Об организации информационно-аналитических исследований в органах управления
Жупанов С.И., Мелюхин И.С., Райков А.Н., Рахманин А.Е.

Изложены методические рекомендации по организации информационно-аналитических служб органов власти и обобщен опыт работы Аналитического центра администрации Президента РФ по общей политике.

Накопленный в администрации Президента РФ опыт информационно-аналитической работы позволяет сделать некоторые выводы и дать методические рекомендации, которые, по мнению авторов, будут интересны работникам аналогичных служб в регионах и центральных ведомствах.

Центр по общей политике имел в качестве главной задачи аналитическое обеспечение процесса принятия решений, необходимых для государственного управления. Двухлетний опыт работы коллектива дает возможность говорить как о широких возможностях, так и об объективных ограничениях аналитической деятельности в нынешних условиях.

За это время удалось в общем виде наладить систему получения необходимой информации из органов исполнительной власти министерств, ведомств, субъектов Российской Федерации. Сведения, подготовленные специально по запросам Центра, дополнялись материалами российской и зарубежной прессы, аналитическими и прогнозными документами научных учреждений и независимых экспертов. К подобным же ресурсам можно отнести и традиционные научно-исследовательские работы ряда академических и иных институтов, имеющие отношение к той или иной сфере политических решений. На основе этой информации подготовлено значительное количество аналитических материалов по социально-экономической и политической ситуации в стране.

Вместе с тем проявились объективые факторы, которые неизбежно ограничивают эффективность информационно-аналитической работы. К ним относится отсутствие развитой аналитической базы, сравнимой, например, с Исследовательской службой Библиотеки Конгресса США, а также систематизированного и исчерпывающего информационного фонда с мощным справочным аппаратом, сетей телекоммуникаций, позволяющих использовать фонды внешних организаций.

Ограничено использование современных фактографических и текстовых информационно-поисковых систем. Поэтому поиск, сведение и обобщение всех необходимых фактов приходится вести "вручную", "просеивая" массивы документов, опираясь на знания и интуицию сотрудников.

В полной мере выявилось, что эффективная работа всякой информационной службы, обслуживающей немногочисленных потребителей со специальным кругом задач, зависит не столько от технического обеспечения и масштаба обрабатываемых информационных потоков, сколько от четкой постановки задач, непосредственного взаимодействия с потребителями аналитических материалов, "настройки" на их информационные потребности, специфической "технологии" обсуждения и принятия решений.

Априорно сформулировать требования к информации довольно сложно. Их чаще всего не осознают и сами "заказчики", поэтому определение специфических информационных интересов конкретного круга потребителей представляет собой одну из самых сложных задач всякой иформационной службы. От ее решения во многом зависит степень эффективости аналитической деятельности. Однако полноценно решить эту проблему мешает, как правило, отсутствие времени на обстоятельное предварительное изучение иформационных интересов потребителей.

Конфиденциальный характер принимаемых решений и, зачастую, самих источников информации также усложняет проведение необходимых предпроект-ных исследований. Уточнение информационных потребностей может происходить лишь в ходе самой работы, но и в этом процессе оно будет затруднено сложившимися традициями, в частности коммуникационными барьерами. В наших органах управления нет традиции интенсивных неформальных вертикальных коммуникаций между сотрудниками разного иерархического уровня. Ответственные руководители редко обсуждают проблемы с "клерками", занимающими более низкое положение в служебной иерархии.

Эффективная информационная работа аналитических центров на нынешнем этапе существенно затрудняется еще одним серьезным обстоятельством. В нашей системе информационного обслуживания сложилась порочная традиция, связанная с коренным недостатком всей традиционной "бюрократической" системы принятия решений: поступающая информация редко используется для Оптимизации принимаемых решений и не рассматривается как ее ресурс. В нашей все еще жесткой системе управления вообще нет традиции подходить к принятию решений как к постоянному выбору альтернатив по критериям оптимальности. Соответственно, информация во многом продолжает рассматриваться как инструмент тактический: она нужна для обоснования и, в лучшем случае, уточнения принимаемых решений, а не для того, чтобы усомниться в самих этих решениях, их исходных посылках. В иерархических системах управления эти посылки воспринимаются как самоочевидные.

Все это ограничивает возможности имеющихся систем информационного обеспечения. В России еще не накоплен достаточный опыт информационного обслуживания в режиме целенаправленного поиска необходимой информации для анализа альтернатив и представления ее в соответствующем виде. Это до сих пор остается искусством, причем никогда не поощрявшимся, а не технологией, как в аналогичных западных системах. Соответственно, нет и опыта по информационному обеспечению разработки альтернативных сценариев. Мало практического опыта составления прогнозных разработок с использованием итерационных подходов, теоретико-игровых моделей и т. п.

Некоторый опыт подобного рода был накоплен во время работы над Комплексной программой научно-технического прогресса и его социально-экономическими последствиями. Методическое руководство разработкой программы в конце 70-х — начале 80-х годов осуществлялось Центральным экономико-математическим институтом АН СССР. В Вычислительном центре АН СССР в тот же период академиком Н. Н. Моисеевым проводились совместные советско-американские работы по математическому анализу и прогнозированию взаимодействия сложных природных и социальных систем. Под руководством академика Е. М. Примакова разрабатывалась методология ситуационного анализа. Опыт прогнозных разработок был накоплен в Институте географии РАН, Институте экономики и организации промышленного производства РАН в Новосибирске и др. Однако развитой системы консультативно-аналитических организаций, подобных "Рэнд корпорейшн" (США), в России нет. Ограничен круг специалистов, владеющих соответствующей методологией и способных применять ее к анализу меняющейся ситуации.

Правда, большинство перечисленных ограничений не слишком существенны на нынешнем этапе управления, когда основное внимание поневоле уделяется краткосрочным проблемам, где веер альтернатив не особенно широк, потребности в итеративном анализе невелики, а основные информационные потребности связаны с отслеживанием текущих изменений ситуации.

Таким образом, на сегодняшний момент Центр наилучшим образом приспособлен к решению относительно простых задач мониторинга и "обработки информационного сырья" — предварительного просмотра, классифицирования информации из разного рода источников, которую следует использовать для принятия решений.

Возможности привлечения внешних специалистов, особенно ученых Академии наук, во многих отношениях наиболее подготовленных и, что очень важно, наименее заинтересованных в лоббировании каких-то решений, ограничиваются слабостями традиционного "академического" подхода, плохо связанного с задачами ответственного консультирования, не говоря уже о множестве традиционных стереотипов мышления и просто лакун в профессиональных знаниях и навыках отечественных обществоведов в идеологически "горячих" и политически нагруженных областях знания.

В этих условиях необходимо брать на себя функции заказчиков, организаторов и контролеров при проведении соответствующих прогнозно-аналитических работ. Следует не просто задавать тему, но четко формулировать и корректировать вопросы, на которые требуется получить ответ от ученых, организовывать и направлять дискуссии, групповые процедуры, а затем осуществлять окончательный "перевод" результатов на язык анализа ситуации и политических рекомендаций.

На современном этапе, с учетом перечисленных ресурсов и ограничений, Центр обладает следующими функциями.

Мониторинг ситуации

Эта функция заключается в анализе всей поступающей текущей информации, ее обобщении, сопоставлении и представлении заинтересованным руководителям в виде, наиболее соответствующем их потребностям. Она включает регулярный просмотр российской и, избирательно, мировой прессы, как общеполитической, так и специальной, сообщений из регионов и центральных ведомств. После уточнения характера информационных потребностей в эти ведомства и регионы направляется специальная анкета-запрос, в соответствии с которой в Центр с различной периодичностью (ежедневно, еженедельно, ежемесячно, раз в квартал) поступает та или иная информация. Обработка этой информации — особая функция, отличная от аналитической, которая выполняется высококвалифицированными специалистами, владеющими навыками скорочтения, основами предметизациии, индексирования, классификации и реферирования. Ведутся работы по автоматизации этой деятельности с использованием сканеров и гипертекстовых систем.

Информация из регионов и ведомств запрашивается в машиночитаемом виде и впоследствии классифицируется и индексируется по рубрикаторам и спискам ключевых слов. Для этих целей используются модифицированные тезаурусы, классификаторы и списки предметных рубрик, расширенные с учетом специальных потребностей руководства, в частности предусматривающие возможность отражения политических аспектов, прямой и скрытой полемики, содержащейся в документах.

Результаты этой работы не только используются для составления оперативных сводок, но и для формирования развитой информационной системы с помощью обработки источника и ввода информации в систему с последующей возможностью многократного ее использования; Особое внимание при этом уделяется уже упоминавшейся явной или скрытой полемике, возражениям, противоречиям, указаниям на потенциальные опасности.

Результаты первичной переработки информации, представляющие особый интерес документы, фрагменты документов, цитаты, конспекты, изложения фактов и мнений,поступают к специалистам, закрепленным или за определенной тематикой, или за определенными потребителями из числа руководителей, при этом одни и те же данные могут поступать к разным специалистам*.

При достаточно большом количестве документов эта "адресовка" может осуществляться автоматически, поскольку "информационный профиль", т. е. списки ключевых слов, в том числе имен и названий регионов, классификационных и предметных рубрик, хранится в памяти компьютера и постояно уточняется.

Материалы анализа источников, проиндексированные и расклассифицированные, наряду с другими базами данных являются основой для подготовки аналитических записок, сообщений, обзоров, докладов, представляемых как по запросам потребителей, так и по собственной инициативе подразделений Центра.

Экспертно-аналитическое обеспечение

Бели функции информационного анализа и текущее информирование руководства полностью сосредоточены в самом Центре, то аналитическая работа, в собственном смысле слова возможна лишь в тесном контакте с научными и аналитическими организациями министерств, ведомств, учреждений Академии наук, консультативными организациями и учеными.

В связи с этим сотрудники подразделений должны обладать не только основательными специальными знаниями в соответствующих сферах, но и высокой контактностью, а также профессиональными навыками по организации работы экспертов, ведению "мозговых атак", подготовке опросов и итераций по методу "Дельфи", проведению деловых игр и др. Им следует хорошо знать специалистов в закрепленных за ними областях, их реальные возможности, которые далеко не всегда соответствуют академическим заслугам и даже реальному научному статусу, поскольку иной дипломированный ученый — это еще не всегда хороший консультант-аналитик.

Жизненно важным условием эффективности этой системы является обратная связь: потребители должны регулярно сообщать составителям сводок и докладов о том, что в присланной информации оказалось более полезным, что менее, а что совсем бесполезным. Только таким образом можно повысить точность и полезность представляемой информации. В идеале составители должны постоянно и непосредственно общаться с обслуживаемыми руководителями, участвуя в обсуждении проблем и принятии решений, так, чтобы получать соответствующие сведения непосредственно и неформально, в ходе самой работы, используя в обсуждениях и ту информацию, которая не вошла в сводки. Если такое участие невозможно по организационным причинам, в практике информационного обслуживания существуют методы сбора подобных оценок, даваемых потребителями информации, и уточнения на этой основе реальных информационных потребностей, хотя при ограниченном круге потребителей эффективность таких формальных методов, как правило, ниже, чем непосредственных контактов.

Сотрудники Центра регулярно посещают научные семинары в соответствующих учреждениях, участвуют в широких научных встречах по своим проблемам, что позволяет им поддерживать собственную профессиональную "форму", а также знать, кто чем занимается в данных учреждениях, чтобы пополнять кортотеку перспективных экспертов. С этой же целью в соответствующих их профилю институтах они знакомятся с планами научно-исследовательских работ и отчетами по их выполнению.

В качестве консультантов и участников "мозговых атак" Центр привлекает также авторитетных журналистов. Их прогнозы и анализ бывают порой не менее точны и убедительны, чем у политологических и социологических центров. Но, разумеется, мнениями журналистов следует пользоваться с большой осторожностью из-за прямой ангажированности большинства из них, склонности лоббировать определенные интересы. То же, хотя и в меньшей степени, можно сказать и о специалистах из министерств, ведомств, общественных организаций. Противовесом здесь служит экспертиза специалистов из учреждений РАН, наименее пристрастных из всех. В этом положительная сторона "академичности", хотя в других отношениях она мешает эффективной консультативной работе. Именно поэтому сотрудники Центра должны обладать высокой профессиональной компетентностью, сопоставимой с компетентностью самих консультантов, что необходимо для формирования соответствующих групп экспертов, для возможности критического подхода к высказываемым точкам зрения и "перевода" мнений экспертов на язык политических и управленческих решений.

Как показывает мировой опыт, непременное условие высокой эффективности работы аналитических центров — непосредственное участие их работников в той деятельности, которую они обслуживают. В научных учреждениях — это исследования, в нашем случае — обсуждение решений, которые обеспечиваются информацией. Поэтому во главе направлений должны стоять специалисты, пользующиеся доверием руководителей и рассматриваемые ими как полноправные "члены команды". Только так можно достичь необходимой "настройки" аналитической работы на реальные процессы принятия решений.

Немаловажно и другое. Работа аналитического подразделения и его информационной системы должна с самого начала строиться так, чтобы оно имело возможность по мере накопления опыта, информационных фондов, привлечения квалифицированных специалистов расширять свои функции и масштабы деятельности без принципиальных перестроек и реорганизаций.

Необходимость аналитических исследований процессов управления политическими, экономическими и социальными преобразованиями в России не вызывает сомнений как у большинства представителей властных структур государственного управления, так и у разработчиков систем информационной поддержки таких исследований. Это обусловлено тем, что только всесторонний и содержательный анализ развития ситуации в России и ее регионах с учетом исторических, психологических, культурных, этнических и других особенностей жизни россиян может позволить принимать компетентные решения на любом уровне управленческих иерархий.

Вместе с тем, очевидна сложность выбора и совмещения подходов, методов, средств, определения правовых аспектов организации сбора информации и проведения совместных аналитических исследований в интересах государственного управления как на федеральном уровне, так и на уровне обеспечения информационно-аналитического взаимодействия регионов. Эта сложность характеризуется следующими основными особенностями.

Первая из них связана с отсутствием четко проработанных концептуальных основ реформирования российского общества, обостренной политической борьбой, становлением представительной власти и др. Это определяет трудности проведения стратегических исследований ситуации в России и ее регионах, осуществления долгосрочного прогнозирования политических, экономических и социальных преобразований.

Вторая особенность определяется незначительностью отечественного опыта создания соответствующих систем и технологий информационной поддержки аналитических исследований. Создаваемые в России до настоящего времени большие информационные системы носили достаточно детерминированный характер, и этот опыт может быть положен в основу создания требуемых технологий, однако специфика аналитических исследований в области государственного управления в этих системах практически не учитывалась.

Настоящая статья посвящена преимущественно решению вопросов в рамках второй особенности. Авторы статьи, не претендуя на бесспорность некоторых выдвигаемых положений, предлагают концептуальные основы создания средств информационной поддержки аналитических исследований на федеральном, межрегиональном и региональном уровнях. Предлагаемый подход выработан в процессе теоретического обобщения и накопления опыта работ по информационно-аналитическим исследованиям в 1992—1993 гг. Исследования проводились при взаимодействии с информационно-аналитическими службами субъектов Российской Федерации. Ряд основных положений и вопросов, затронутых в настоящий статье, был обсужден и одобрен на конференции представителей информационно-аналитических центров органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (Москва, 25—27 октября 1993 г.).

Сбор и первичная обработка информации

Проведение аналитических исследований непосредственно опирается на процессы сбора и первичной обработки информации. Эти процессы представляют собой наиболее рутинную, трудоемкую и пока еще достаточно неопределенную в нормативно-правовом отношении часть работ. От успеха их реализации во многом зависит эффективность результатов аналитических исследований. При плохой организации работ по сбору и первичной обработке информации аналитические исследования характеризуются низкой достоверностью и объективностью и их результаты, как правило, отражают субъективное мнение отдельных экспертов.

Основными источниками информации для проведения аналитических исследований являются:

результаты фундаментальных теоретических работ по проблемам проводимых исследований;

материалы, подготовленные различными аналитическими подразделениями и службами;

государственные и коммерческие информационные ресурсы, распределенные по территории России и за рубежом;

информация, поступающая на запросы к абонентам различного уровня (главы представительной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, руководители информационно-аналитических центров, научно-прогностических центров и др.);

оперативная информация (обзоры прессы и др.).

Проведение исследований опирается на активное взаимовыгодное сотрудничество и совместные работы с различными аналитическими и информационными службами центральных и региональных органов исполнительной и представительной власти. При этом осуществляется обработка постоянно нарастающего потока информации из более чем 500 источников, к которым относятся аналитические подразделения центральных органов федеральной исполнительной власти, органов исполнительной власти республик в составе Российской Федерации, краев и областей, автономных областей и автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга, Федерального собрания, аналитические центры по обработке материалов центральной и региональной прессы и др.

Работа по сбору и первичной обработке информации объединяет множество технических и рутинных операций в единый процесс, обеспечивая прием и регистрацию поступающей информации, проверку целостности и достоверности данных, систематизацию информации по тематике и адресу. При вводе в систему, обработке и пересылке данных максимально используются вычислительные ресурсы, возможности постоянного наращивания технологического и сервисного потенциала средств автоматизированной поддержки этой работы.

Поступающая информация различается по следующим основным признакам:

вид представления информации (факсимильный вид, текстовый набор на электронном накопителе, печатный материал, рукописный материал, графический вид, речевая запись и др.);

актуальность полученного материала;

тематика материала (политематический и монотематический, стандартная тематика и тематика по отдельным исследованиям);

характеристика источника информации (адрес, регион, вид организации и др.).

С учетом указанных признаков проводится первичная обработка поступающей информации. Бе цель — минимизировать объем материалов для уменьшения трудоемкости рутинных операций при последующем проведении аналитических работ, упростить процедуру поиска и подборки необходимой информации для каждого аналитического исследования, систематизировать информацию по степени важности и актуальности.

Подходы к достижению этой цели достаточно традиционны: использование имеющегося опыта проектирования больших и малых информационных систем, а также освоение современных информационных технологий обработки информации. При этом имеющийся опыт опирается на классические подходы к системному проектированию средств обработки информации. Освоение же новых технологий, по мнению авторов, пока ограничивается возможностями внедрения высокопроизводительных, в первую очередь зарубежных, программно-технических средств.

Попытки же продвинуться дальше — к освоению перспективных решений для автоматизированной поддержки процессов первичной обработки данных в интересах решения аналитических задач — наталкиваются на большие сложности.

Например, авторам не известны успешные результаты по вводу и распознаванию сильно неоднородной текстовой информации с бумажного носителя. Используемые же за рубежом системы чтения текста с требуемыми характеристиками, например на транспьютерной основе, стоимостью более 30 тыс. дол., по всей видимости, из-за лингвистических проблем не сразу будут адаптированы для нашего рынка.

Медленно идет освоение гипертекстовых технологий — очень важного атрибута аналитической обработки текстовой информации. Причина — отсутствие доступных для использования программных средств, адаптированных к отечественному рынку, традиционный психологический барьер в освоении новых методов.

Решить комплекс схожих проблем, стоящих при организации информационно-аналитической деятельности органов государственного управления различных уровней, возможно, по-видимому, только путем объединения их усилий.

В ходе работ Аналитического центра по общей политике необходимость объединения, в первую очередь по методическим вопросам, разрозненных информационно-аналитических служб центра и регионов в некую структуру, которую можно было бы условно назвать Российской информационно-аналитической системой (РИАС), ясно проявилась. По мнению авторов, целью функционирования РИАС могло бы стать обеспечение рассмотренных выше процессов организации аналитических исследований, а также сбора, накопления и обработки информации. В результате создания системы завершилось бы формирование основных компонентов технологического процесса обеспечения аналитическими материалами лиц, принимающих управленческие решения высокого уровня.

Предметная область РИАС — вопросы социального, политического и экономического развития Российской Федерации, включая проблемы обеспечения социально-политической стабильности регионов России, согласованного взаимодействия исполнительных и представительных органов государственной власти, а также информационно-аналитического обеспечения процессов управления страной,

РИАС использовалась бы для обеспечения автоматизированной информационной поддержки следующих процессов:

мониторинг и анализ социальной, политической и экономической обстановки в Российской Федерации и ее регионах;

оценка и прогнозирование социальных, политических и экономических последствий решений, принимаемых государственными органами;

выработка предложений и рекомендаций по стабилизации социальной, политической и экономической обстановки в Российской Федерации в целом и отдельных ее регионах;

проведение комплексного анализа и разработка долгосрочных и краткосрочных прогнозов развития политических и социально-экономических процессов в Российской Федерации в целом, ее регионах и за рубежом с учетом социальных, экономических, демографических и других факторов;

анализ расстановки политических сил и тенденций развития общественных движений в России и ее регионах, подготовка информации и аналитических материалов по стратегии и тактике ведения предвыборных кампаний, проведения референдумов, обсуждения основных положений законопроектов;

проведение социально-политической экспертизы проектов нормативных документов, экспертная оценка политических, социально-экономических, культурных и международных последствий документов, принимаемых органами представительной власти.

формирование комплекса правовых и экономических мер, обеспечивающих функционирование системы, в первую очередь информационного обеспечения аналитической деятельности входящих в ее состав центров;

проведение единой научно-технической политики при создании систем и средств, включая методологическое и программно-математическое обеспечение средств автоматизации, обеспечивающих аналитическую деятельность всех составных частей РИАС;

осуществление государственной целевой программы по созданию РИАС в целом и входящих в нее совместимых информационно-аналитических центров различных уровней с разработкой комплексов средств автоматизации, передачи данных и связи для их оснащения;

проведение целенаправленных исследований и подготовка аналитических и концептуальных материалов по отдельным вопросам государственного управления и международной жизни.

Для реализации указанных функций в РИАС должно поддерживаться автоматизированное решение трех взаимосвязанных комплексов задач: информационно-аналитического, организационно-управленческого, технологического.

В комплекс средств решения информационно-аналитических задач входят задачи, связанные с изучением социально-политической и экономической ситуации в регионах России и международной жизни, контент-анализом текстовых документов, экспертной обработкой результатов социологических опросов, подготовкой сценариев социально-политических действий и др. Для решения этих задач используются методы создания систем на основе баз знаний, много-критерийного компьютерного моделирования, экспертной и статистической обработки, выявления зависимостей, классификации и кластеризации данных, автоматизированного поиска и аналитической обработки полнотекстовых и табличных документов в гигабайтных распределенных массивах информации, отслеживания динамики изменений и прогнозирования политической ситуации с обеспечением удобного для восприятия визуального и аудйопредставления.

Комплекс средств решения организационно-управленческих задач обеспечивает организацию управления процессами информационно-аналитических исследований, включая проведение межрегиональных информационно-аналитических работ, семинаров, телеконференций, планирование и контроль за исполнением работ подразделений и подготовкой документов, организацию делопроизводства и др.

Комплекс технологических задач обеспечивает поддержку текущих информационных процессов и отдельных процедур обработки данных, таких как электронная почта, редактирование табличной и текстовой информации, распознавание результатов сканирования текстов, анализ и синтез речи, высококачественная печать и др.

Задачи, решаемые в РИАС (особнно на межрегиональном уровне), должны реализовываться с учетом согласованных протоколов обмена, методов сбора и обработки данных желательно в интегрированной информационно-программной среде, разработка которой должна опираться на типовые решения в выборе базовых программно-технических средств. При этом нужно учитывать тенденцию к постоянному наращиванию вычислительных и аналитических возможностей РИАС и ее отдельных компонентов.

РИАС может строиться как территориально распределенная организационно-техническая система, объединяющая информационно-аналитические центры (службы) органов государственного управления Российской Федерации и ее регионов. В ее состав целесообразно включить следующие структуры:

информационно-аналитические службы администрации Президента РФ, аппаратов правительства РФ, Федерального собрания, территориальных органов государственного управления различных уровней, Министерств и ведомств Российской Федерации, осуществляющие мониторинг и анализ социальной, политической и экономической обстановки, или другие органы этих уровней государственного управления, на которые возложено проведение информационной и аналитической деятельности;

центральные и региональные организационные структуры, технические системы и средства, обеспечивающие создание и эффективное функционирование территориально распределенной базы данных системы, региональные и ведомственные базы данных;

организационно-технические структуры, обеспечивающие функционирование систем информационного обмена и телекоммуникационного доступа к информации в системе.

Смысл РИАС не в том, чтобы создать проект еще одной "глобальной информационной системы" для государственных органов, а в том, чтобы создать среду, в которой информация могла бы свободно циркулировать при соблюдении уровней ее доступности, на основе единообразной методологии как аналитических работ, так и их организационно-правового технологического обеспечения.

В том или ином виде объединение деятельности информационно-аналитических служб неизбежно. Однако оно, по мнению авторов, не должно привести к выстраиванию строгой иерархической системы, "качающей" информацию снизу вверх. Необходимы обмен, сотрудничество и взаимопомощь. В современных условиях эта деятельность должна строиться на условиях равного партнёрства.

На упомянутой ранее конференции представителей информационно-аналитических центров органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации предлагалось структурно включить в состав РИАС центральные и региональные информационно-аналитические узлы различного уровня сложности. При этом в РИАС должны создаваться следующие функциональные подсистемы.

Центральные подсистемы функционально должны обеспечить работу аналитических подразделений центральных органов исполнительной и представительной власти, деятельность организационно-технических структур, обеспечивающих создание, наполнение, актуализацию и функционирование центральной базы данных и систем телекоммуникационного доступа, создаваемых в интресах органов государственного управления.

Региональная подсистема должна объединять информационно-аналитические службы территориальных органов государственного управления, организационно-технические структуры, обеспечивающие создание, функционирование и развитие этих служб, региональные базы данных и комплексы средств телекоммуникационного доступа к информации.

Ведомственная подсистема могла бы включать информационно-аналитические службы министерств и ведомств Российской Федерации, средства сопряжения и информационного обмена с центральной подсистемой и организационно-технические структуры этих министерств и ведомств, обеспечивающие указанное информационное взаимодействие.

Ведомственные информационно-аналитические службы имеются в министерствах и ведомствах, межотраслевых государственных консорциумах, корпорациях, концернах и ассоциациях Российской Федерации, которые предназначены в основном для решения информационных и аналитических задач своего ведомства.

Подсистема информационного обмена и телекоммуникационного доступа к информации, хранящейся и обрабатываемой в системе, объединяет комплексы и средства передачи данных, связи и телекоммуникационного доступа к информации служб РИАС, а также системы передачи данных и связи в части функций обеспечения информационного обмена в РИАС.

Представляется целесообразным работы по созданию и развитию РИАС проводить при тесном сотрудничестве и непосредственном участии соответствующих подразделений администрации Президента РФ, аппаратов Федерального собрания и правительства, администраций субъектов Российской Федерации, Комитета при Президенте Российской Федерации по политике информатизации, Федерального агентства правительственной связи и информации при Президенте Российской Федерации, Российской Академии наук.

Создание системы автоматизированной поддержки аналитических исследований

Основными информационно-аналитическими узлами РИАС, от которых в наибольшей степени будет зависеть успех ее внедрения и реализации, являются системы автоматизации аналитических исследований (САНИ). Это определяется следующими факторами.

Во-первых, отдельные аналоги САНИ уже функционируют в настоящее время в аналитических подразделениях администрации Президента РФ и правительства

РФ, региональных информационно-аналитических центрах. Во-вторых, САНИ носят типовой характер, поскольку используемая в них информационная технология аналитической обработки данных становится прототипом для проектирования технологий в аналитических звеньях различных уровней, что играет определяющую роль при интеграции и комплексной аналитической обработке информации, поступающей в отдельный узел РИАС из неоднородных источников. В-третьих, в САНИ концентрируется отработка элементов концепции перспективного развития РИАС, новейших информационных технологий аналитической деятельности.

Информационное взаимодействие каждого аналитического узла РИАС с внешними абонентами осуществляется как на основе получения информации от внешних источников, так и на основе направления результатов аналитических работ внешним абонентам.

Получение информации от внешних источников осуществляется путем приема от внешних абонентов ответов на запросы, непосредственного вхождения во внешние базы данных, регламентированной перекачки выборочной информации из внешних баз данных.

Отправка результатов из каждого анлитического узла внешним абонентам осуществляется в виде обобщающих аналитических материалов, представляемых, как правило, с использованием методов картографического отображения данных, цветных диаграмм, графиков, речевых сообщений.

Решение задач в узловых компонентах РИАС осуществляется с использованием специальных информационно-программных средств, которые включают следующие структурно-информационные, лингвистические (языковые) и прикладные программные компоненты:

прикладные программы аналитической, поисковой обработки информации и конвертирования данных;

прикладные программы картографического анализа информации;

прикладное информационно-программное обеспечение систем баз знаний;

логические структуры баз данных для решения аналитических задач;

типовые форматы входных и выходных сообщений и отчетов;

запрограммированные стратегии поиска и обработки (включая контент-анализ) текстовой информации;

средства ведения и использования классификаторов информации и словарей.

В структуре специальных информационно-программных средств выделяются следующие блоки:

организация внешнего информационного взаимодействия и предварительной обработки информации;

автоматизация рабочих мест аналитиков;

организация системы коллективного использования данных.

Взаимодействие перечисленных блоков интегрируется соответствующими программными, информационными и лингвистическими средствами, а также средствами решения организационно-управленческих и технологических задач.

Специальные информационно-программные средства каждого узла РИАС разрабатываются с учетом создания единой технологии обработки информации, что основывается на разработке и использовании типовых технологических блоков автоматизации. Эти технологические блоки поддерживают реализацию таких технологических процессов, как прием и обработка текстовой, табличной и графической информации, при необходимости — ввод информации с бумажного носителя, адресная пересылка данных, избирательное доведение информации до заинтересованных сотрудников, проведение аналитической, экспертной, статистической обработки информации, формирование электронных архивов и др.

Специальные программные средства реализуются на основе базового программно-технического обеспечения, состоящего из стандартных программных средств импортного и отечественного производства.

Базовое программно-техническое обеспечение выбирается с учетом требований решаемых в РИАС задач, удобства использования автоматизированных рабочих мест, а также оптимальности соотношения стоимости и производительности выбранных программно-технических решений.

При выборе и сравнении вариантов конфигурации базового программно-технического обеспечения узловых компонентов РИАС необходимо учитывать наличие и возможности дальнейшего использования уже развернутых в узлах комплексов автономных или сетевых средств, например на основе персональных ЭВМ, Mainframes или специализированных рабочих станций. При этом варианты конфигурации сравниваются по следующим критериям: производительность, стоимость, открытость архитектуры (совместимость с другими видами вычислительной техники), возможность оперативного многократного наращивания мощности, эффективный пользовательский интерфейс, высокая защищенность обрабатываемых данных и создаваемых средств решения задач, их распространение для автоматизации аналитических, управленческих и исследовательских работ за рубежом.

Опыт проработки конфигурации базовой программно-технической среды для САНИ Аналитического центра администрации Президента РФ по общей политике свидетельствует, что учет перечисленных критериев, а также учет распределения функциональных обязанностей пользователей САНИ позволяют оптимизировать выбор вычислительных мощностей и существенно сэкономить финансовые средства при закупке технической среды за счет использования современных, иногда нетрадиционных для отечественного рынка, средств программно-технических решений.

Проработка конфигурации базовых программно-технических средств для САНИ Аналитического центра показала целесообразность включения в них следующих основных компонентов:

специализированного многопроцессорного сервера для поисковой, вычислительной и логико-аналитической обработки информации;

файла-сервера и коммуникационного сервера меньшей мощности;

терминальных рабочих станций;

многоплатформной системы управления распределенной базой данных со средствами автоматизированной поддержки проектирования и сопровождения развития системы (CASE-технология);

мощной системы обработки текстовой информации (включая гипертекстовую отработку);

оболочки экспертной системы реального времени с картографическим интерфейсом;

соответствующего сетевого и периферийного оборудования (специализированные сканеры, лазерные принтеры, оптические накопители данных и др.).

Базовые решения по средствам коммуникации должны учитывать полный спектр возможностей, предоставляемых отечественными и импортными коммуникационными системами. В частности, в качестве коммуникационных средств можно использовать единую систему коммуникационного взаимодействия, разрабатываемую Управлением информационных ресурсов администрации Президента РФ, систему "Исток" Федерального агентства правительственной связи и информации при Президенте РФ, развернутые в России и работающие с учетом международных стандартов обмена данными импортные средства Relcom, Sprint и др.

При этом следует иметь в виду, что применительно к проблемной области аналитических исследований импортные телекоммуникационные средства предоставляют, в отличие от отечественных, достаточно мощный сервис по обращению к зарубежным базам данных, организации телеконференций и семинаров на международном уровне.

В РИАС должны гарантироваться требуемый уровень конфиденциальности и невозможность искажения информации при ее обработке и пересылке, что может обеспечиваться за счет использования специальных средств защиты вычислительной техники, ограничения несанкционированного доступа к информации третьих лиц, применения программно-аппаратных средств шифрования и идентификации данных.

С учетом изложенных положений можно говорить о следующих возможностях РИАС по мере ее развития и совершенствования:

адаптация к изменяющимся задачам и количеству органов и звеньев управления, территориальных и ведомственных подсистем, структуре взаимосвязей между ними и другими системами, в том числе зарубежными;

поэтапное наращивание своих возможностей, в том числе за счет улучшения оснащенности органов и пунктов управления средствами автоматизации и передачи данных, а также повышения достоверности информации, циркулирующей и обрабатываемой в системе. Эту задачу можно реализовать путем обработки информации от нескольких источников, расширения состава решаемых задач, за счет интеграции РИАС с отечественными организационно-техническими системами государственного управления, обладающими средствами социального, политического и экономического мониторинга, соответствующими базами данных справочной информации.

Развитие РИАС должно осуществляться по мере возрастания потребностей ее пользователей в усложнении вычислительной и аналитической обработки информации, роста объема информационных массивов, увеличения числа информационно-коммуникационных связей, появления дополнительных финансовых возможностей для проведения необходимых научных исследований, приобретения дополнительных информационных, программных и технических продуктов.

Возможность развития РИАС обеспечивается за счет использования современных программно-технических и информационно-лингвистических проектных решений, позволяющих наращивать вычислительную и аналитическую мощность компонентов РИАС без существенной модификации уже развернутого программно-технического базиса.

Так, использование современных архитектур программно-технической среды позволяет в несколько раз увеличивать ее производительность и расширять объем оперативной, внешней и виртуальной памяти за счет несложной установки соответствующих дополнительных аппаратно-программных блоков.

Использование средств автоматизированной поддержки проектирования и сопровождения развития системы (CASE-технологии) позволяет обеспечить оперативную адаптацию средств решения задач к постоянно изменяющимся информационным потребностям ее пользователей.

Использование многоплатформной системы управления распределенной базой данных позволит интегрировать множество функционирующих и разрабатываемых неоднородных средств обработки данных, что особенно важно для условий создания РИАС, которая должна объединять аналитические усилия множества ее пользователей.

Идеология РИАС дает возможность каждому региону, ведомству, организации при наличии соответствующих финансовых ресурсов и с подключением проектных организаций разработать и развернуть автономные средства автоматизации для обеспечения информационной поддержки аналитических исследований. Есть определенная уверенность, что при проведении совместных исследований несколькими центрами будет обеспечена интеграция проектных решений на базовом программно-техническом уровне.

Опыт работы Аналитического центра по общей политике показал, что основные проблемы и препятствия, которые лежат на пути получения эффективных аналитических результатов, определяются прежде всего отсутствием фундаментальных проработок методических основ информационной поддержки аналитических исследований, включая вопросы стратегического и тактического моделирования, экспертного вывода, оперативного формирования и ведения баз эксклюзивной информации. Нуждается в отработке и механизм методического и нормативно-правового определения источников информации для последующей их обработки и проведения исследований.

С. И. Жупанов - канд. ист. наук;

И. С. Мелюхин - канд. филос. наук;

А. Н. Райков - д-р техн. наук;

А. Е. Рахманин