Состояние информационно-аналитической деятельности в России
Мелюхин И.С.

Развитие рынка электронных продуктов и услуг в России стимулировало и создание разветвленной сети государственных и частных аналитических служб.

За последние несколько лет информационно-аналитическая деятельность в российских государственных и коммерческих учреждениях получила существенное развитие. Это объясняется рядом причин. После 1991 г. оказалась разрушенной прежде существовавшая система подготовки и принятия решений в центральных и региональных органах власти, произошла смена кадров. Значительно большая экономическая и политическая независимость субъектов Федерации заставляет местное руководство самостоятельно определять пути выхода из кризиса, управлять социально-экономической и политической ситуацией в своих регионах. Академические обществоведческие институты, которые всегда использовались для теоретического обоснования политического курса, в настоящий момент оказались на грани выживания из-за скудного финансирования, многие специалисты ушли в более прибыльные сферы деятельности. Наконец, бурное развитие коммерческого сектора экономики привело к созданию различного рода информационных, аналитических, консалтинговых служб, которые изучают состояние разнообразных рынков, сложившихся в России: товаров, сырья, недвижимости, ценных бумаг, валюты и т. п. Они, как правило, создаются при крупных биржах, банках, инвестиционных и страховых компаниях, т. е. там, где вложение средств, определение стратегии развития требуют проведения глубоких исследований и составления многовариантных прогнозов. Таким образом, информационно-аналитическая деятельность, всегда сопровождавшая процессы принятия решений и управления, постепенно обретает новое качество. Существенно то, что важность аналитической деятельности медленно, но неуклонно осознается высокими руководителями, которые идут на создание не только пресс-служб, но и более серьезных аналитических подразделений.

В органах государственного управления России это выглядит следующим образом. Информационно-аналитические службы в них представлены в виде управлений, департаментов, отделов, центров, вычислительных центров, отделений, лабораторий и т. п. На федеральном уровне информационно-аналитические службы имеются в том или ином виде при министерствах или госкомитетах, а также в других центральных органах исполнительной власти. В структуре министерств функции информирования и анализа ранее возлагались на ведомственные институты информации и технико-экономических исследований. Однако изменение роли министерств в управлении, частые преобразования структуры государственных органов в совокупности со значительным сокращением финансирования работ по сбору и обработке информации приводит к тому, что задачи информационно-аналитического обеспечения передаются подразделениям центрального аппарата либо утрачиваются. В связи с этим происходит преобразование ранее сложившейся системы информирования и подготовки решений. Теоретически создаются возможности для внедрения более современных методов работы, нахождения организационных форм, адекватных складывающимся условиям и задачам.

Специфика аналитической деятельности в органах исполнительной власти состоит в том, что она "встроена" в процесс управления, к ней предъявляются особые требования по оперативности подготовки материалов, их достоверности и обоснованности. По сравнению с академическими научными исследованиями она имеет более прикладной характер, опирается не столько на глубокую, самостоятельную разработку проблем, сколько на привлечение специалистов, экспертов, обобщение уже готового материала, на координацию исследований научных коллективов (социологических, политологических, специально-научных и т. п.). Важное место занимает экспертная деятельность, которая обладает своей спецификой и методологией. Поскольку содержать в штате специалистов по всем направлениям невозможно, очень важно иметь список доступных экспертов, известных своими публикациями, научными достижениями.

Последние два года отмечены созданием аналитических подразделений в краевых, областных и городских администрациях. На региональном уровне информационно-аналитические службы имеются в 19 республиках из 21, в б из б краев, в 56 из 56 областей, в 10 из 10 автономных округов, в Москве и Санкт-Петербурге. Создаются информационно-аналитические центры, объединяющие несколько регионов РФ. В некоторых регионах России организация специализированных информационно-аналитических центров все еще сдерживается отсутствием соответствующего финансового и материально-технического обеспечения. Следует отметить, что созданию информационно-аналитических служб в регионах обычно сопутствуют разработка и реализация проектов региональной информатизации. Это отрадное явление, поскольку информатизация начинает осуществляться под диктовку не технических специалистов, а реальных потребителей, которые формируют информационные потоки, определяют характер, частоту поступления, объемы информации, представляют, какая информация необходима для подготовки и принятия решений.

Особое звучание развертыванию информационно-аналитической деятельности в регионах придает процесс формирования ассоциаций областей и городов крупных районов России, в которых, по-видимому, будут сосредотачиваться многие вопросы управления народным хозяйством этих регионов, для чего необходимы соответствующие информационные ресурсы в виде баз и банков данных по экономике, сельскому хозяйству, населению,

законодательству, земельным ресурсам, реестры государственных и приватизированных предприятий и т. п. Информация должна принадлежать и обрабатываться прежде всего тем, кто ее создает, поэтому информационные потоки регионы — центр неизбежно будут меняться в пользу большей информационной независимости и обеспеченности регионов.

Что касается информационно-аналитической деятельности на высших уровнях государственной власти (Президент — Правительство — Федеральное собрание), то там имеются свои аналитические подразделения, которые постепенно уточняют свои функции. Необходимо отметить, что в центральном аппарате высших органов государственной власти успех и эффективность аналитической деятельности напрямую зависят от регулярности постановки исследовательских задач со стороны руководства. Если обратная связь между руководством и аналитиками отсутствует, то служба начинает работать по своему собственному плану, часто не отвечающему потребностям ситуации. Поскольку включение аналитических центров в структуру органов исполнительной власти — явление для нас относительно новое, то и формы, и методы их работы, место и роль в подготовке решений определяются постепенно, ищутся разные варианты, недавно создан Аналитический центр при Президенте Российской Федерации.

В крупных коммерческих структурах работа с информацией рассматривается как одно из важнейших направлений деятельности. Именно с этим связаны возникновение и развитие коммерческих' информационных систем и телекоммуникаций. Такие системы предлагают, как правило, широкий набор информационных услуг и продуктов, базы данных по коммерческой и законодательной информации. На основе этой информации строятся различные прогнозы и модели, практические рекомендации по развитию бизнеса. Аналитические подразделения создаются на крупных биржах, в банках, инвестиционных и страховых компаниях, торгово-промышленных палатах, при ведущих газетах делового направления, таких как "Экономика и жизнь", "Финансовая газета", "Рынок ценных бумаг", "Деловой мир" и т. п. Постепенно в этих центрах сосредотачивается весьма значительный интеллектуальный потенциал, способный не только анализировать экономическую ситуацию, но и разрабатывать стратегию и тактику политических действий.

Финансовый кризис академической обществоведческой науки привел к созданию ряда общественных исследовательских организаций, не входящих официально в государственные структуры, которые теоретически и идеологически поддерживают определенные политические и экономические круги, например, фонды "Стратегия" и "Реформа". Большой общественный резонанс от деятельности подобных фондов зачастую несопоставим с их малочисленностью и скромным финансированием. Этот феномен объясняется их участием в разработке, теоретическом обосновании разного рода политических манифестов, программ экономического развития. Несомненно, что политические партии и общественные движения по мере своего "созревания" и расширения своей социальной базы осознают необходимость создания собственных информационно-аналитических подразделений.

Постепенное организационное оформление информационно-аналитической деятельности требует постоянного совершенствования методологии и методик ее проведения. Следует отметить, что в этой области предстоит еще много сделать. Особенно большие проблемы возникают при попытках автоматизации аналитических исследований, использования информационных технологий для повышения эффективности интеллектуального труда.

Информационные технологам все чаще проникают в деятельность российских офисов, но в большинстве учреждений персональные компьютеры используются, главным образом, как усовершенствованные печатающие устройства. Информационный ресурс в виде общеполитической, экономической, коммерческой, правовой информации в электронном виде, аналитических обзоров доступен достаточно ограниченному числу исследователей, поскольку не у всех имеются соответствующие оборудование и средства связи, многие организации еще не поняли преимуществ работы в глобальных сетях, а, кроме того, сами базы данных развиты недостаточно полно. В большинстве доступных по сетям базах данных преобладает коммерческая информация. Правовая информация стоит на втором месте по распространению и спросу, весьма популярны статистические сведения, но базы данных гуманитарного профиля еще редки, а к уже существующим доступ ограничен из-за их ведомственной принадлежности. Отчасти это объясняется такими известными факторами, как отсутствие широко разветвленных и относительно недорогих сетей, плохое качество каналов телекоммуникаций, недоступность в поисковом режиме баз данных с необходимой информацией. Ее по-прежнему приходится изыскивать в бумажных изданиях, создавать самостоятельно. У большинства аналитиков нет необходимых методов автоматизации интеллектуального труда, которые позволяли бы осуществлять поиск в полнотекстовых базах данных, моделировать, прогнозировать, выявлять тенденции, наглядно представлять информацию и т. п.

Вместе с тем практика показывает, что эффективность работы информационной службы, обслуживающей немногочисленных потребителей со специальным кругом задач, зависит не столько от технического обеспечения и масштаба обрабатываемых информационных потоков, сколько от четкой постановки задач, непосредственного взаимодействия с потребителями аналитических материалов. Априорно сформулировать требования к информации и аналитическим материалам довольно сложно. Их чаще всего не осознают и сами заказчики, поэтому определение специфических информационных интересов конкретного круга потребителей представляет собой одну из наиболее сложных задач всякой информационной службы. От ее решения во многом зависит степень эффективности аналитической деятельности. Уточнение информационных потребителей обычно происходит в ходе самой работы, но и в этом процессе оно затруднено сложившимися традициями. В наших органах управления пока еще не привилась традиция интенсивных неформальных коммуникаций между сотрудниками разных иерархических уровней.

Эффективная информационная работа аналитических центров на нынешнем этапе существенно затрудняется еще из-за одного серьезного обстоятельства. В нашей системе информационного обслуживания сложилась порочная традиция, связанная с коренным недостатком всей обычной системы принятия решений. Поступающая информация редко используется для оптимизации принимаемых решений и не рассматривается как ее ресурс. Пока еще к принятию решений не подходят как к выбору альтернатив по критериям оптимальности. Информация рассматривается как инструмент обоснования и уточнения принимаемых решений, а не для того, чтобы еще раз проверить верность предлагаемых решений, их исходных посылках. В иерархических системах управления они воспринимаются как самоочевидные и не подлежащие критическому осмыслению.

Все это ограничивает возможности имеющихся систем информационного обеспечения. У нас еще не накоплен достаточный опыт информационного обслуживания в режиме целенаправленного поиска необходимой информации для анализа альтернатив и представления ее в соответствующем виде. Это до сих пор остается искусством, а не технологией, как в аналогичных западных системах. Нет и опыта по информационному обеспечению разработки альтернативных сценариев. Мало практического опыта по составлению прогнозных разработок с использованием методов экономического и социально-политического моделирования.

Как показывает мировой опыт, непременное условие высокой эффективности работы аналитических центров — непосредственное участие их работников в той деятельности, которую они обслуживают. В научных учреждениях — это исследования, в случае аналитической работы в органах управления — обсуждение решений, которые обеспечиваются информацией. Поэтому во главе направлений должны стоять специалисты, пользующиеся доверием руководителей и рассматриваемые ими как полноправные участники принятия решений. Только так можно достичь необходимой настройки аналитической работы на реальные процессы управления.

В практической работе важно, чтобы в аналитической службе был осуществлен замкнутый цикл подготовки материалов, начиная от процедуры определения показателей сбора информации, ее классификации, автоматизированной обработки, и кончая ее анализом, разработкой прогнозов и практических рекомендации.

Проведение аналитических исследований непосредственно опирается на процессы сбора и первичной обработки информации. Они представляют собой наиболее рутинную, трудоемкую и пока еще достаточно неопределенную в нормативно-правовом отношении часть работ. От успеха их реализации во многом зависит эффективность всех последующих этапов. При плохой организации в этой области исследования характеризуются низкой достоверностью и объективностью, их результаты, как правило, отражают субъективное мнение отдельных экспертов. Работа по сбору и первичной обработке информации объединяет множество технических работ в единый процесс, обеспечивая прием и регистрацию поступающей информации, проверку целостности и достоверности данных, систематизацию информации по тематике. При вводе в информационную систему, обработке и пересылке данных необходимо максимально использовать вычислительные ресурсы, по возможности наращивать технологический потенциал средств автоматизированной поддержки этой работы. Однако именно в области автоматизированной поддержки первичной обработки данных и решения аналитических задач имеются наибольшие трудности. В ходе работы пока не удалось решить проблему ввода и распознавания сильно неоднородной текстовой информации с бумажного носителя. Используемые же за рубежом системы чтения текста с требуемыми характеристиками, например на транспьютерной основе, по всей видимости, из-за лингвистических проблем будут адаптироваться на российском рынке еще долго. Медленно идет освоение гипертекстовых технологий — очень важного атрибута аналитической обработки текстовой информации. Причина — отсутствие программных средств, доступных для использования, Традиционный психологический барьер в освоении новых методов.

Основными источниками информации для проведения аналитических исследований являются результаты фундаментальных теоретических работ, материалы других аналитических подразделений и служб, государственные и коммерческие информационные ресурсы, оперативная информация, поступающая из газет, телевидения, радио. Следует отметить, что в России за последние три-четыре года сформировался объемный рынок электронной информации, созданы и функционируют разнообразные коммерческие информационные системы, в которых можно найти информацию, собираемую Госкомстатом, биржевыми, банковскими и прочими структурами.

При организации информационно-аналитической службы в современных условиях одним из камней преткновения становится финансовое обеспечение. Информация при рыночных отношениях стоит денег, труд квалифицированных экспертов также, не говоря уже об информационной технике, средствах связи и т. п. Поэтому созданию службы должен предшествовать хотя бы приблизительный расчет необходимых средств. Экономия в этой области может дать в результате поверхностные выводы и одностороннюю информацию. Если средств не хватает, необходима концентрация на узко и четко поставленных задачах...

За период работы аналитических подразделений в Администрации Президента РФ отчетливо проявилась необходимость объединения государственных информационно-аналитических служб в некую систему. Конечно, речь не должна идти о попытке создания пирамидальной, иерархической системы сбора и обработки информации, в которой нижний уровень займут региональные центры, а на верхнем расположатся службы центральных органов власти. Наоборот, необходимо рассматривать все службы как равноправных участников информационного обмена, осуществляющих взаимовыгодное сотрудничество. Любой из них должен иметь возможность получить необходимые данные, обращаться с запросом в соседние, выше и нижестоящие организации. При таком подходе главный акцент переносится на методическое руководство более развитых центров менее развитыми. Необходимо подключение академических и промышленных институтов для разработки автоматизированных методов обработки информации и аналитических исследований. Что касается вопроса, кто кому должен представлять информацию, то здесь необходимо нормативное, желательно законодательное регулирование. Государственные информационные ресурсы должны создаваться, а за их наполнение и поддержание в контрольном состоянии должны отвечать соответствующие организации. Пока же этот вопрос решается по-прежнему — кто выше в иерархии государственных органов, тот и требует информацию от нижестоящих, редко что выдавая взамен.

Таким образом, можно утверждать, что в России за последние два года информационно-аналитическая деятельность получила новый мощный импульс. Пока еще в ней преобладают элементы организационного становления, закрепления статуса и роли аналитических служб в процессе подготовки и принятия решений. Следующий этап — наращивание собственно аналитического потенциала, формирование разветвленных баз данных социально-экономического профиля, появление класса профессионалов в этой специфической области деятельности.

Специфика аналитической деятельности в органах исполнительной власти состоит в том, что она "встроена" в процесс управления, к ней предъявляются особенные требования по оперативности представления материалов, их достоверности и обоснованности. По сравнению с академическими научными исследованиями она имеет более прикладной характер, опирается не столько на глубокую, самостоятельную разработку проблем, сколько на привлечение специалистов-экспертов, обобщение уже готового материала, на координацию исследований научных коллективов (социологических, политологических, специально-научных и т. п.). Важное место занимает экспертная деятельность, которая обладает своей спецификой и методологией.

Несмотря на кажущуюся простоту, ответ на вопрос о том, какая, собственно, информация необходима руководству для управления, получить не просто. Для этого необходимы постоянный диалог с "заказчиком", определение основных направлений работы в зависимости от конкретных особенностей региона. Например, в пограничных областях России остро стоит вопрос с нелегальным вывозом ценного сырья, нерегулируемой миграцией населения. В крупных промышленных центрах острейшей проблемой является экологическая обстановка и т. п. В том случае, если аналитическая группа работает "на себя", ее результаты реального влияния на принимаемые решения не оказывают.

Общей для всех является проблема своевременного получения текстов законов, других нормативных документов, которые регулируют новые правоотношения в сферах приватизации, фермерства, акционирования, экологической безопасности и т. п. К сожалению, единой системы, позволяющей получать эту информацию в электронном виде по телекоммуникациям, не создано, хотя развернуты работы по созданию правовых баз данных в Администрации Президента Российской Федерации, Научном центре правовой информации Минюста РФ, в ряде коммерческих фирм.

Выявленные и правильно сформулированные информационные потребности — основа, на которую можно "наложить" структуру баз данных о социально-экономическом положении, производственном потенциале, сырьевых ресурсах, структуре населения и т. п.

Традиционными источниками информации являются руководители более низких структур управления. Однако практика показывает, что чем больше разных систем сбора информации, тем выше достоверность получаемых материалов. Сравнение данных, полученных от различных источников, — испытанный и надежный способ их проверки. В связи с этим много могут дать направленный анализ прессы, проведение заказных социологических исследований. Важным источником информации является корреспондентская сеть местных средств массовой информации.

Для территорий большую ценность представляет информация, собираемая по линии центральных министерств — внутренних дел, экологии, Госкомимущества, комитета по чрезвычайным ситуациям и т. п. Особое значение имеют местные статистические комитеты, поскольку они собирают информацию по определенной методике систематично.

Для правильного понимания роли аналитической группы в процессе управления необходимо иметь представление о структуре информационных потоков, которая во многом совпадает со структурой властных отношений.

Пока во взаимоотношениях центра с регионами преобладает стремление центра получить максимально больше информации с мест. Однако регионализация хозяйственной жизни, возрастающая самостоятельность регионов требуют более интенсивного информационного и аналитического обеспечения из центральных органов. Эту задачу призваны выполнить аналитические службы, созданные при Администрации Президента РФ и Правительстве РФ. При этом речь должна идти не только о правовой информации, но и о более широком спектре материалов, охватывающих наиболее важные, с точки зрения центральных органов, проблемы: ход экономических реформ, миграция, уровень жизни, борьба с преступностью, коррупцией и т. д. Такого рода информацию необходимо доводить как с помощью средств массовой информации, в том числе местных, так и целенаправленно, используя телекоммуникации.

Государственная политика в отношении баз и банков данных

Аналитическая деятельность неразрывно связана с формированием многообразных баз и банков данных, сетей передачи информации, как коммерческих, так и государственных. В связи с этим большую роль может сыграть эффективная государственная политика по развитию баз и банков данных. Для начала необходимо определить основные термины, которые используются повсеместно, но с разным смыслом. Понятие "информационные ресурсы" имеет, по крайней мере, два толкования — узкое и широкое. В узком смысле под "информационными ресурсами" понимают собственно содержательную, общественно-значимую информацию, материализованную на конкретных носителях — на бумаге или в электронном виде На магнитных лентах, оптических дисках и т. п. (библиотеки, архивы, базы и банки данных). В широком смысле под "информационными ресурсами" (или "информационным потенциалом") понимается вся система элементов, задействованных в процессах получения, обработки, хранения и передачи общественно значимой информации. К ним относятся информационное оборудование » техника, средства связи и передачи данных, программное обеспечение, автоматизированные базы данных и знаний, системы, основанные на знаниях, кадры (информационные работники, программисты, системщики и т. п.), организации, в рамках которых и проводится работа с информацией, а также предприятия, которые связаны с производством средств вычислительной техники, средств связи и т. п.

К числу государственных баз данных относятся базы данных, создаваемые в органах государственного управления за счет средств госбюджета (федерального, республиканского и т. п.), прошедших систему государственной сертификации и включающих обязательную, с точки зрения государства, информацию. Отношения .собственности в этом случае регулируются на основе Закона РФ "О правовой охране программ для электронных вычислительных машин и баз данных". В соответствии с этим Законом никаких мер обязательной регистрации для баз данных не предусмотрено: "Для признания и осуществления авторского права на программы для ЭВМ и базы данных не требуется депонирования, регистрации или соблюдения иных формальностей" (статья 4). При этом защита интересов потребителя может обеспечиваться путем сертификации продукции. Сертификация информационной продукции должна периодически проводиться в форме выдачи удостоверения, подтверждающего ее соответствие требованиям к качеству продукции данного вида.

Государственная политика — меры правового, экономического, административного регулирования процессов создания и эксплуатации баз и банков данных в органах государственного управления и государственных учреждениях и предприятиях, предпринимаемые от лица Совета Министров — Правительства РФ специальным органом исполнительной власти.

В современных условиях формирование и последовательное проведение государственной политики по созданию и развитию баз и банков данных, с одной' стороны, осложняются падением общего уровня управляемости и децентрализацией властных функций, с другой — складывается возможность пересмотреть уже сложившиеся стереотипы, предложить новую модель государственного регулирования процессов информатизации страны в целом и развития системы баз и банков данных, в частности.

Базы и банки данных являются важнейшей частью информационных ресурсов, и государственная политика по их развитию должна преследовать несколько целей: накопление достоверной, систематизированной информации в различных областях жизнедеятельности общества; повышение эффективности управления на разных уровнях государственной власти; рост информированности широких масс населения; создание правовых, экономических и организационных условий для свободного обмена информацией; создание системы сертификации государственных баз данных и контроль за соблюдением единых технических стандартов.

До последнего времени понятия "государственная" и "ведомственная" база данных совпадали. Однако уже сейчас очевидно, что ведомства не обладают значительной долей информации, которая оседает в коммерческих структурах, общественных организациях; и прочих структурах, не поддающихся прямому государственному регулированию. Кроме того, функции самих центральных органов министерств и ведомств значительно меняются, происходит общая отраслевая и территориальная децентрализация структур управления. В этих условиях необходим специальный правительственный орган с достаточно широкими полномочиями в сфере своей компетенции, способный определять от имени государства его информационные потребности. Естественно, что структура баз и банков данных должна накладываться на эти выявленные потребности. К числу первоочередных баз данных, которые должны существовать в режиме санкционированного теледоступа, относятся базы, в которых собрана информация об основных, жизненно важных для' функционирования общества сферах: численность населения, его состав, демографические и миграционные тенденции, природные ресурсы, экологическое состояние, производственные мощности, научно-технический потенциал, транспортные коммуникации, системы энергоснабжения и т. п. Список этот можно продолжить, но чтобы его сформулировать в окончательном виде необходима весьма тщательная проработка. В результате этой работы наверняка будет сделан вывод, что имеющиеся отраслевые базы и банки данных лишь частично перекрывают, таким образом, сформулированные информационные потребности. Для изменения ситуации в лучшую сторону необходимо, с одной стороны, начать работу по выявлению информационных потребностей, а с Другой — сформулировать ряд параметров в отраслевых базах данных (или проверить их наличие), сбор информации по которым нужен в интересах государства в целом, а не только ведомств. Такого рода информация должна собираться и быть доступной специально для органов государственного управления, а механизм ее сбора и предоставления должен быть закреплен законодательно.

Работа в этом направлении должна преследовать и еще одну важную цель — создание информационного "портрета" страны, инвариантного ко всевозможным политическим изменениям. Только при наличии такого "овеществленного" информационного потенциала можно сохранить некий минимальный уровень управляемости страной. Замена чиновников государственного аппарата, которая происходит в последнее время довольно часто, приводит к утрате профессионализма и понижению информированности высшего руководства о положении дел в разных областях. Наличие соответствующим образом сформированных баз и банков данных государственного значения существенно ускорило бы процесс их адаптации, "вхождения" в проблемы. Пока же наиболее часто используемыми материалами являются сведения, предоставляемые органами государственной статистики, которые постепенно переходят к сбору информации на основе международно признанных показателей.

Особо стоит вопрос создания территориальных баз данных, необходимых для управления территориальными образованиями (областью, краем, республикой). В их создании заинтересованы прежде всего главы администраций, руководители республик, поскольку их наличие также будет способствовать росту эффективности проводимых экономических реформ, даст возможность предусматривать меры по смягчению социальной напряженности. В настоящий момент сложилась ситуация, когда руководители крупных регионов лишь приблизительно знают, каковы размеры миграционных потоков, сколько товаров и сырья ввозится и вывозится и т. п. Конечно, наивно полагать, что решение о проектировании баз данных быстро исправит ситуацию, однако начинать эту деятельность необходимо. Следует отметить, что во многих регионах России эта работа уже идет полным ходом.

Базы и банки данных — важное, но не единственное звено в цепочке, соединяющей источник информации и ее потребителя. Политика, направленная на их создание и развитие, должна также предполагать целый комплекс организационных мер: формирование системы сбора информации, определение показателей, по которым она будет собираться, создание аналитических служб, ее интерпретирующих и обрабатывающих.

Реализации этих задач должна способствовать разработка государственного заказа на информационную продукцию со стороны органов государственного управления.

Базы данных с персональной информацией — наиболее распространенный вид баз данных в органах МВД, социальной защиты, службах миграции и т. д. Однако порядок сбора, хранения и обработки этих данных в России юридически никак не регламентируется. Известно, что на этот счет существует специальная конвенция Совета Европы, соответствующие законодательства приняты уже во многих странах. В этих национальных законодательствах, в частности, указывается, что передача данных в/или через страны, в которых нет правовой защиты персональных данных, не разрешается. В результате деятельность иностранных или межнациональных компаний в России может столкнуться с дополнительными сложностями.

Коммерциализация государственных баз данных становится все более распространенным делом. Объясняется это отсутствием достаточного бюджетного финансирования. Однако правовой режим такой коммерческой эксплуатации государственных баз данных тоже пока не определен. Информационный продукт, безусловно, является товаром, но если он создается на государственных системах и за счет средств бюджета, плата за доступ к нему не должна превышать стоимости расходов на поиск, оформление и передачу данных, т. е. плату следует взимать не за саму информацию, а за услуги по ее предоставлению (за исключением данных, отнесенных к государственной тайне). Предельная величина этой цены должна регламентироваться государством законодательно. Конечно, встает вопрос о том, что коммерческие информации, приобретая бесплатно важную информацию, начинают торговлю. Однако этот вопрос в перспективе можно решить на основе существующих законов об авторском праве и охране баз данных.

Некоторые виды информации, жизненно важные для общества (экологическая обстановка, радиационное загрязнение, чрезвычайные ситуации и т. п.), должны оперативно доводиться до населения. Необходим реестр информации, который предоставляется государственными органами в обязательном порядке и бесплатно.

Вопросы создания и развития государственных баз данных требуют законодательного оформления, в том числе и в виде государственной политики. Анализ нормативных документов по созданию информационных систем в министерствах и ведомствах показывает, что каждое из них информатизируется самостоятельно, "выбивая" под это дело финансирование и технику. Процесс этот остановить, очевидно, невозможно, так же, как и достичь централизованного распределения финансов, выделяемых на информатизацию. Однако координация и, главным образом, независимая экспертная оценка проектов информатизации государственных учреждений необходимы.

Необходимо взять под государственный контроль разработку столь важных проблем, как создание методологии оценки эффективности использования информационных технологий в органах государственного управления, государственных учреждениях, разработку методик сбора статистических данных по. проблемам информационных технологий, выявления информационных потребностей.

Решению последней задачи может помочь созданный недавно в Администрации Президента РФ Координационный совет по информатизации.

И. С. Мелюхин - канд. филос. наук