в условиях рынка информационных продуктов и услуг.

Для успешного формирования рыночных отношений в экономике России необходим закон об информационном обеспечении экономического развития, а также соответствующие соглашения государств — участников СНГ.

Правовое урегулирование информационных отношений в социальной сфере прежде всего должно быть связано с информационным обеспечением создания должных условий жизни человека, включая его безопасность. В этой связи требуется обеспечить общедоступность соответствующей информации, ее оперативность, полноту и достоверность; предоставление информации на государственном языке Российской Федерации, на государственном языке соответствующих субъектов Федерации, на родном языке коренного населения в местах его компактного проживания; распространение информации на бесплатной, бесприбыльной и коммерческой основах с учетом вида информации и категории пользователей. Должно быть предусмотрено как обязательное информационное обеспечение и обслуживание, так и на основании договорных отношений. Необходимо определить объемы и порядок государственного регулирования режимов важнейших в социальной сфере видов информации: правовой, по чрезвычайным ситуациям, экологической, статистической, экономической, метрологической, информации социальной сферы, связанной с удовлетворением различных потребностей граждан (занятость, социальное обеспечение, жилищное, коммунальное обслуживание и др.). Следует установить порядок оповещения пользователей об имеющейся для удовлетворения спроса информации (информация об информации) и о правилах доступа к информации и ее использовании. Непременно требуется урегулировать вопросы информационного обеспечения развития здравоохранения, образования, культуры, спорта. Необходимо рассмотреть вопросы информационного обеспечения реализации концепции "устойчивого развития" в России в понимании этой концепции как сбалансированного развития человека и природы.

Социальное развитие Российской Федерации требует особого внимания, так как заметно отстает от двух предыдущих областей. Здесь крайне важен специальный закон об информационном обеспечении социального развития.

Совершенно ясно, что информационная основа развития нашей страны может сыграть свою выдающуюся и необходимую роль только в условиях совершенной информационной инфраструктуры. Для ее создания, внедрения и придания ей роли эффективного средства реализации задач, стоящих перед нашим государством и обществом, прежде всего необходимо обеспечить соответствующую правовую базу, что сейчас и происходит в США и Европе, где обновляются так называемые телекоммуникационные законы. В условиях России это должен быть, по крайней мере, федеральный закон о телекоммуникациях или об информационной инфраструктуре, имея в виду информационную сеть страны, объединяющую сети современной связи, компьютерные сети, системы хранения национальных информационных ресурсов, средства широкого доступа к этим ресурсам и возможности их использования.

Прежде всего должна быть сформулирована государственная политика в области создания национальной информационной инфраструктуры и ее сопряжения с европейской и мировой инфраструктурами. Здесь особое место занимают вопросы создания и использования в России высоких информационных технологий, включая вопросы закупки технологий и аппаратных средств за рубежом, а также регулирования конкурентной среды на отечественном рынке высоких информационных технологий и продукции, выпускаемой на их основе. Важным является урегулирование вопросов эффективной интеграции телекоммуникаций, компьютерных сетей, хранилищ информационных ресурсов и пользователей. Необходимо определить механизмы широкого внедрения и применения ориентированных на конечного пользователя методов и режимов работы на основе международных стандартов. Рассмотреть вопросы сочетания открытости и конфиденциальности функционирования национальной информационной инфраструктуры. По-новому должны разрешаться проблемы надежности коммуникаций в экстремальных условиях. Необходимо оптимизировать назначение и использование спектра радиочастот. Следует предложить эффективную систему учета различных аспектов действий пользователя и соответственно возмещения затрат. Конечно, перечисленные вопросы не являются исчерпывающими.

Исходя из всего сказанного, в программе законодательных работ в информационной сфере на период 1996—1999 гг., т.е. на период полномочий VI Государственной Думы, следует предусмотреть разработку и рассмотрение вполне определенного ограниченного ряда важнейших законопроектов. В последнем квартале 1995 г. Федеральное собрание, Администрация Президента и Правительство РФ совместно подготавливали план законодательных работ на 1996—1999 годы. Программа законодательных работ в информационной сфере должна быть органично связана с общей российской программой законодательных работ и являться ее неотъемлемой частью.

---

&copy Информационное общество, 1995, вып. 6, с. 26-32.