Формы государственнного регулирования процессов информатизации
Мелюхин И.С.

Для понимания роли и места информационных технологий (ИТ) в современном обществе необходимо понять также, как общество управляет их развитием. С этой целью представляется целесообразным анализ разнообразных форм и методов регулирования процессов информатизации (на примере зарубежных стран). К ним относятся законодательные акты, регулирующие информационные отношения; административные методы, включая, например, требования к правительственным учреждениям иметь концепцию информационного развития; рекомендательные акты международных организаций; национальные программы информатизации.

В отечественных публикациях можно найти описание различных программ информатизации, как национальных, так и международных, обзор национальных законодательств, по проблемам информатизации и компьютеризации. Однако в жизни все регулирующие факторы тесно переплетаются, дополняют друг друга, и их правильное и продуманное сочетание может привести к бурному прогрессу в области информатизации и, как следствие, способствовать росту экономики, сглаживанию социальных противоречий, духовному обогащению людей. При этом информатизация, равно как и компьютеризация, должна рассматриваться не как самоцель, а как средство достижения ранее известных целей — повышения эффективности производства, роста конкурентоспособности экономики в целом, большей информированности граждан и т. д.

Не претендуя на исчерпывающую полноту, можно выделить следующие основные формы государственного регулирования:

законы, регулирующие информационные отношения в обществе, развитие информационных и телекоммуникационных технологий, компьютерное право;

правовые рекомендательные акты международных организаций типа Совет Европы или Организация экономического сотрудничества и развития, задача которых — унифицировать национальные законодательства с учетом глобального характера информационных технологий и современных телекоммуникаций;

национальные программы информатизации или доклады, в которых излагаются стратегия и тактика информатизации и компьютеризации страны с учетом необходимых ресурсов, оценки социальных последствий и экономических преимуществ;

международные проекты, нацеленные на совместную научную и технологическую проработку наиболее перспективных направлений в области информационных технологий, создание новых поколений вычислительной и телекоммуникационной техники;

лицензирование и сертификация программных продуктов, информационной техники, сетей телекоммуникаций, баз и банков данных и т. п.;

налоговая и таможенная политика, стимулирующая вложение капитала в информационный сектор экономики, защищающая внутренний рынок или, наоборот, создающая конкурентную среду;

установление приоритетов в области подготовки кадров;

создание специальных правительственных органов, координирующих деятельность по информатизации, оценивающих соответствующие проекты и распределяющих бюджетное финансирование;

разработка и внедрение единых стандартов для информационной техники и телекоммуникаций.

Совместный анализ подобных форм регулирования позволит сопоставить уровень и степень их воздействия, дать их целостное видение.

Законодательное регулирование

Анализ зарубежного законодательства в области информатизации общества позволяет выделить три основных направления законодательной деятельности [1]. Первое направление связано с изданием актов, регламентирующих процессы компьютеризации общества: производство высокопроизводительной компьютерной техники, создание компьютерных сетей и технологий, развитие телекоммуникаций, научное обеспечение компьютеризации. Второе связано с законодательным обеспечением максимальной информированности общества, необходимой для успешного функционирования его структур. Наконец, третье направление связано с законодательным обеспечением прав и законных интересов граждан в условиях информатизации общества.

Для того чтобы использование ИТ дало свои плоды, необходимо правовым образом урегулировать вопросы предоставления информации гражданам, а также обеспечить неприкосновенность персональной информации. Во многих странах для этой цели изданы соответствующие законы. Поскольку аналоги в российском законодательстве пока отсутствуют, анализ их применения может быть весьма полезным.

В связи с этим целесообразно обратиться к опыту Канады, где подобные акты были приняты десять лет назад и накопился значительный опыт в их практическом применении. Так, Закон о доступе к информации (Access Information Act) [2] обеспечивает право на получение информации, содержащейся в государственных учреждениях Канады. Принятие его в 1983 г. обеспечило канадцам широкие права на информацию, записанную в любом виде и контролируемую основными федеральными государственными учреждениями. Цель Акта — обеспечение права граждан на доступ к информации в записях, находящихся под контролем государственных учреждений. Закон реализует принципы, в соответствии с которыми государственная информация должна быть доступна общественности. Устанавливается, что исключения из того права должны быть ограничены и специфичны, решения о раскрытии информации принимаются независимо от правительства, а цена доступа информации не должна становиться барьером.

Закон устанавливает следующий порядок рассмотрения запросов на информацию. Запрос представляется в соответствующее госучреждение в письменном виде, ответ на который должен быть дан в течение 30 дней, при .этом его можно переадресовать в другое учреждение, если оно обладает требуемой информацией. Время ответа на запрос можно продлить в случае, если количество записей, которое необходимо просмотреть, слишком велико или необходимы дополнительные консультации. За предоставление информации может быть предложена оплата, которая частично возмещает расходы на ее подготовку. Руководитель госучреждения вправе отказать в предоставлении информации в случае, если она была конфиденциально получена от иностранного государства, международной организации, правительств провинций. Отказ также может последовать, если запрашиваемая информация может нанести ущерб государственным интересам Канады, как внутренним, так и внешним. Это положение распространяется на информацию о военной тактике и стратегии, подготовке к военным акциям, количестве и составе войск, вооружений, разведданных, сведениях об уязвимости зданий, систем коммуникаций, в том числе компьютерных, и т. п. В Законе довольно много статей, предусматривающих возможность отказа в информации, однако эти ограничения обосновываются. Отказ в предоставлении информации можно оспорить в офисе Информационного комиссара (Information Commissioner), который разбирает жалобы граждан на отказ в предоставлении информации, чрезмерную оплату, превышение лимита времени и выдачу искомой информации не на языке просителя.

Информационный комиссар — это "специальный чиновник", назначаемый решением Парламента сроком на семь лет для расследования жалоб граждан на то, что государство нарушает их права на доступ к информации. В его распоряжении имеется офис со штатом сотрудников, которые и проводят расследования, что является дополнительным стимулом для госучреждений соблюдать положения Акта.

Получив жалобу, Информационный комиссар начинает расследование, уведомляет письменно руководителя госучреждения, на которое поступила жалоба, и пытается решить вопрос путем переговоров. В случае обоснованных претензий Информационный комиссар направляет свое заключение в госучреждение и просит оповестить, будет ли предоставлена информация, а если нет, то по какой причине. Каждый, кто обращался с жалобой к Информационному комиссару, может обратиться в суд для пересмотра своего запроса. Комиссар также может обратиться в суд с согласия того, кто подал неудовлетворенную жалобу. Комиссар представляет ежегодный доклад о своей деятельности Парламенту.

В докладе Информационного комиссара за 1992—1993 гг. отмечается [3], что Акт рассматривается не просто как документ, позволяющий требовать у государства информацию, но и как гарант демократии, равносильный такому ее инструменту, как выборы. Акт исходит из презумпции открытости информации, а государственные учреждения должны доказать, что информацию нельзя открыть. Акт важен как для членов Парламента, так и для обычных граждан, поскольку они могут получать необходимую информацию на его основе. Подчеркивается, что более эффективное использование Акта членами Парламента позволит частично вернуть власть, которая находится в руках у Правительства.

В этом докладе Комиссар поднимает ряд интересных вопросов й, не предлагая готовых ответов, призывает к дискуссии. Эти вопросы имеют значение и для российской ситуации: сколько должны стоить информация и ее предоставление (для бизнесменов, исследователей, частных лиц), как обеспечить равенство в реализации права.на информацию, какова должна быть роль частного сектора в распространении информации и т. п.

Что касается цены информации, то действие Акта распространяется не на информацию, которая содержится в файлах, а на человека, которому она нужна. Поэтому не проводятся различия в зависимости от характера информации — Для частного она потребителя или коммерческого. Тем не менее очевидно, что использование информации, собранной на средства налогоплательщиков, в коммерческих целях одним лицом несправедливо. Выходом из этого положения может служить определение цены информации в зависимости от способа ее использования. При таком подходе, с одной стороны, граждане не будут ущемляться в праве на информацию, с другой — большие объемы информации не будут предоставляться для коммерческого использования небольшой группе людей. Иначе необходимо сделать различие между теми, кто должен знать некую информацию, теми, кто имеет право на эту информацию, и теми, кто просто хочет знать, что находится в банках данных. Нельзя взимать плату за ту информацию, которая помогает людям лучше выполнять свои обязанности гражданина. Это относится, например, к информации об охране здоровья или состоянии окружающей среды. Установление более высоких цен на информацию должно быть хорошо обоснованным, например тем, что она будет использована для повышения конкурентоспособности корпорации или для переоформления и распространения государственных баз данных. Если не проводить такого различия, то право на доступ к информации может создать условия для обогащения за счет налогоплательщиков. Тем не менее доступ к первичным данным нельзя запрещать только на том основании, что они потом могут быть проданы в виде доработанного продукта.

В соответствии с Актом плата в 5 дол. покрывает первые 5 ч работы госслужащего по поиску информации и подготовке ответа. Если требуется большее количество времени, то даже для высокопоставленных чиновников оплата за этот вид услуги не может превышать 10 дол. в час. Защитники свободы информации считают это справедливым — налогоплательщики платят за сбор информации, поэтому они не должны платить большие суммы за ее предоставление. Однако государственные учреждения не убеждены, что информация стоимостью в 1 млн. дол. должна уходить одному заявителю. Например, по оценкам Revenue Canada, переданная одному юристу из Монреаля в соответствии с Актом информация на 400 тыс. страницах стоила налогоплательщикам на 1,1 млн. дол. больше, чем он за нее заплатил. Определять истинную' стоимость информации очень сложно, поскольку оценки затрат времени очень, разные и не всегда надежны. Оценивать затраты времени, приравнивая их к зарплате сотрудников, можно весьма условно, поскольку очень немногие сотрудники целиком заняты поиском запрашиваемой информации, и в этот процесс могут быть вовлечены другие сотрудники на разных уровнях.

Опыт Канады показывает, что деньги*, полученные; за предоставленную по Акту информацию, покрывают всего лишь 1 % от общих расходов на удовлетворение поступивших запросов. Основная часть расходов приходится на расследование жалоб, особенно часто повторяющихся. Теоретически налогоплательщик, который не использует Акт, покрывает затраты на того, кто им пользуется. Например, значительную часть пользующихся Актом составляют коммерсанты (40,1 %). В государственных интересах предложить им оплачивать хотя бы приблизительно расходы, связанные с предоставлением информации. Пока вопрос о стоимости информации в Канаде однозначного решения не нашел.

Стиль работы офиса Информационного комиссара — переговоры и убеждение госчиновников в необходимости соблюдать закон. В результате из 400 случаев, которые разбирались в офисе и в которых виновными оказывались госучреждения, в 96 % случаев удалось уладить вопрос без официального обращения Информационного комиссара в соответствующее учреждение. Другими словами, сотрудники офиса не только расследовали заявления, выясняли причины отказа, но и вели переговоры с чиновниками, на которых поступила жалоба.

Акт строится по принципу, согласно которому не должны раскрываться записи, которые могут нанести ущерб бизнесу. Но из этого правила есть исключение — общественные интересы перевешивают возможный ущерб бизнесу от раскрытия информации. Интерес к частной жизни высокопоставленных чиновников, особенно часто проявляемый журналистами, и право последних на подобную информацию должны уравновешиваться правом на тайну частной жизни. Госслужащие в меньшей степени обладают правом на неразглашение сведений об их личной жизни, чем рядовые граждане, но, тем не менее, это не означает, что все подробности должны становиться достоянием гласности.

Закон о доступе к информации дополняется Законом об охране персональной информации, принятие которого также совершенно необходимо в России. Закон об охране персональной.информации (The Privacy Act) [4] обеспечивает гражданам защиту персональных данных и право на доступ к сведениям о себе. Под персональной понимается информация о конкретном индивиде, записанная в любой форме, в том числе данные о национальности, расе, цвете кожи, религии, возрасте, образовании, состоянии здоровья, финансах, личных взглядах и т. п. Под действие Акта не попадает информация об индивиде, который был или является сотрудником госучреждения, его должности, служебном адресе и телефоне, уровне зарплаты и служебных обязанностях.

Персональная информация не может быть использована организацией без согласия индивида и помимо целей/ ради которых она собиралась. В ряде случаев персональная информация может быть раскрыта, например, по решению суда, для члена Парламента, который помогает этому индивиду, в целях передачи в архив, сбора статистических данных.

Если в учреждении ведется банк персональной информации, то его руководитель обязан периодически, не реже одного раза в год, публиковать списки банков персональной информации, их описание, регистрационный номер, название госучреждения, которое контролирует этот банк, должность и адрес служащего, ответственного за его использование и сохранность, цель сбора информации.

В соответствии с законом каждый гражданин или постоянно проживающий в Канаде человек может получить доступ к информации о себе, содержащейся в госучреждениях. Индивид может требовать исправить информацию о.себе, если считает ее неверной. Процедуры запроса и получения ответов сходны с теми, которые определяются Законом о доступе к информации.

В случае возникновения спорных ситуаций граждане могут опротестовать действия властей в офисе Комиссара по защите персональной информации (Privacy Cornrnissioner), который также является "специальным" чиновником, ответственным перед Парламентом. Он, как и его коллега — Информационный комиссар, наблюдает за исполнением данного закона, т. е. за сбором, использованием и распространением государством персональной информации о клиентах и работниках, а также рассматривает жалобы.

Ежегодный доклад Комиссара по защите персональной информации за 1992—1993 гг. [5] приходится на десятую годовщину принятия федерального Закона об охране персональной информации. За это время было проведено 7,5 тыс. расследований, получено и отвечено почти на 25 тыс. запросов. Все это было сделано силами не более трех десятков людей. Принятие Закона, реагирование на жалобы, проведение проверок способствовали лучшей организации записей о персональной информации во многих госучреждениях. Сам же офис стимулировал публичные дебаты по работе с данными, контролю над номером социального страхования (Social Security Number), воздействию биотехнологии на частную жизнь [6], контролю над сотовыми телефонами и т. п.

Поскольку Комиссар по защите персональной информации отстаивает интересы граждан перед лицом 160 госучреждений, в которых технология работы с информацией, в том числе и персональной, постоянно меняется, ему приходится решать все новые вопросы. Этому способствует, например, переход правительственных учреждений на электронный обмен данными (Electronic Data Interchange) для сбора налогов на товары и услуги, личные доходы, для сбора пошлины, сведений об иммигрантах и беженцах и т. п.

Одно из нововведений офиса Комиссара — интерактивная сеть правительственных информационных киосков "Инфоцентров" (government information kiosks "Infocentres"), которые позволяют клиентам получать информацию о государственных услугах, наличии рабочих мест, о различных программах и направлять сведения об изменении своего адреса и т. п.

Весной 1993 г. было проведено социологическое обследование канадцев по вопросам персональной информации, организованное частными и публичными организациями, в том числе и офисом Комиссара [7]. Это было первое статистическое свидетельство, что канадцы всерьез озабочены происходящими изменениями. 52 % опрошенных указали, что они чрезвычайно обеспокоены технологической возможностью объединения разных баз данных с персональной информацией. Опрос также показал, что канадцы знают, как оградить свои права. Большинство хотят контролировать сбор информации о себе и знать, кто, с какой целью и когда собирает эту информацию. 61 % опрошенных считает, что потребители потеряли контроль над персональной информацией, которая циркулирует и используется компаниями, 60 % — что сегодня они менее защищены, чем 10 лет назад, поскольку технология снабдила людей средствами покупки, продажи, манипулирования персональными данными.

В соответствии с Законом правительство при обработке персональной информации должно быть уверенным, что имеются гарантии ее сохранности, она используется в заранее известных целях, раскрывается при четко определенных обстоятельствах, доступна индивиду, о котором собрана информация.

Политика открытости государственных учреждений перед гражданами прослеживается по отношению не только к информации, но и к обеспечению коммуникационных услуг.

Госучреждения ответственны за доступность и распространение информации о федеральной политике, программах и услугах во всех регионах Канады. В связи с этим учреждения обязаны отвечать на запросы, обозначать специального спикера для связи с общественностью, средствами массовой информации и Парламентом, вести перечень доступных для приобретения материалов, обеспечивать населению возможность приобретения необходимой информации по доступным ценам [8].

Стремительное развитие средств обработки информации, в том числе персональной, породило во Франции в начале 70-х гг. массу проблем, связанных с нарушением свобод личности. Для решения этих проблем в 1976 г. был принят Закон об информатике, картотеках и свободах № 78-17. Законом учреждена Национальная комиссия по информатике и свободам (Comission National de ITnformatique et des Libertes) как юридический институт, призванный защищать индивидуальные и общественные свободы, права на уважение к личности, частной жизни.

В Комиссию входят представители всех трех ветвей власти. Для гарантии независимости Комиссии Закон добавляет, что при исполнении своих функций ее члены не получают инструкций ни от каких авторитетов, она сама устанавливает свой внутренний регламент работы и обладает правом издавать регламентирующие нормы. Исполнение бюджета Комиссии контролируется задним числом Счетной палатой. Комиссий предоставлена большая власть. Прежде чем начать любой вид автоматизированной обработки персональной информации, правительство, администрации, территориальные образования, общественные учреждения, юридические лица и т. п. должны получить благоприятное заключение Комиссии. Представители частного сектора обязаны подать декларацию, а общественного сектора — запрос на отзыв. После получения декларации на проведение обработки персональной информации, Комиссия проводит проверку на соответствие ее требованиям закона. Комиссия принимает жалобы й обращения от всех, кто считает свою свободу ущемленной в связи с автоматизированной обработкой информации о нем. По собственной инициативе Комиссия может контролировать и проверять на местах исполнение закона. Она обязана информировать граждан и организации, помогать советами по вопросам их прав и обязанностей, быть в курсе воздействия информатики на личную жизнь, на функционирование демократических институтов общества'.

Представление о конкретных механизмах реализации положений закона можно получить на материале отчета о работе Комиссии за 1991 г. [9]. Деятельность Комиссии в этом году была направлена на то, чтобы граждане могли знать, какая информация о них содержится в картотеках. Перед Комиссией встали различные новые проблемы, связанные с увеличением числа национальных картотек, развитием телерынка, использованием картотек в политических целях, распространением видеонаблюдения на улицах и в метро, ростом картотек с результатами эпидемиологических и терапевтических исследований и т. п. Разнообразие и объем операций с именной информацией как в частном, так и общественном секторе свидетельствуют, по мнению руководства Комиссии, о необходимости постоянного контроля за соблюдением фундаментальных свобод граждан. Девиз Комиссии: "Свобода и частная жизнь граждан должны быть всегда защищены".

Одной из важнейших задач было установление равновесия между общественной безопасностью и защитой индивидуальных свобод при формировании картотек общих сведений. Например, в картотеках, посвященных проблемам терроризма, данные о расовом происхождении не могут собираться ради них самих, а только в связи со сбором информации о подозреваемых. Аналогично, включать в них информацию можно только о лицах, имеющих непосредственное отношение к терроризму. Обсуждались также проблемы, связанные с формированием и доступом к банкам данных о наследственных генетических заболеваниях, обеспечением безопасности электронных кредитных карточек и банковских чеков, широким распространением прямого маркетинга (по модемной связи, телефону), использованием картотек членов политических партий и избирателей.

Необходимо отметить, что законодательное оформление порядка автоматизированной обработки персональных данных началось в Европе в начале 70-х гг. Первый закон на тему "Информатика и свободы" был принят в ФРГ (Земля Гессе) в 1970 г. В 1973 г. аналогичный закон был принят в Швеции. Сближение законодательства поощрялось такими международными организациями, как Совет Европы и ОЭСР. По их предложению государствами-членами были приняты некоторые минимальные правила, на основе которых предлагалось разрабатывать национальные акты. В связи с этим необходимо упомянуть резолюции Совета Европы для картотек частного и общественного секторов, которые легли в основу действующих текстов законов. Появление общего законодательства в этой области облегчило обмен опытом. Установилась практика ежегодных встреч национальных комитетов и комиссий, первая из которых состоялась в Бонне в 1979 г. Сближение законодательства позволило также регулировать межграничный поток персональных данных. В 1981 г. Совет Европы принял специальную конвенцию № 108 о защите персональных данных при автоматизированной обработке. Конвенция была ратифицирована во Франции и действует на ее территории с октября 1985 г. Она ратифицирована также в Германии, Испании, Норвегии, Швеции, Австрии, Дании, Ирландии, Люксембурге, Великобритании, Исландии. Сегодня к конвенции присоединились около 20 стран мира.

Рекомендательные акты международных организаций

Кроме конвенции Совета Европы о защите персональных данных, можно привести ряд других рекомендательных документов международных организаций, которые направлены на регламентирование использования ИТ.

В 1990 г. Комитет по политике в области информатики, компьютеров и коммуникаций Организации экономического сотрудничества и развития создал группу экспертов, чтобы подготовить основные направления по обеспечению безопасности информационных систем [10], которые были приняты в 1992 г. Цель обеспечения безопасности информационных систем — защита интересов тех, кто полагается на них, от вреда, который может причинить утрата их доступности, конфиденциальности или целостности. Это руководство предназначено для того, чтобы на его основе страны, частный сектор могли разработать собственную стратегию по обеспечению безопасности своих информационных систем. Руководство предлагает ряд мер в области законодательства, практики управления, использования информационных систем, образования, принятия кодекса поведения, проведения технических мероприятий.

Для достижения безопасности информационных систем, т. е. защиты их доступности, конфиденциальности и целостности, предлагается следовать следующим принципам:

ответственность — все, кто имеет отношение к созданию и эксплуатации информационных систем (исполнительные директора, обслуживающий персонал, системщики, операторы, программисты и т. п.), должны чувствовать свою долю ответственности за безопасность систем;

этика — становление социальных норм по работе с информационными системами;

междисциплинарность — при защите системы необходимо рассматривать весь спектр проблем безопасности, например, консультации с техническим персоналом, юристами, управляющими, пользователями и т. п. Каждая из побочных групп людей имеет различные цели, требования и запросы, которые необходимо учесть при обеспечении определенного уровня безопасности. Информационные системы используются для различных целей и, соответственно, различаются требования по безопасности (например, для военных и гражданских систем);

пропорциональность — не все информационные системы требуют максимального уровня безопасности. Безопасность должна быть в разумных пределах, соответствовать уровню значимости информационной системы;

интеграция — вопросы безопасности лучше рассматривать в процессе проектирования системы. Меры по обеспечению безопасности следует заранее сформулировать для избежания возможных противоречий. Безопасность рекомендуется соблюдать на всех этапах информационного цикла — при сборе, создании, обработке, хранении информации и т. д.;

взаимодействие — взаимосвязанная и трансграничная природа информационных систем и угроза нанесения быстрого ущерба обязывают всех участников бизнеса, независимо от их местоположения, действовать совместно по обеспечению необходимого уровня безопасности;

переоценка — информационные технологии, данные, пользователи, а, следовательно, и требования к безопасности могут постоянно меняться и переоцениваться;

демократия — требования безопасности должны уравновешиваться принципами демократического общества.

Совет Европейского сообщества принял также Директиву от 14 мая 1991 г. о юридической защите компьютерных программ.

В соответствии с положениями данной Директивы государства-члены будут защищать компьютерные программы авторским правом как литературные произведения в соответствии с Бернской Конвенцией о защите литературных и художественных произведений. Компьютерная программа защищается, если она оригинальна, т. е. является собственным интеллектуальным творением автора. Никакой другой критерий не может быть применен, чтобы определить ее право на защиту. Автором компьютерной программы может быть физическое лицо или группа физических лиц, создавших программу, или* юридическое лицо, рассматриваемое законодательством в качестве правообладателя.

Что касается компьютерной программы, созданной коллективным трудом группы физических лиц, исключительные права распространяются на всех вместе.

Если компьютерная программа создана работником в результате выполнения им своих служебных обязанностей или, следуя инструкциям, данным его работодателем, то последнему предоставляется исключительное право располагать всеми экономическими правами на созданную таким образом программу, если иное не предусмотрено контрактом.

Национальные проекты н программы

Известно несколько национальных проектов и докладов, посвященных информатизации. Доклад С. Нора и А. Минка интересен тем, что в центр его ставятся проблемы трансформации общества с помощью информатизации.

В 1976 г. Президент Франции Жискар д'Эстен поручил генеральному .инспектору финансов Симону Нора подготовить доклад о воздействии новых информационных технологий на французское общество. В 1978 г. этот доклад, подготовленный С. Нора в соавторстве с. А. Минком, был опубликован [11]. Его отличительная черта — стремление понять социально-экономическую, политическую, культурную стороны процессов внедрения новых информационных технологий, "телематики" (термин, обозначающий единство компьютера и телекоммуникаций), предложить единое видение информатизации для последующего определения места и роли государства в этом процессе. Особенность государственного устройства Франции в том, что это "societe bloquee", т. е. общество, в котором очень сильны бюрократические, государственные политические иституты, в силу чего реализация любых технологических новшеств, должна сопровождаться целенаправленными социально-политическими переменами. Представленный Президенту доклад должен был показать, как новая, технология может изменить промышленное производство, социальную структуру, культуру, сферу образования, и почему политическая система должна измениться, чтобы вписаться в новые масштабы экономики и новые формы социальной жизни.

Компьютерная технология рассматривалась авторами доклада как средство выхода Франции из экономического и социального кризиса, сохранения ее экономического суверенитета, достижения социального консенсуса. Поскольку телематика приводит к перевороту в обработке и передаче данных, она изменяет и нервную структуру социальной организации. 'Телематика облегчает децентрализацию, обеспечивая потребителей на периферии. Ее задача — упростить административную структуру, повысить эффективность ее деятельности, улучшить отношения с теми, кто находится под ее юрисдикцией. Она также предоставляет местным властям больше свободы, усиливает конкурентные возможности малого и среднего бизнеса. Она воздействует на определенные профессии, изменяя их социальный статус, увеличивает контакт между социальными группами и делает большие организации более уязвимыми" [12].

С. Нора и А. Мин к подробно анализируют технические аспекты нововведений, которые для современного читателя уже давно не являются откровением. Однако методологическая ориентация их работы на определение места государственной политики в процессе информатизации с учетом ее социально-экономических эффектов остается актуальной. Так, они отмечают, что важнейшим следствием внедрения информационных технологий является повышение производительности труда при обработке данных. Вследствие этого, по мнению авторов, информатизация может углубить кризис общества в том случае, если ухудшится ситуация с занятостью населения, или, наоборот, способствовать выходу из кризиса, если поможет устранить торговый дефицит, даст экономике новый импульс роста, уменьшит социальную напряженность в обществе. Какой именно результат будет иметь информатизация, какие направления будут приоритетными — зависит от полигики государства.

Авторы детально анализируют, к чему приводит децентрализация обработки данных в промышленном производстве, сфере услуг (банки, электронные деньги, резервация билетов). Кроме того, они исследуют возможное перераспределение "микровласти" между центральными органами государственного управления и местными коммунами, предлагают свое видение воздействия информатизации практически на все сферы жизнедеятельности общества: производство, административное управление, культуру, язык, здравоохранение, образование и т. п. Такое системное видение процессов информатизации выгодно отличает этот доклад от многих предшествующих. Кроме того, она послужила той основой, на которой формировались роль и место государственного регулирования процессами информатизации как средства выхода из кризиса во Франции.

С позиций выяснения значимости и действенности разных форм государственного регулирования интерес представляет директива Президента США, определяющая основы национальной политики в области безопасности систем связи и автоматизированных информационных систем [13].

В директиве указывается, что современные достижения в микроэлектронной технологии стимулируют беспрецедентное прикладное развитие систем связи и систем обработки информации в правительственных учреждениях и в частном секторе. По мере внедрения новых технологий традиционное различие между системами связи и автоматизированными информационными системами начинает стираться. Хотя такая тенденция обещает значительное повышение эффективности передачи и обработки информации, одновременно она ставит проблему обеспечения безопасности этих процессов. Системы связи и системы автоматизированной обработки информации удобны для перехвата информации, несанкционированного электронного доступа и других видов технического вмешательства, в том числе и для новых видов шпионажа. Техника вмешательства в работу таких электронных систем широко распространена и интенсивно используется иностранными государствами, так же как и террористическими группами, и уголовными элементами.

В правительственных учреждениях системы связи и автоматизированные информационные системы заняты обработкой и передачей секретной или другой важной информации, связанной с национальной безопасностью или другими жизненно важными интересами США. Важная несекретная информация, открытая в отдельности, часто может оказаться в высшей степени секретной при ее комплексной обработке совместно с другой открытой информацией. Анализ и обобщение такой информации, особенно разведывательными службами иностранных государств, представляют серьезную опасность для США с точки зрения национальной безопасности. Для защиты правительственных систем связи и автоматизированных информационных систем от уже ведущихся и планируемых атак необходимо разработать комплексный и скоординированный подход, который должен включать механизмы разработки политики и управления программами в области повышения безопасности систем, а также координирования и выполнения технических проектов.

Эта директива формулирует основные цели и мероприятия, направленные на обеспечение безопасности систем, обрабатывающих или передающих важную информацию, а также определяет механизм формирования политики в области безопасности, называет ответственных за ее проведение.

Реализация директивы в какой-то степени гарантирует координацию деятельности различных центров технической экспертизы; проведение синхронных и скоординированных оборонных мероприятий и развитие необходимого взаимодействия между правительством и частным сектором в достижении целей данной директивы.

Безопасность является жизненно важным элементом оперативной деятельности национальных служб правительства. Гарантирование безопасности систем связи и автоматизированных информационных систем, которые обрабатывают и передают важную, в том числе секретную информацию, является ключевой государственной задачей. В связи с этим деятельность правительства направлена на обеспечение:

надежного и непрерывного анализа угроз и уязвимости, а также внедрения соответствующих и эффективных контрмер;

высококачественной технической базы для повышения безопасности правительственных учреждений, а также оснащения аналогичной технической базой частного сектора в областях, которые обеспечивают и расширяют правительственные возможности;

наиболее эффективного использования ресурсов правительства и поощрения частного сектора в области безопасности;

поддержки и развития других политических целей в области национальных систем связи и автоматизированных информационных систем.

Одна из последних инициатив Администрации Президента США называется "Национальная информационная инфраструктура: план для действий" [14].

Проект доклада с таким названием распространяется по сети Internet с октября 1993 г. и доступен для замечаний. В нем отмечается, что все американцы вносят свой вклад в создание глобальной информационной сети, включающей различные сети, компьютеры, базы данных, потребительскую электронику и делающей доступной любую информацию. Эта инфраструктура создает, главным образом, частный сектор. Однако государство призвано сыграть существенную роль в этом процессе, обеспечив доступность инфраструктуры для всех американцев по разумным ценам. Национальная информационная инфраструктура (НИИ) включает в себя не только оборудование для передачи, хранения, обработки данных, голоса и образов. В нее входит широкий ряд устройств, включая камеры, сканеры, клавиатуры, телефоны, компьютеры, переключатели, компакт-диски, видео-и аудиоленты, кабели, провода, спутники, оптические кабели, линии передач, микроволновые сети, телевизоры, мониторы и многое другое. НИИ объединяет и связывает различные компоненты, не предоставляя ни одному из них решающего преимущества. Помимо технических преимуществ, ценность НИИ определяется такими ее компонентами, как:

информация, которая может принимать вид научных или деловых баз данных, записей звуков, библиотечных архивов и т. п.;

программное обеспечение, которое позволяет пользователям манипулировать данными, получать доступ и просматривать большие массивы информации;

стандарты сети и коды передач, которые облегчают установление взаимосвязей между сетями и обеспечивают защиту информации и надежность сетей;

люди, главным образом, из сферы бизнеса, которые создают информацию, программные продукты, оборудование и т. п.

Административная и экономическая политика государства должна поощрять капитальные вложения в эту сферу и создание частными фирмами рабочих мест. Частный сектор будет продолжать лидировать в создании НИИ. Только в последние годы компании США вкладывали в эту область по SO млрд. дол. ежегодно, не считая финансирования родственных отраслей, типа производства компьютеров. Администрация же планирует выделять на основные проекты НИИ 1—2 млрд. дол. в год. Тем не менее, авторы программы исходят из предположения, что тщательно спланированные действия государства могут дополнить и расширить усилия частного сектора. В своей, деятельности Администрация будет руководствоваться следующими принципами:

способствовать инвестициям со стороны частного сектора с помощью налоговой и административной политики, которая поощряет нововведения и долгосрочные вложения;

продолжать политику "универсальных услуг", которая делает информационные ресурсы доступными для всех по разумным ценам. Государство обязано быть уверенным, что все американцы имеют доступ к ресурсам;

выступать в качестве катализатора технологических инноваций и внедрений новых технологий. Вести важнейшие научно-исследовательские программы и помогать частному сектору развивать технологии, необходимые для .НИИ;

обеспечивать интерактивное управление НИИ. Поскольку НИИ превращается в "сеть сетей", государство должно обеспечить пользователям легкую и эффективную передачу информации;

обеспечивать безопасность информации и надежность сети, а также быстрое восстановление сети в случае неполадок;

улучшать управление радиочастотным спектром;

защищать права на интеллектуальную собственность в стране и на международном уровне;

координировать деятельность по созданию НИИ с различными государственными учреждениями и другими странами. Поскольку информация пересекает государственные, региональные и национальные границы, необходимо избежать возможных препятствий и предотвратить политику, которая может нанести вред промышленности США;

обеспечивать доступ к государственной информации.

Эта инициатива Администрации Президента США продолжает ряд крупных федеральных программ, к которым относятся "Стратегическая компьютерная инициатива", "Усовершенствованная программная технология" (Advanced programming technology), " Микроэлектронно-компьютерная технология" (Microelectronics computer technology), "Новая компьютерная инициатива" (High perfomance computing initiative).

Деятельность государственных органов по информатизации

Функции координации деятельности органов государственного управления в области информатики во Франции возложены на Межведомственный комитет по информатике и оргтехнике в государственной администрации (Соmite Intenmnisteriel de rinformatique et de la bureautique dans radministration). В названии Комитета использовано понятие "bureautique", которое обозначает не просто автоматизированную обработку информации (информатика), но и методы деятельности организации в условиях информатизации. Оно отражает социальный эффект массового применения информационной технологии в администрировании. Комитет возглавляет премьер-министр либо по его поручению — министр-делегат при главе правительства. В состав Комитета входят представители основных министерств и ведомств: экономики и финансов, промышленности, почты и связи, социального обеспечения, национального образования, научных исследований, внутренних дел, обороны и т. п. Как орган государственного управления Комитет несет ответственность за состояние дел в сфере компьютеризации государственной администрации и наделен правами:

получать от любых органов управления и государственных организаций информацию по вопросам информатизации их деятельности;

осуществлять надзор за функционированием информационных систем, используемых органами управления и государственными организациями;

вести учет и рассматривать проблемы, возникающие в связи с компьютеризацией местного самоуправления;

способствовать внедрению межведомственных проектов компьютеризации в сфере государственного управления.

Комитет ежегодно представляет премьер-министру доклад о состоянии дел в области информатизации государственной администрации [15].

Каждое министерство и ведомство разрабатывает и представляет в Комитет свои генеральные схемы развития информационных технологий и сетей коммуникаций. Эти документы отражают цели и основные направления компьютеризации управленческой деятельности министерств, планы подготовки государственных служащих к внедрению новой технологии обработки информации, оценку финансовых затрат, описание важнейших этапов разработки и внедрения проектов информатизации.

На министерском уровне аналогичные задачи по координации и планированию выполняют комиссии по информатике, оргтехнике и сетей коммуникаций.

Интерес представляет не только государственное регулирование информатизацией, но и то, какой стратегии придерживаются правительственные учреждения при внедрении и использовании информационных технологий. В Канаде, например, за проведение такой стратегии, отвечает Treasury Board of Canada — служба, близкая по своим задачам к Министерству финансов, но выполняющая ряд и других функций, в частности, оценку и анализ использования информационных технологий в правительственных учреждениях. В одном из последних докладов на эту тему [16] подчеркивается, что использование информационной технологии позволяет существенно повысить эффективность деятельности правительства и качество его услуг гражданам. В 1991 г. правительство затратило 3 млрд. дол. на информационные продукты и услуги на федеральном уровне, в этой области было занято 1800 сотрудников. Затраты на информационную технологию росли на 12 % ежегодно. Микрокомпьютеры используются каждым третьим госслужащим, а сети, их объединяющие, постоянно расширяются. Большая часть средств ' использовалась для управления и поддержки ранее спланированных систем, а не для обеспечения расширения услуг для общественности.

Для того чтобы изменить ситуацию, были разработаны основные направления, согласно которым население имеет прямой доступ из дома к государственной информации. "Электронные библиотеки" доступны из библиотек или торговых центров. Государство публикует каталог программного обеспечения, которое бесплатно или по лицензии передается в частный сектор или общественности. Прямые персональные услуги доступны 24 ч в сутки, 7 дней в неделю из удобно расположенных устройств, аналогичных банковским автоматам. Они доступны также из дома. Обмен информацией между государственным и частным секторами и Между департаментами происходит в электронном виде.

Стратегическое использование информационных технологий проводится в следующих целях:

обновление предоставляемых услуг и программ. До сих пор основной упор в инвестиционной политике делался на автоматизацию существующих процедур. Далее недостаточно просто использовать технологию, чтобы делать то же, но более эффективно. Необходимо переосмысление программ с позиций тех возможностей, которые предоставляет информационная технология;

стратегическое инвестирование. Бюджет ограничен, но эффективность его использования можно повысить, если придерживаться ряда критериев, ориентирующих на получение прибыли на затраты в виде повышения качества услуг, снижение текущих расходов и т. п.; повышение конкурентоспособности промышленности, оценку риска, использование ресурсов частного сектора и других организаций;

установление отношений сотрудничества. Это позволит, осуществлять "outsourcing" — обработку данных в информационных системах других организаций, совместное использование персонала, экономию финансов;

построение открытой инфраструктуры. Государство должно продвигаться в направлении общих, интегрированных административных систем в области финансов, кадровых и материально-технических ресурсов, поскольку в правительстве скапливается большой объем ценной информации, остро встает вопрос о ее защите, как физической, так и электронной. Сохранение электронной информации позволит в широком смысле накапливать национальное информационное наследство. Хотя процедуры для бумажной информации хорошо отработаны, для информации в электронном виде это еще предстоит сделать.

Информация переводится в электронный вид только один раз и распространяется в таком виде, бумажные документы используются только в случае юридической необходимости.

Одну из главных целей своей деятельности государство видит в повышении эффективности услуг, которые оно предоставляет гражданам. Информационная технология считается важнейшим инструментом достижения этой цели. Именно с этих позиций осуществляется финансирование программ информатизации министерств Канады [17].

В зарубежных странах существует правовой базис информатизации в виде законов, оформляющих правовые отношения в обществе. Государство предоставляет своим гражданам информацию, собранную за счет налогов, и охраняет информацию о них. Новейшие информационные технологии, переход на электронный обмен данными внутри государственных учреждений и между правительственными подразделениями, частным сектором и гражданами вносят свои коррективы в эти законы, однако они не меняют главных установок — информация должна быть свободна, доступна, а персональная информация защищена.

Несмотря на разный уровень влияния государства и правительства на экономическую и социальную жизнь, практически во всех странах существует выраженная государственная политика в отношении информационных и телекоммуникационных технологий. Они рассматриваются как важнейший фактор национального развития, а потому ключевые их элементы находятся под контролем государства. Методологическая установка этой политики заключается в том, что информационные "магистрали" (сети телекоммуникаций) и все элементы информационной инфраструктуры рассматриваются как жизнеобеспечивающие факторы, должны находиться под контролем государства и развиваться в интересах всего общества.

Арсенал форм и методов госрегулирования довольно широк. Они проводятся в жизнь специально созданными для этой цели правительственными комиссиями, комитетами и т. п. Для координации их деятельности имеется, как правило, соответствующий правительственный орган с необходимыми властными полномочиями, которые заключаются в распределении бюджетных средств, разработке руководящих принципов, рекомендаций, сертификации и лицензировании. Большое внимание уделяется методологии госрегулирования, формулируются принципы развития, следование которым создает организационную основу для концентрации ресурсов на решающих направлениях.

Информация рассматривается как стратегический ресурс, поэтому много внимания уделяется физической и правовой защите систем обработки, хранения и передачи данных. Поскольку от эффективной работы информационных и телекоммуникационных систем зависят важнейшие структуры общества (транспортные, банковские сети, налоговые службы и т. п.), вопросы безопасности рассматриваются комплексно, с учетом всех возможных видов ущерба и с разработкой конкретных мер по их предотвращению.

В деятельности международных организаций все большее место уделяется унификации национальных законодательств в области информационного и компьютерного права, поскольку информационные потоки трансграничны, а телекоммуникации создают глобальное информационное пространство. Разрабатываются рекомендательные акты, в которых регламентируются, с одной стороны, порядок обработки информации, в том числе персональной, а с другой — правовые аспекты трансграничного потока данных и проблемы компьютерной безопасности.

В кратком обзоре невозможно рассмотреть все формы и методы государственного регулирования информационных отношений, однако приведенных примеров достаточно, чтобы показать их действенность в случае комплексного применения.

ЛИТЕРАТУРА

1. Перспективные информационные технологам в правовой сфере. — М., НТЦ Информ-система, 1993. С. 162.

2. Access to information Act. Minister of Supply and Services Canada, 1991.

3. Annual Report Information Commissioner 1992—1993. Minister of Supply and Services Canada, 1993.

4. The Privacy Act. Minister of Supply and Services Canada, 1991.

5. Annual Report Privacy Commissioner 1992—1993. Canada Communication Group.

6. Genetic testing and privacy. Ministry of Supply and Services Canada, 1992. Drug testing and privacy. Ministry of Supply and Services Canada, 1990.

7. Privacy Revealed. The Canadian Privacy Survey. EKOS Research Associates Inc., 1993.

8. Government communications policy. July 1988. Treasury Board of Canada.

9. Xlleme Rapport d'activite de la Commission National de rinformatique et des liberies. Dossier de Presse 92. La Documentation Francaise, P., 1992.

10. Guidlines for the security of information systems. Organisation for economic cooperation and development. — Paris, 1992.

11. N о r a S., M i n k A. The Computerisation of Society. A Report to the President of France, MIT Press, 1980.

12. Ibid, P. 5.

13. National Security Decision № 145. 17 Septembre 1984.

14. The National Information Infrastructure: Agenda forAction, 1993.

15. Comite Intemiinisteriel de rinformatique et de la bureautique dans radministiation. Report d'activite pour 1991. МагеД991.

16. Enhancing Services. Through the Innovative Use of Information and Technology. Strategic Direction for the 90s. Minister of Supply and Services Canada, 1992.

17. Power Up. A Review and Analysis of Information Technology Expenditure Trends in the Canadian Federal Government 1986—1992. March 1993. Ministry of Supply and Services Canada, 1993.

Мелюхин И.С. - кандидат философских наук