Основные положения формирования федеральной целевой программы "Информатизация России"
Курносов И.Н.

Дается краткое описание основных направлений работ по формированию Федеральной целевой программы "Информатизация России".

Проблемы создания и использования информационных, информационно-вычислительных и телекоммуникационных систем и сетей, баз и банков данных приобретают сегодня глобальный характер. Неразвитость информационно-телекоммуникационной инфраструктуры, отсутствие общедоступных баз данных, необходимых для осуществления коммерческой деятельности, сдерживают деловую активность предпринимателей на российском рынке. Что же касается объема и характера информационных услуг, оказываемых населению, то в этом отношении россияне находятся только на подступах к информационному обществу. Государственные органы в новых условиях также нуждаются в своевременной и достоверной информации по различным аспектам их деятельности. Сегодня отрешения проблем информатизации в значительной степени зависит эффективность любой деятельности: общества в целом, государственных органов, предприятий или отдельного человека.

Следует отметить, что в ряду жизненно-важных приоритетов структурной политики Правительства Российской Федерации на 1993—1995 гг., таких, как топливо, продовольствие, жилье, предусматривается также государственная поддержка информатизации.

Важность принятия кардинальных и целенаправленных мер со стороны государства в этом направлении была признана у нас в стране значительно раньше. В 1988—1989 гг. по заказу государственных органов на конкурсной основе была осуществлена разработка нескольких концепций информатизации. В результате широкого общественного обсуждения в них активно принимало участие только что образованное общество ВОИВТ, подготовлена Концепция информатизации общества (обобщенный вариант), которая была принята за основу при разработке в 1990—1991 г. программ на союзном уровне и в России.

В 1992 г. на качественно новом этапе развития российского общества возникла потребность в разработке и реализации программы информатизации, учитывающей переход на рыночные механизмы регулирования экономики. Программа должна была обеспечить:

формирование и достижение долгосрочных и среднесрочных целей развития сферы информатизации;

баланс интересов сферы информатизации и глобальных целей развития общества;

мобилизацию средств и координацию усилий предприятий и организаций всех секторов экономики (государственных, коммерческих) и науки на решении первоочередных проблем информатизации;

эффективное использование бюджетных средств, направляемых в сферу информатизации.

По поводу того, какой должна быть федеральная целевая программа, оценок ее эффективности в условиях рыночной экономики, мнения ученых и специалистов разделились. Можно выделить две основные точки зрения:

вопрос государственной поддержки информатизации "сводился" к предоставлению финансовых средств. Остальное, по их мнению, — за учеными и специалистами, которые знают как и смогут с пользой для общества их использовать. Гарантией этому является рынок;

основные работы по созданию средств и систем информатизации на федеральном уровне должны осуществляться министерствами (ведомствами) — заказчиками, поэтому реализация еще одной федеральной программы представляется нецелесообразной.

Имеющийся в стране и за рубежом опыт разработки и реализации программ развития и применения средств и систем информатизации опровергает эти крайние точки зрения. Безусловно, основную "тяжесть" работ по созданию, производству, эксплуатации средств и систем информатизации берет на себя рынок. Однако тенденции развития техники, интеграция информационных процессов, средств их передачи и обработки приводят к необходимости комплексного и скоординированного решения новых, рыночных проблем информатизации. Создание же сбалансированной инфраструктуры информатизации в России на федеральном и региональном уровнях возможно лишь в результате согласованной реализации государственных программ развития связи (Минсвязи РФ), программ создания средств вычислительной техники и связи (Госкомоборонпром), государственных научно-технических программ (Миннауки РФ). Крайне необходимо также проведение согласованной технической, информационной, экономической и организационной политики в области разработок и закупок средств и систем информатизации, осуществляемых министерствами, ведомствами, региональными органами управления за счет бюджетов различных уровней. В настоящее время более 30 федеральных министерств и ведомств, большинство субъектов Федерации имеют программы и планы работ по информатизации. Без реализации интегрирующей федеральной программы информатизации невозможно решить проблему развития единого информационного пространства в России. О целесообразности реализации такой надведомственной программы свидетельствует также зарубежный опыт.

В 80-х годах развитые страны мира, а также некоторые международные организации, принимая вызыв новой технологической "волны" — информационной, кроме поддержки программ по отдельным (частным) направлениям создания средств и систем информатизации, инициировали ряд мероприятий и программ на национальном (межведомственном) и международном уровнях. К ним можно отнести Федеральную программу высокопроизводительной вычислительной техники (США), Концепцию развития информационной техники КРИТ (ФРГ), программу ЭЛВИ (Великобритания), ЕСПРИТ (ЕС) и др. Так, в концепции КРИТ отмечается, что "Федеральное Правительство решило представить его политику и основные направления межведомственной деятельности в концепции, ориентированной на будущее" [1].

Наиболее бурно "программотворчество" в сфере информатизации на национальном и международном уровнях осуществляется в наши дни. Так, по инициативе Администрации Президента США (А. Гор) была создана Национальная информационная инфраструктура (НИИ) в сентябре 1993 г. Европейское сообщество подготовило свой план действий "Европейский путь к информационному обществу" в июне 1994 г. Пересматривает свои программы в области информационных технологий и Япония.

Концепция ("образ") программы, которая в общем случае определяется целями программы, приоритетами, условиями участия и финансирования, является предметом наиболее бурных дискуссий при разработке, прохождении и согласовании программы. Ниже рассмотрим основные концептуальные положения и принципы проекта Федеральной целевой программы (ФЦП) "Информатизация России".

Цели программы. Важнейшие цели ФЦП "Информатизация России" на ближайшие 5—7 лет уже определены, это "развитие информационных технологий, их широкое применение во всех сферах деятельности общества и человека", создание "развитой инфраструктуры информатизации" и "научно-технических, правовых, организационно-экономических условий развития информатизации и цивилизованного рынка информационных продуктов и услуг" [2 ].

Американская НИИ по сравнению с ФЦП определяет более частные цели программы как "стимулирование частных инвестиций", "обеспечение доступности информационных ресурсов", "стимулирование технологических инноваций и новых применений", "обеспечение пользователям беспрепятственной и эффективной передачи информации по сетям", "обеспечение информационной безопасности и надежности сетей", "защита прав на интеллектуальную собственность", "обеспечение доступа к правительственной информации и улучшение правительственных закупок" [3]. В ФЦП мероприятия, обеспечивающие достижение аналогичных целей, предусмотрены в разделе "Государственная политика информатизации".

Предметная область (рис. 1). Информатизация в широком понимании охватывает значительную сферу деятельности: создание, производство и использование информации (информационных ресурсов), средств и комплексов вычислительной и телекоммуникационной техники и их компонентов (программных 78 средств для ЭВМ). Основные компоненты информатизации в целом соответствуют предметной области таких программ, как КРИТ (ФРГ), НИИ (США). В отличие от германской программы КРИТ предметная область ФЦП не включает электронные компоненты (электронную базу), бытовую и промышленную электронику, что объясняется большей направленностью ФЦП на пользователя информационных технологий, на информатизацию различных видов деятельности. В американской программе НИИ под информационной инфраструктурой понимается "совокупность телекоммуникационных сетей, компьютеров, баз данных и бытовой электроники", что также, за исключением электроники, соответствует ФЦП.

Рис 1. Компоненты информатизации общества

Основные направления работ и приоритеты. В результате анализа первоочередных проблем осуществлен выбор приоритетных направлений, позволяющих концентрировать усилия, материальные, финансовые и трудовые ресурсы на наиболее перспективных направлениях и объектах информатизации.

Приоритетные направления работ в ФЦП:

информатизация социальной сферы (социального обеспечения, образования, защиты здоровья, охраны окружающей среды);

информатизация процессов управления и реализации экономических реформ (управления, финансовой и банковской деятельности, отраслей материального производства, агропромышленного комплекса);

информатизация регионов (социальной сферы, управления, создание региональной инфраструктуры информатизации).

Отбор и формирование перечня проектов. В качестве критериев отбора проектов в Программу принимались основные цели программы, принципы государственной политики, разработанные в концептуальных документах. В состав проектов (всего их около 200) включены только основные базовые проекты по каждому приоритетному направлению работ. Перечень проектов Программы является открытым и может быть дополнен на конкурсной основе или по предложениям заказчиков.

В состав проектов ФЦП отбирались прежде всего проекты создания крупных информационных, информационно-вычислительных систем и сетей федерального значения, разработка которых требует единого научно-технического, методического руководства и координации работ. Системы и сети разрабатываются для обеспечения межотраслевых, межведомственных связей министерств и ведомств, предприятий и организаций, создания общей информационной инфраструктуры на федеральном и региональном уровнях, формирования единого информационного пространства в России.

Реализация ФЦП. позволит в течение 1994—1995 гг. создать ряд крупных систем и основные фрагменты инфраструктуры информатизации на федеральном и региональном уровнях. Всего будет создано и введено в эксплуатацию около 170 информационно-вычислительных систем, программных комплексов, баз данных общего пользования.

Принципиальные особенности ФЦП. Программа по своему характеру является комплексной. Она включает большой спектр работ от научных исследований до строительства и оснащения средствами вычислительной и телекоммуникационной техники и ввода в действие специализированных центров информатизации в ряде регионов страны. Кроме того,она включает в соответствии с международной практикой реализации программ в условиях рыночной экономики основные положения и направления государственной политики информатизации, ее стратегию в этой области, а также первоочередные мероприятия министерств, ведомств, других государственных структур по ее реализации.

Особенностью Программы является также ее ориентированность на конечного пользователя информационных систем и технологий, "подтягивание" спросом, т. е. стимулирование пользователя, а не производителя. Приоритетная государственная поддержка в ФЦП предусматривается прежде всего проектом создания и развития систем, а не создания средств информатизации. Объектами разработки в ФЦП являются информационные, информационно-вычислительные сети и системы, программно-технические комплексы, инструментальные средства для разработки программ, базы и банки данных. Оживление на рынке пользовательских систем обеспечит в дальнейшем устойчивый спрос на средства вычислительной и телекоммуникационной техники.

Проекты ФЦП обеспечивают "вертикальную" интеграцию однородных систем информатизации различных видов деятельности и информационной инфраструктуры на федеральном и региональном уровнях (см. рис. 2). Например, предусматривается, что проекты создания систем информатизации социальной защиты населения, служб занятости и т. п. будут реализованы по единой методологии для соответствующих городских, территориальных и федеральных служб.

Государственная политика информатизации. Координация технической политики информатизации в рамках ФЦП осуществляется путем научно-методического руководства формированием концепций и программ информатизации отраслей, видов деятельности и регионов; разработки и реализации единых принципов информационного взаимодействия и комплексирования систем и сетей, использования единых стандартов, протоколов, интерфейсов и соглашений относительно оборудования, программных средств, технологий; экспертизы технических заданий и технорабочей документации. При создании систем ФЦП позволит скоординировать техническую политику в области использования аппаратно-программных средств, протоколов и стандартов, общесистемных решений, обеспечить взаимодействие систем, баз и банков данных.

Наиболее эффективной формой координации технической политики является разработка типовых для различных видов деятельности систем, начиная от разработки концепций, технических заданий, технорабочей документации, опытного образца и до внедрения систем. Такой подход позволит предотвратить дублирование и нерациональное расходование бюджетных средств, затрачиваемых на информатизацию в интересах министерств и ведомств, государственных предприятий и организаций, региональных органов управления.

Последовательная реализация принципа типовых разработок при решении задач информатизации регионов потребовала определения характерных с точки зрения информатизируемых функций объектов и территориальных структур — опорных зон, которые были приняты за базовые. Кроме типовости,такие территориальные структуры должны обладать достаточным для разработки перспективных информационных технологий научно-техническим и кадровым потенциалами и готовностью информатизировать свою деятельность, включая готовность финансирования такой работы.

Формирование и реализация государственной финансово-экономической политики в сфере информатизации обеспечивается проектами, направленными на селективное экономическое стимулирование работ по развитию информатизации. В число проектов входят макроскопический анализ состояния, разработка прогнозов, проведение экономического мониторинга развития информатизации; обоснование приоритетов и объемов государственного финансирования, а также меры по стимулированию работ в сфере информатизации на 1994—1995 гг., в том числе разработка мер льготного кредитования, таможенного регулирования экспорта и импорта и т. п.

Значительное место в ФЦП занимают вопросы регулирования отечественного рынка информационных технологий, продуктов и услуг, прежде всего лицензирование видов деятельности, представляющих угрозы жизнедеятельности человека и ущемляющих его права; повышения качества и безопасности продукции за счет сертификации информационных продуктов и технологий.

Проектами ФЦП предусмотрены развитие правового регулирования информатизации и разработка законодательного и нормативного обеспечения информационных процессов и информатизации России, включая разработку законопроектов об информационном обеспечении предпринимательской деятельности, информационном обмене, защите персональных данных и т. п.

Механизм реализации ФЦП. В новых социально-экономических условиях развития России, при возрастающей роли негосударственного сектора экономики и самостоятельности регионов, предприятий и организаций меняются характер и механизм реализации государственных программ в сфере информатизации. Для реализации ФЦП предусматривается создание директората, состоящего из представителей заинтересованных министерств, ведомств, региональных органов управления, ведущих государственных и коммерческих предприятий и организаций, и формирование Фонда информатизации России, обладающего статусом распорядителя финансовых ресурсов.

Федеральный принцип устройства России, разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов Федерации при формировании и реализации федеральных программ требует разработки нормативных документов (соглашений), определяющих обязательства сторон при реализации проектов и мероприятий ФЦП.

Важную роль в решении задач ФЦП должны играть территориальные центры информатизации. Предусматривается создание 29 центров информатизации в России. Центры информатизации по составу и характеру работ могут значительно отличаться, но основное их назначение — служить методическими и координационными центрами передовых информационных и телекоммуникационных технологий. Опыт создания таких центров, например в г. Чебоксары, Томске, позволяет сделать вывод о широких возможностях их влияния на информатизацию регионов. Организационно центры могут быть образованы в форме ассоциаций, АО на базе организаций Роскоминформа, Минсвязи РФ или же в кооперации с ведущими организациями регионов в этой области.

ФЦП по существу является формой государственной поддержки работ по информатизации, но государство не возмещает всех затрат на разработку проектов. Долевое участие средств заинтересованных организаций в осуществлении проекта является важнейшим условием его включения в ФЦП. Если организации-заказчики предусматривают финансирование части расходов на реализацию проекта, как правило,до 50 % общих затрат, то это гарантирует эффективность и результативность проекта. Кооперирование участников проекта предусматривает и их ответственность за результаты проекта.

В апреле 1993 г. проект ФЦП рассмотрен и одобрен на Экспертном Совете при Президенте Российской Федерации. В настоящее время он представлен на рассмотрение в Правительство РФ. Есть основания надеяться, что Федеральная целевая программа "Информатизация России", намечающая российский путь к информационному обществу, будет поддержена. Она создаст условия для вхождения нашей страны в международное информационное сообщество.

ЛИТЕРАТУРА

1. Концепция развития информационной техники. Министерство по науке и технике, Министерство экономики ФРГ. Бонн, 1989. (Английский перевод: Information technology: a concept for the future).

2. Федеральная целевая программа "Информатизация России". - М., 1994.

3. The national information infrastructure: agenda for the future, vertion 1.0., September 1993.

---

&copy Информационное общество, 1994, вып. 4-5, с. 77-82.